Николай Баранов: Формирование новых институциональных правил в российской политикеНазад
Николай Баранов: Формирование новых институциональных правил в российской политике
Выборный цикл 2011-2012 гг., ставший богатым на политические события, остался позади, однако его последствия до сих пор оказывают влияние на формирование российского политического ландшафта. Период заботливого отеческого правления, ставший возможным, благодаря благоприятной экономической конъюнктуре, позволил людям решить, в основном, насущные социальные проблемы. Население почувствовало себя более обеспеченным и у него появились возросшие запросы, реализация которых оказалась невозможной при сложившейся конфигурации власти. Недовольство людей вылилось в стихийные возмущения теми порядками, которые прежде гласно не ставились под сомнение: административным ресурсом, нечестными выборами, коррумпированными чиновниками, неэффективным управлением и т.д. У людей появилась гражданская позиция, дефицит которой так остро ощущался в последнее десятилетие. Произошло высвобождение наиболее активных людей, которые задумались о следующих шагах своего развития. Будущее "рассерженным горожанам" представилось уже не просто социально обеспеченным, но и политически свободным. К такой неожиданной метаморфозе власть оказалась не готова, осознав нестабильность своего существования. Стало понятно, что "так жить нельзя", поэтому политическая элита вынуждена была начать поиски новых механизмов управления пробуждающейся страной.
В статье анализируются новые тенденции в российской политике, связанные с изменением институциональных правил, обусловленных переменами в политической и общественной жизни страны.
Действительно, современная российская политика претерпела значимые изменения. Так, с декабря 2011 года разрешен уличный протест недовольных, который раньше подавлялся силой. Либеральнее стала политика в отношении СМИ - на государственных каналах все чаще звучит критика в отношении властей. Идет работа по созданию Общественного телевидения России. Новая редакция закона о партиях позволяет создавать малые политические партии, что может повысить политическую конкуренцию. Выборы губернаторов снова стали прямыми, правда, с определенным муниципальным фильтром. Началось обсуждение предложений о возвращении к смешанной системе выборов в Государственную Думу и восстановлении права участия в выборах избирательных блоков.
Президент в своем послании Федеральному Собранию 12.12.2012 г. констатировал: "Политическая конкуренция - это безусловное благо для страны". При этом глава государства предложил сформировать свод правил добросовестной политической конкуренции, состоящий из следующих положений: безусловность единства, целостности и суверенитета России; неприемлемость прямого или косвенного внешнего вмешательства во внутренние дела страны; исключение криминала из политики; возможность цивилизованного диалога только с теми политическими силами, которые цивилизованным же образом выдвигают, обосновывают и формулируют свои требования, отстаивают их в рамках закона; обеспечение равного доступа всех политических партий к средствам массовой информации как в процессе избирательных кампаний, так и в текущей жизни.
С другой стороны, к концу 2012 года вновь было ужесточено законодательство в отношении политических свобод (в области СМИ, регулирования интернета, деятельности НКО, проведения митингов, действий добровольцев и независимых наблюдателей, приняты законы о клевете, гостайне и госизмене, предпринималась попытка принять закон об оскорблении чувств верующих и т.д.). Государство публично взяло ориентир на выражение интересов большинства без учета интересов меньшинства, инициируя при необходимости массовые акции в свою поддержку, сопоставимые по масштабу с протестными.
В сложившихся условиях наиболее активная часть общества ищет возможности повлиять на обстановку в стране, обратить внимание руководства государства на существующие проблемы. Возникает ситуация, приводящая к дилемме: либо установление политической стабильности с учетом новых реалий, либо развитие процесса дестабилизации в обществе за счет ограничения политических возможностей и игнорирования требований наиболее креативной части общества.
Таким образом, страна в очередной раз оказалась на развилке пути своего развития. По мнению Дмитрия Орешкина, из двух вариантов - контроль или эффективность - власть выбирает первое, потому что экономическая эффективность размывает политический контроль. Действительно, эффективность предполагает свободу, которая способствует развитию бизнеса и гражданского общества, а также ответственность того же бизнеса и региональных элит, что в конечном счете делает их более независимыми от федерального центра. Значительная часть бюрократии, "пораженная" авторитарным синдромом 2000-х, выступает против такого развития событий. Другая часть - модернизационная элита - склонна поддержать путь на эффективность. О борьбе между этими тенденциями можно судить по активизации силовых структур, особенно следственного комитета и прокуратуры, политическая значимость которых резко возросла после начала борьбы с коррупцией и с оппозицией. Демонстративные обыски в кабинетах губернаторов и высокопоставленных чиновников, у общественных деятелей призваны показать, кто реально управляет страной. Гибель участника оппозиционного митинга на Болотной А.Долматова, получившего отказ в политическом убежище в Голландии, косвенно подтверждает страх ряда людей перед российскими силовыми структурами.
Таким образом, происходит трансформация политического режима после сложной для действующей власти выборной кампании, результатом которой стало изменение политической конфигурации не в ее пользу. Как отмечал один из инициаторов российских рыночных преобразований Е.Т.Гайдар, "в странах, не имеющих демократической традиции, оказавшихся под властью автократов, с ростом уровня развития спрос на свободы повышается. Остановить его можно только силой - главным ресурсом таких режимов. Проблема властей в том, что возможности ее применения в модернизированном обществе сокращаются".
Потребность в международной легитимизации власти, а также постепенно формирующееся гражданское общество ограничивают авторитарно настроенных лидеров в применении силовых методов управления. В то же время сохраняется значительная часть людей, поддерживающая силовой вариант управления страной. Как правило, такая потребность исходит от бедного населения, не способного без вмешательства государства решить свои социальные проблемы.
В соответствии с результатами исследований, проведенных Институтом социологии РАН, 59 процентов населения характеризуется тремя основными параметрами уровня жизни: "ниже черты бедности" (16 процентов), "на грани бедности" (16 процентов) и в состоянии "малообеспеченности" (27 процентов). Именно для этих категорий населения характерна этакратическая модель развития, основанная на всевластии государства, служащего выразителем общих интересов и призванного обеспечивать безопасность как каждого отдельного гражданина, так и общества в целом, и способствующая развитию патерналистских настроений в обществе. В наибольшей степени демократические права и свободы востребованы активными слоями населения: молодежью, хорошо обеспеченными россиянами, а также теми, кого можно охарактеризовать как носителей модернистского типа сознания, отличающегося приверженностью идеям личной ответственности, инициативы и индивидуальной свободы. С другой стороны, отмечается в докладе ИС РАН, даже обеспеченные россияне не связывают успешное социально-экономическое развитие страны ни с идеей демократии, ни с дальнейшим развитием демократических институтов, скептически оценивая их инструментальный потенциал и возможность практического использования демократических принципов и институтов в обновлении страны.
Скептическое отношение россиян к демократии вполне объяснимо. Отстаивание демократических принципов возможно в случае, если общество убедилось в том, что они работают. Французский политолог и социолог Раймон Арон отмечал: "Режим, обеспечивающий гражданам наибольшую свободу, не всегда гарантирует наибольшую действенность власти. Режим, основанный на волеизъявлении управляемых, не всегда предоставляет в распоряжение носителей власти достаточные возможности для ее реализации". Политическая практика в России не способствовала утверждению либеральной демократии в качестве приоритетной модели развития страны. В 1990-е гг. понятия "демократия" и "либерализм" были дискредитированы государственной политикой, проводимой под данными лозунгами и не решившей насущных проблем населения, в результате чего в общественном мнении появилась потребность в сильном государстве, возглавляемом авторитетным лидером.
Как отмечают некоторые исследователи, в российском сознании существует порожденный нашей историей страх безвластия и хаоса. Поэтому принцип "любая власть - меньшее зло по сравнению с безвластием" побуждает общество легко соглашаться с установлением авторитарной власти. Уверенный в себе политический лидер вызывает доверие у населения, а его успехи в борьбе с "либералами" и "олигархами" - поддержку жесткой политики. Таким образом, к утверждению авторитарных методов управления в условиях переходного общества непосредственное отношение имеют люди, разочаровавшиеся в демократических трансформациях. "Авторитаризм, - пишет А.И.Соловьев, - это не только удобная и приемлемая для властей матрица существования их ценностных ориентаций, но и прямой результат соучастия населения в строительстве данных форм государственного правления". Тех форм, которые используются властью для борьбы с оппозицией, устрашения граждан, ограничения политических прав и свобод.
Возникает несоответствие норм, закрепленных в Конституции и лежащих в основе политической системы, и реальной политической практики, характеризующейся понятием "политический режим", который включает методы функционирования политических и государственных институтов, способы принуждения, ресурсы, используемые властью. В качестве характерной особенности российского политического режима, например Ю.А.Нисневич, выделяет использование основных угроз и вызовов постиндустриального развития как системного инструментария для укрепления собственной власти.
Поддерживая ограничения на свободу - закон о клевете, о митингах, о НКО - "иностранных агентах" и т.д. - граждане поступают иррационально, полагая, что эти законы будут способствовать повышению стабильности и, следовательно, повышению уровня жизни граждан. Однако авторитарная стабильность не является залогом высокого уровня жизни, скорее наоборот. Такая стабильность основывается на боязни перед государственными органами за те или иные санкции, направленные против гражданина, не разделяющего мнение власти. Авторитарная стабильность повышает бесконтрольность власти, усиливает зависимость человека перед государственными структурами. Осознание такой зависимости - достаточно продолжительный по времени период, когда человек все больше убеждается в ошибочности своих политических предпочтений и в целесообразности перемен. Причем, чем выше цена иррациональности, тем больше вероятность, что человек от нее откажется. Американский экономист Брайан Каплан определяет цену иррациональности количеством "богатства, которым действующий человек имплицитно жертвует, потребляя очередную единицу иррациональности".
В декабре 2011 года для части людей такой единицей иррациональности, переполнившей чашу терпения, стала фальсификация выборов. Однако для большинства российских избирателей предельная цена иррациональности еще не определена.
Чтобы убедить граждан в правомерности своего властвования, политики находят такие подходы, на которые позитивно отзываются люди. Речь идет об обращении к постимперскому синдрому и связанному с ним национализмом, ксенофобией, антиамериканизмом и, начинающимся антиевропеизмом. Продолжают работать разнообразные технологии манипулирования общественным мнением, иногда система сдает наиболее проштрафившихся чиновников.
До сих пор работает такая стратегия, как громкие заявления о планах на обеспеченное будущее. Так, на расширенном заседании правительства 31 января 2013 г. определены цели и приоритеты в области социального и экономического развития страны на период до 2018 года в целях реализации предвыборной стратегии президента, обозначенной в его указах от 7 мая 2012 г., в которых сформулированы перспективные задачи в области совершенствования системы государственного управления, обеспечения межнационального согласия, экономической, демографической и социальной политике, сфере здравоохранения, образования и науки, обеспечения граждан доступным жильём, а также задач, поставленных в Послании Президента Федеральному Собранию Российской Федерации 2012 года. Главным механизмом реализации Основных направлений станут государственные программы Российской Федерации.
Следует заметить, что широкомасштабные задачи, определенные правительством, могут быть реализованы не бюрократическим путем, а за счет повышения прозрачности деятельности власти, при активном участии гражданского общества, которому необходимо создавать соответствующие условия для работы. В документе ставится задача по развитию эффективной сети социально ориентированных некоммерческих организаций, увеличению масштабов государственно-частного партнерства в социально-экономических сфере, развитию конкурентной среды и повышению качества жизни. В сочетании с такими задачами, как создание условий для активного гражданско-общественного контроля над эффективностью государственных расходов и инвестиций с государственным участием; реализация механизма общественного мониторинга и контроля за деятельностью органов государственной власти, предлагаемый набор контрольных функций и общественной инициативы, дополненный повышением уровня открытости работы Правительства Российской Федерации, его активное взаимодействие с различными политическими, общественными, деловыми организациями и экспертным сообществом, вполне соответствует критериям демократического общества.
В современной политической практике точно с такими же требованиями выступает оппозиция, против которой направлены новые положения законов и сужение политического поля свободы. Страны, совершающие трансформационные переходы, дают богатый пример тому, как добиться декларируемой открытости власти. Это создание работающих демократических механизмов и открытого политического пространства - свободных СМИ, реальной конкуренции в политике, отсутствие административного ресурса, проведение честных выборов и т.д.
С одной стороны, власть признает необратимость политических перемен в стране, ограничивает силовую составляющую, с другой стороны, делает ставку на правовое ограничение политической активности гражданского общества и оппозиции. Ситуация, когда в правовом поле не остается места для реального протеста, а все выпады в сторону власти подпадают под статью закона, определенным образом интерпретируемую судом, является новой для российской политики. Законы, принимаемые минимальным большинством, за которые голосует только одна парламентская фракция, становятся нормой для российского законодательства, следствием чего может стать политическая нестабильность. Таким образом, формируются новые политические правила, под которые подводится правовая база. "Демократические способности государства, - пишет Л.В.Сморгунов, - как раз и создают условия, когда право является строгим и неукоснительным и не захвачено ни моралью, ни политикой, а политика не пытается захватить право и любой свой шаг легитимизировать правовой нормой". Такое вмешательство, заключает российский политолог, деформирует и право, и демократию.
Решения, принимаемые российской властью, скорее соответствуют известной максиме Ж.-Ж.Руссо: "Самый сильный никогда не бывает настолько силен, чтобы оставаться постоянно повелителем, если он не превращает своей силы в право, а повиновение ему - в обязанность. Отсюда - право сильнейшего; оно называется правом как будто в ироническом смысле, а в действительности его возводят в принцип". Некоторые российские исследователи отмечают, что порядок функционирования и взаимодействия органов государственной власти институционализируется, находя документальное выражение в законодательных и иных нормативных правовых актах, издаваемых этими органами: "Каждый институт и орган государственной власти стремится зафиксировать и закрепить свои исходные и вновь приобретенные в процессе функционирования полномочия и функции, по возможности, на законодательном или подзаконном нормативном правовом уровне, рассматривая это как гарантию их сохранения".
Закрепление в правовом поле политических ограничений для не согласных с политикой власти и расширение полномочий силовых структур исходит от неуверенности правящей элиты, которая боится потерять свою власть. В российском политическом процессе правила игры, чаще всего, формируются лишь одной политической силой, что затрудняет институционализацию. Поэтому в целях своей легитимации политическая власть ориентируется на широкую общественность, переводя формулирование правил игры в правовое поле. Тем же субъектам политики, которые будут не согласны с решениями партии власти и предпримут соответствующие шаги, нарушающие принятые законы, будут предъявляться юридические иски. Соответственно, общественности можно предъявить убедительные аргументы, направленные против оппозиции, не желающей жить по законам. Следовательно, власть предпринимает попытку институционализировать отношения с оппозицией посредством заключения контракта непосредственно с обществом, которому, в очередной раз, взамен на политическую лояльность она предлагает решение социальных проблем.
В стране возникла система, в которой власть сама диктует условия для всех участников политического процесса. Это синдром авторитарной власти, боящейся упустить политическую инициативу из своих рук, не допускающей или резко ограничивающей вмешательство людей в политику. Е.Т.Гайдар называл такие политические системы закрытыми, или управляемыми, демократиями, в которых "формально демократические институты и процедуры сохраняются, но правящая элита договаривается о принципах преемственности власти, контролирует избирательный процесс, предопределяя его исход". Российский реформатор называл этот путь тупиковым, ссылаясь на опыт Италии, Японии, Мексики, которые вынуждены были стать открытыми демократиями. Аналогичным образом охарактеризовал российскую систему власти авторитетный российский ученый Д.Е.Фурман: "Принципиально отличаясь от демократических систем, российская система в то же время очевидно однотипна со множеством систем, возникших после распада СССР на постсоветском пространстве, в которой демократический и конституционный "фасад" сочетается с личной властью "безальтернативных" президентов, правящих столько, сколько хотят и передающих власть, кому пожелают".
Политическая ситуация в корне поменялась за последний год. Для того чтобы власть окончательно не досталась оппонентам, политическая элита вынуждена корректировать свои действия, согласуя их с мнением большинства. Это инстинкт самосохранения, когда власть отказывается от чего-то малого в обмен на сохранение властного статус-кво и который хорошо прослеживается на борьбе с коррупцией. Появившаяся потребность в самоочищении стала сопровождаться антикоррупционными скандалами, изобилующими не только количеством, но и масштабом разворованных бюджетных средств. Скандалы постепенно охватывают все новые сферы - науку, образование, здравоохранение, оборонную сферу, ЖКХ и многое другое. Возникает эффект самоочищения власти, который не может не приветствоваться широкими слоями общества. Однако реально о частичном самоочищении речь может идти только тогда, когда суд определит виновность фигурантов коррупционных скандалов. Пока решений суда нет, говорить о неотвратимости наказания для подозреваемых преждевременно. Лишение депутатских мандатов за коммерческую деятельность нескольких депутатов Государственной Думы может быть воспринято как показное мероприятие, рассчитанное на создание благоприятного общественного мнения о "слугах народа".
В сложившихся условиях на первый план выходит реформа судебной системы, которая вправе толковать новые законы и применять те или иные меры по отношению к противникам режима. Однако власть не заинтересована в создании независимого демократичного суда, выступающего в роли беспристрастного арбитра, руководствующегося законом. Поэтому, вероятнее всего, политическая власть не будет инициировать проведение судебной реформы, несмотря на низкий рейтинг судебной власти. По данным ВЦИОМ в январе 2013 г. деятельность судебной власти одобряли 37 процентов респондентов, а 44 - не одобряли, по данным ФОМ в июне 2012 г. положительно к работе судей относились 24 процента, отрицательно - 40 процентов, а по данным Левады-Центра в октябре 2012 г. только 23 процента безоговорочно доверяли суду. Таким образом, все основные социологические службы показывают низкий рейтинг судебной власти, доверие к которой является важнейшим индикатором демократии.
Другим не менее значимым демократическим критерием является парламентаризм. От качества работы представителей народа в законодательных органах власти зависит качество принимаемых законов. Английский философ Герберт Спенсер предостерегал парламентариев от "грехов законодателей": "...тот законодатель, который не знает или плохо знает ту массу фактов, которые он обязан рассмотреть раньше, чем мнение его о предложенном законе могло получить какую-либо ценность, и которое, тем не менее, способствует принятию этого закона, не заслуживает прощения, если этот закон увеличит нищету и смертность, точно так же, как и аптекарский ученик должен быть наказан, если лекарство, прописанное им по невежеству, делается причиной смерти больного".
Проблема российского парламента заключается в его ангажированности со стороны главы государства и правительства. В демократических обществах парламентарии выполняют две основные функции: принимают законы и контролируют деятельность исполнительной власти. Как пишет Ф.Закария, "демократия - это постоянно действующая, институционально закрепленная система, гарантирующая подотчетность обществу лиц, принимающих решения. Демократия - это система, при которой не элита манипулирует правилами, а правила существуют для того, чтобы регулировать действия элиты". В российских условиях не парламент контролирует правительство, а правительство и глава государства навязывают свои решения депутатам, которые трансформируются в законы ускоренным темпом без надлежащего обсуждения. Именно через Государственную Думу проходят те законы, которые оказываются нередко непродуманными и недоработанными, так как принимались в спешке. Однако никакое наказание, о котором писал в XIX веке Г.Спенсер, парламентариев не страшит, потому что административный ресурс позволяет оставаться у власти даже тем, кто своими законами ухудшает жизнь людей.
Технологии принятия решений при авторитаризме и демократии принципиально различны: при авторитарном правлении решения принимаются быстро без согласования с другими политическими силами, но исполняются не всеми, так как недовольные, чье мнение не было учтено, препятствуют реализации принятых нормативно-правовых актов. При демократическом правлении решения принимаются медленно, так как процесс согласования в рамках открытой публичной политики занимает продолжительное время. Но такая технология позволяет учесть мнение всех заинтересованных сторон, поэтому такие решения выполняются всеми. В демократических странах связка правительство-парламент работает иначе, чем в России: партия, победившая на выборах в законодательный орган власти, определяет политику правительства, а не наоборот.
Руководитель аналитического центра Юрия Левады Лев Гудков, характеризуя результаты опросов общественного мнения, проведенных в начале 2013 г., отмечает, что у населения велик страх перед любыми резкими изменениями, которые, как люди полагают, обязательно оборачиваются ухудшением жизни. Большинство считает, что сегодняшняя власть действует только в собственных интересах, называют ее авторитарной и мафиозной, что является результатом негативной селекции людей во власть. В обществе большинство это отчетливо понимает, поэтому несущей конструкцией действующего режима власти является "инертное равнодушие", которое определяет чувство невозможности что-то сделать, нежелание участвовать в политической жизни.
Более взвешенным является мнение патриарха российской политики Е.М.Примакова. Выступая 14 января 2013 г. с докладом на заседании "Меркурий-клуба" он констатировал "конец эпохи тандема", в связи с чем перестала существовать перспектива обязательной взаимной ротации двух лидеров, что, по его мнению, должно способствовать демократизации общества. В условиях новой политической обстановки, чтобы избежать дестабилизации, полагает Е.М.Примаков, нужно "значительно больше, чем раньше учитывать общественное мнение при принятии решений. Речь идет о недопустимом игнорировании мнения не только широких слоев общества, но и меньшинства, нередко объединенного креативными идеями". Отмечая раздражение в обществе, он указывает на основные причины, заключающиеся в разгуле коррупции и бюрократии, недовольстве растущим разрывом в доходах между горсткой богатеев и значительной частью населения, находящегося за чертой бедности. Для сохранения политической стабильности, считает российский политик, "в России крайне необходимо ни в коем случае не сворачивать решительные действия против чиновников-коррупционеров".
Тем не менее, несмотря на различия в акцентах в отношении современной российской власти, сделанных экспертами, общим является их обеспокоенность политической ситуацией в стране, надежды на самоочищение политической элиты, открытость бюрократии. С высокой долей вероятности можно констатировать, что власть проходит испытание публичностью, а общество - гражданственностью.
Отвечая на вопрос "Приживется ли демократия в России?", известный российский экономист Е.Г.Ясин в своей одноименной книге пишет, что его надежды по этому поводу возросли, потому что условия, необходимые для демократии, "большей частью улучшились, а если какие-то не улучшились, то возросло напряжение, которое будет толкать к их улучшению".
Среди стимулов, способствующих демократизации, следует выделить вступление России в ВТО, членство в которой вынуждает либерализовать не только экономику, но и правовую систему, создавать эффективное государственное управление, а также - безвизовое пространство с европейскими государствами, к которому стремятся, правда пока безуспешно, российские политические лидеры. Кроме того, наряду с технологическими изменениями меняются экономические и политические институты, под которые постепенно адаптируется общество.
А пока по-прежнему актуальна цитата известного сатирика: "У нас свободная страна, но несвободные люди". Изменить сложившийся стереотип может возросшая гражданственность, связанная с высвобождением инициативы людей, развитием способностей к самоорганизации, которая становится реальным проектом, имеющим политический эффект, связанный с отказом от слабовольного согласия людей подчиняться произволу власти. Переход к демократии становится необходимым элементом современного развития, поэтому наиболее вероятным вариантом трансформации российской политики становится постепенное продвижение к демократии через нарастание противостояния с властью, вызревание протестного потенциала, направленного на повышение уровня жизни, борьбу с бюрократией и коррупцией, неэффективностью власти, а также сохранение и расширение прав и свобод граждан.
Баранов Н.А. Формирование новых институциональных правил в российской политике // Известия Уральского федерального университета. Серия 3. Общественные науки. Екатеринбург, 2013. N3. С.70-79.
