Юрий Малеев: Международные договоры и акты международных организаций в решении глобальных проблем современностиНазад
Юрий Малеев: Международные договоры и акты международных организаций в решении глобальных проблем современности
Актуальные проблемы современного международного права: Материалы ежегодной межвузовской научно-практической конференции. Москва, 9-10 апреля 2010г. / Под. ред. А.Х.Абашидзе, М.Н.Копылова, Е.В.Киселевой. Часть I. - М.: РУДН, 2011. - С.74-83.
Ю. Н. М а л е е в,
доктор юридических наук, профессор кафедры международного права МГИМО (У) МИД РФ, профессор кафедры международного права Дипломатической академии МИД РФ
В доктрине международного права утверждается подход, в соответствии с которым решения международных организаций по наиболее важным (глобальным, прежде всего) проблемам современности более эффективны нежели традиционный договор. В качестве примера для подражания здесь обычно приводят институционную и нормативную систему Европейского Союза в целом, которая являет собой региональный оптимум возможного и необходимого международного (в данном случае - коммунитарного) управления, без вмешательства в дела, которые по существу относятся к внутренним делам государств (в данном случае - к субсидиарной сфере) .
Разговоры о переходе на глобальное управление с передачей соответствующих полномочий мировому правительству , судя по всему, не имеют под собой достаточной базы. Но необходимость выработки общих международных основ кризисного (антикризисного, пост-кризисного) реагирования мало у кого вызывает сомнения. Реагирования, в форме, предпочтительно, институционного управления (хотя бы временного). Соответственно (особенно в ситуации перехода от кризиса к войне, или в других чрезвычайных обстоятельствах) возрастает значение оценки того, можно ли использовать традиционный договорный механизм, или же следует полагаться на универсальный (ООН), региональный или иной международный орган .
В этом плане представляется авторитетной позиция Группы высокого уровня по угрозам, вызовам и переменам, созданной Генсеком ООН. Даная Группа отметила "формирующуюся" норму, которая предусматривает коллективную международную ответственность (реализуется Советом Безопасности), санкционирующую военное вмешательство в качестве крайнего средства в случае, когда речь идет о геноциде и других массовых убийствах, этнической чистке или серьезных нарушениях международного гуманитарного права, которые правительства не смогли или не пожелали предотвратить .
Главное преимущество международных институтов в рассматриваемом аспекте - коллективная, "относительно обособленная правовая воля", которую нельзя уравнять с компромиссом, достигаемым в традиционном договорном процессе. Основные недостатки последнего хорошо известны .
Место ООН в современном мире привлекает особое внимание . Реформирование этой организации, пересмотр ее Устава неизбежно именно в направлении усиления ее роли в самом главном вопросе - в обеспечении мира и безопасности, урегулировании все взрастающего числа чрезвычайных ситуаций, связанных с применением силы . Характерно в этой связи, что лейтмотивом доклада Генерального секретаря ООН "При большей свободе: к развитию, безопасности и правам человека для всех" является повышение роли ООН в реагировании на новые вызовы международной стабильности . ООН всегда лишь спорадически (и редко - эффективно) реагировала на кризисные ситуации, причем на стадии возникновения кризиса, конфликта . Сегодня же становится чрезвычайно важным предотвращение самих симптомов наиболее опасных кризисов.
Как полагает И.С. Иванов, Секретарь СБ России: "Ключ к поиску эффективных решений проблем безопасности видится в создании Глобальной системы противодействия современным угрозам и вызовам... Для эффективного функционирования подобной системы необходим общепризнанный координирующий центр, способный сплотить вокруг себя мировое сообщество. Такой центр уже есть - ООН с ее уникальной легитимностью, универсальностью и опытом" .
Приоритет институциональному механизму здесь очевиден. Как и в словах заместителя Министра иностранных дел России Ю.В. Федотова "требуется закрепление центральной роли ООН не только в вопросах мира и безопасности, но и в социально-экономической, гуманитарной, природоохранной сферах" .
О.О. Хохлышева в данном контексте выделяет постмодернистскую модель глобального гражданского общества и полагает, что оно "... на деле может означать соответствующим образом обустроенное (отвоеванное у других) "жизненное пространство", которым следует управлять из единого центра. Но осуществление на практике глобальной дипломатии великих (индустриально развитых) держав, обустроивших себе "рай на земле", по ее мнению, фактически приведет к глобальному тоталитаризму "сильных мира", упорно навязывающих всем жителям Земли свои либеральные ценности "в яркой демократической упаковке" . Так понимается автором "единый центр", составляющий альтернативу традиционному международному договору. Против мирового правительства автор категорически возражает . И это объяснимо.
Но "общая демократизация и демилитаризация международных отношений позволят создать в рамках ООН эффективные институты и механизмы, которые можно будет использовать, чтобы минимизировать риски и опасности, угрожающие человечеству... Следовательно, сохранится и необходимость совместными усилиями развязывать такие узлы, а еще лучше - не допускать их появления. В этом контексте правомерна постановка вопроса о "гуманитарных интервенциях", то есть о праве Совета Безопасности ООН использовать международные миротворческие силы (или вооруженные силы стран - членов ООН) для наведения порядка. Даже если для этого придется нарушать суверенитет того или иного государства и вмешиваться в дела, которые международное право традиционно считало и считает внутренними" .
Можно согласиться с тем, что "ключевым фактором глобализации мира выступает геоэкономика как новая парадигма мироустройства", которая все прочнее основывается на воспроизводственных системах, вырвавшихся из национальных границ и сформировавшихся гигантских мировых интернационализированных воспроизводственных циклах . Основное в этом процессе - перелив капитала, который (наряду с трансграничным движением товаров и услуг) приобретает транснациональный (трансграничный) характер. Считается, что этот процесс ведет к возникновению единого экономического пространства (ЕЭП) на различных уровнях . (Образование в 2009 году тройственного Таможенного союза России, Беларуси и Казахстана способствует активизации концепции ЕЭП).
Одновременно идущий процесс формирования глобального единого информационного пространства (ГЕИП), региональных и других ЕИП побуждает переосмысливать сложившуюся "традиционную" международно-правовую надстройку. В правовой доктрине начинают говорить о новом классе договоров, под влиянием которых функции правотворчества в заметной степени переходят ("делегируются") к наиболее сильным многочисленным хозяйствующим субъектам. В результате, якобы, формируется новая модель мировой правовой системы, новое международное право .
Специалисты выделяют "три яруса" системы права и правового регулирования: национальное право, международное право и глобализированное, геоэкономическое право с особым характером взаимодействия между ними . Этот "особый характер" выражается в передаче решения наиболее важных для коллектива государств вопросов с уровня международного договора на уровень решения международного органа. Объяснимы, поэтому, такие высказывания: "В сфере международных экономических отношений происходит перераспределение предметов ведения межу государствами и международными организациями в пользу последних" .
Нельзя не упомянуть и о концепции транснационального права (ТНП), которая выдвинута американским ученым Ф.С. Джессепом еще в 1956 г. В большинстве случаев особо оговаривается, что ТНП представляет собой третий правопорядок , который обособлен как от национального, так и от международного права (хотя и включают нормы национального и международного права). В связи с этим возникает и вопрос, насколько возможно противостоять тенденции ТНК к созданию своей собственной, автономной экономической системы, обрамленной в "автономную" правовую систему .
Проблематика регулирования международных частноправовых отношений приобрел особое звучание с публикацией в 1994г. двух сводов унифицированного контрактного права: разработанных УНИДРУА Принципов международных коммерческих контрактов (Принципы УНИДРУА) и Принципов европейского контрактного права (Европейские принципы) . Считается, что в данных документах кодифицирована целая область права, являющаяся "основой любой правовой системы" .
Этот "договорно - институционный" пакет из области глобального lex mercatoria вызывает повышенное внимание. В одном из своих решений (от 28 мая 1999г.) МКАС при ТПП РФ определяет, что Принципы УНИДРУА применимы "лишь по соглашению сторон". В другом случае они расцениваются МКАС при ТПП РФ как нормы, находящиеся в процессе становления, "постепенно приобретающие статус международных торговых обычаев" (Дело N 302/1996, решение от 27 июля 1999 г.) .
Представляются преждевременными утверждения о том, что в международных отношениях "договорная унификация отжила свой век" , но несомненна (во всяком случае, в коммерческой сфере) польза регуляторов, исходящих не от государств. И не случайно к данному аспекту в последнее время все активнее обращаются ГКМЧП, ЮНСИТРАЛ и УНИДРУА.
В любом случае мы имеем дело с осознанной или неосознанной (когда лейтмотив - получение личной выгоды) попыткой эффективного международного управления на новом историческом этапе.
В специальном значении "международное управление" является, как считают специалисты, новеллой в международном праве. Еще относительно недавно (в 1958 году) соответствующие нормы не были предусмотрены, в частности, ни в одной из четырех Женевских морских конвенций 1958 г. . Ресурсный аспект этой темы в последние годы, возможно, привлекает наибольшее внимание в силу неотвратимости наступления ресурсного (природного) голода, прежде всего, в сфере энергетических ресурсов: нефти и газа .
Но исследуемая проблематика носит более общий характер, состоящий в том, что будущий миропорядок в целом должен основываться на коллективных механизмах решения мировых проблем . Министр иностранных дел РФ, высказавший эту мысль, уточняет, что единой стратегии решения основных глобальных проблем у мирового сообщества пока нет. Но добавляет, что такие решения должны быть, и в этом процессе главная опора должна быть на ООН и ее Совет Безопасности, "который может устанавливать новые правовые нормы". В настоящее время выстраивается пока что путь "кризисного управления" или "антикризисного управления" .
С учетом сказанного международное управление можно определить как внешнее (совместными усилиями иностранных государств или международной организации) управление наднационального характера делами данного государства, кризисной ситуацией или районом (ресурсами, деятельностью) в пределах международной территории общего пользования по договору между заинтересованными государствами или по решению международной организации.
Если даже международное институционное управление окажется в конечном итоге однополярным, это может оказаться далеко не худшим вариантом развития - при условии, что центр глобального регулирования будет представлять собой сплоченное единство ограниченного круга ответственных государств. Своего рода ответственный клуб, который может компенсировать падение управляемости и предотвратить разрастание типологически новых и оттого лишь более опасных "рассеянных" угроз .
Кризисные ситуации сами по себе еще не являются причиной введения международного управления. Для последнего необходима такая качественная сторона кризиса, которая, во первых, свидетельствовала бы о невозможности разрешить кризис иными средствами и, во - вторых, квалификацию ситуации как "созревшей" для международного управления должен давать СБ ООН, региональная организация в пределах своей уставной компетенции или орган, специально учрежденный по договору ad hoc.
Но на повестке дня - разработка методов кризисного управления с учетом интересов государств, межгосударственных организаций, неправительственных объединений, крупнейших финансовых и бизнес - структур.
ООН и Совет Безопасности ООН мыслятся во главе этого процесса. Но дозировано, строго по вопросам, по которым избегать такого управления опасно для человечества. Постепенно этот процесс в ООН уже начинается (или, можно сказать, возрождается) .
Постконфликтное миростроительство (постконфликтная реабилитация), как четвертый компонент миротворческой деятельности ООН, является, по - видимому, наиболее понятной и неотложной сферой временного международного управления отдельными регионами и государствами.
ООН уже неоднократно "добавляла" к ОПМ/ПМО организацию и наблюдению за проведением выборов и участие в гражданской администрации государства места нахождения сил ПМО/ОПМ (в Камбодже), обеспечение доставки гуманитарной помощи (в Сомали и Боснии), подключение к процессу постконфликтного построения мира и т.д. и т.п. Сейчас эта "постконфликтная реабилитация" мыслится шире. Кофи Аннан так определяет эти "вторичные задачи": "...миротворческие силы нередко берут на себя ответственность за функционирование временных администраций, сочетая при этом решение в равной степени важных и в некоторых случаях противоречивых задач по управлению этими территориями, оказанию поддержки становлению местных учреждений и укреплению правопорядка" .
В целом же, квинтэссенция задач международного управления в наши дни может быть выражена следующим образом: управление странами, находящимися в состоянии хаоса в силу временных причин; управление "несостоявшимися государствами", т.е. теми, которые поспешно обрели независимость, не располагая ни кадровыми, ни экономическими, ни другими возможностями "быть государством"; возрождение Системы опеки ООН, но в трансформированном виде, в свете современных задач; международное управление экологически кризисными районами.
Предпринимательские структуры, как представляется, с особой надеждой для себя смотрят на возможности международного институционного механизма. Как отмечают соответствующие авторы, национальное право все чаще не успевает реагировать на стремительные изменения в международном обороте и динамике интеграционных процессов. А регулирование посредством унифицированных материально-правовых норм не может осуществляться эффективно, поскольку соглашения по унификации и гармонизации права, во-первых, разрозненны и фрагментарны; во-вторых, чаще всего создаются на основе компромисса и поэтому не в состоянии обеспечить подлинного единообразия в регулировании соответствующих отношений.
Кроме того, договоры сплошь и рядом либо вообще не вступают в силу, либо действуют для незначительного числа государств, и, наконец, создаются и согласовываются так долго, что к моменту вступления в силу оказываются не адекватными реальным экономическим отношениям. Все это не обеспечивает внятного и удобного правового режима, столь необходимого для нормального осуществления международной предпринимательской деятельности. И ситуация эта не терпит пустоты .
Общий "доктринальный контекст" проблематики выражает такой тезис: мировой порядок уже не вращается вокруг оси суверенных государств и их традиционных договоров .
