Алина Комарова: Государственная антикоррупционная политика и практика: проблемы и пути их решенияНазад
Алина Комарова: Государственная антикоррупционная политика и практика: проблемы и пути их решения
(ПО МАТЕРИАЛАМ ВСЕРОССИЙСКОГО АНТИКОРРРУПЦИОНОГО МОНИТОРИНГА 2007-2014: ДОКУМЕНТЫ, ФАКТЫ)
Аннотация.
На основе анализа методологического аспекта государственной антикоррупционной политики России выявляются актуальные проблемы, требующие решения как на уровне научного обеспечения теории, так и на уровне правоприменительной практики с учетом компетенций и особенностей субъектов государственного управления в области противодействия коррупции.
Уделяется внимание раскрытию и обобщению тех тенденций и подходов в реализации управленческой деятельности, которые являются определяющими в реализации программных основ государственной антикоррупционной политики и практики.
Обосновывается суть и значимость основополагающего принципа решения обозначенных проблем - общественно-государственного партнерства на примере более двадцатилетней деятельности по исследованию антикоррупционной проблематики и антикоррупционного мониторинга 2007-2014.
Ключевые слова: государственная антикоррупционная политика; идеологическая составляющая в преодолении коррупции; обеспечение участия государства в материально-ресурсной поддержке институтов гражданского общества в противодействии коррупции.
NATIONAL ANTI-CORRUPTION POLICY AND PRACTICE:
PROBLEMS AND SOLUTIONS
(based on the results of the all-Russian anticorruption documentary research)
Abstract
Based on an analysis of the methodological, conceptual and theoretical aspects of the state anti-corruption policy of Russia, the Report reveals urgent problems to be solved both at the level of scientific support of the theory, and at the level of law enforcement practices, in view of the competencies and characteristics of subjects of public administration in the field of combating corruption.
The Report pays attention to the disclosure and generalization of the trends and approaches in the implementation of the management activities, which are crucial in the implementation of the frameworks of national anti-corruption policies and practices.
The Report reiterates the significance of public-private partnerships as the fundamental principle of solving the problems identified. As an example, the author provides the results of a twenty-year-long research of anti-corruption activities and the results of monitoring conducted in 2007-2014
Keywords: state anti-corruption policy; ideological component in overcoming corruption; ensuring the participation of the state in the material support of civil society in combating corruption.
Государственная антикоррупционная политика России поступательно демонстрирует позитивы в жизни общества.
Но вместе с тем, естественно, есть проблемы. Остановимся на некоторых из них и соответствующих предложениях.
Обострение глобальных проблем современности обусловило повышению роли национальной безопасности.
В Концепции национальной безопасности Российской Федерации коррупция названа одной из угроз национальной безопасности, а консолидация усилий, направленных на преодоление коррупции, борьбу с организованной преступностью рассматривается как одна из мер обеспечения национальной безопасности.
Об этом свидетельствует пример. Напалм Майдана Украины 2013-2014 - это гремучая смесь: апогейного уровня коррупции власти; зашкаливающейся протестности украинского народа против коррумпированной власти; преступное использование ситуации деструктивными силами - хунтой подпитываемого США неонационал-фашизма, захватившей власть.
Это уроки современности.
В России, утверждающей стабильность во всех сферах жизнедеятельности общества, государственная антикоррупционная политика постоянно совершенствуется.
В связи с реализацией Указа Президента РФ от 11 апреля 2014 г. N 226 " О Национальном плане противодействия коррупции на 2014 - 2015 годы" остановимся, в частности, на вопросе необходимости совершенствования антикоррупционного законодательства: в последние годы в нашей стране происходит осмысление устоявшихся правовых понятий и категорий, а также выявление новых процессов в исследовании различных базовых и отраслевых аспектов системы права. Рассмотрим вопрос институализации антикоррупционного права как комплексной отрасли правовой системы России.
Обращаясь к существу данной проблемы, следует отметить, что фактически все возможные случаи возникновения новых отраслей права могут быть сведены к двум основаниям:
1) распространение правовой регламентации на ту часть социальной действительности, которая ранее не была объектом правового регулирования;
2) отпочкование от одной или нескольких отраслей права взаимосвязанной совокупности норм (правовых институтов), приобретших качественно новые свойства.
Субстратом комплексной отрасли права объективно являются общественные отношения, которые, хотя и регулируются нормами основных (первичных) отраслей права, но не принадлежат однозначно первичным отраслям, а обладают консолидирующим началом предметного свойства.
Примером комплексных правоотношений двойственной природы и являются антикоррупционные нормы, регулирующие эти правоотношения, а антикоррупцинное право приобретает внутреннюю взаимосвязь, системность и интегративное качество.
В рамках новой правовой общности нормы первичных отраслей права получают новое содержание и глубинный смысл в комплексной отрасли права - антикоррупционного права.
В настоящий момент в антикорруционной сфере действуют немало правовых актов федерального уровня, уровня субъектов Федерации, регулирующих как гражданско-правовые, так и публично-правовые отношения. Поэтому в целях оптимизации комплексного регулирования антикоррупционных отношений возникает необходимость устранения несогласованности актов, принятых в разное время различными нормотворческими органами.
При разграничении отраслей права непосредственными критериями должны выступать юридические признаки.
В частности, антикоррупционное право воплощается в своеобразных, присущих только данной отрасли, формах и методах правового регулирования.
Правообразующими отраслями являются конституционное, административное, гражданское, уголовное, процессуальное право, которые регулируют базисные звенья общественных отношений.
С точки зрения общей теории права наряду с основными подразделениями, обособляющимися по видовым юридическим режимам, имеются образования комплексного характера. В их ряду стоит и антикоррупционное право. Оно, как комплексное образование, является не инкорпоративным собранием разноотраслевых норм, а выступает как юридически содержательное явление.
При рассмотрении вопроса институализации антикоррупционного права как комплексной отрасли права целесообразно отметить, что характерными особенностями права являются, прежде всего, его нормативность, институционность и структурированность.
В юридической науке до сих пор нет единого мнения по вопросам о роли и месте антикоррупционного права в российской правовой системе.
Применительно к антикоррупционному праву с целью совершенствования законодательства, повышения эффективности борьбы с кррупцией во всех сферах жизнедеятельности общества перспективным является консолидация основных законов, действующих в сфере регулирования антикоррупционной деятельности в России .
Консолидация действующего антикоррупционного законодательства является необходимым условием для применения единых требований к функционированию антикоррупционнго законодательства, а также она поможет устранить существующее дублирование норм, которое иногда приводит к ранообразию их толкования.
Принятие комплексного антикоррупционного закона станет очевидным подтверждением самостоятельности как антикоррупупционного законодательства, так и антикоррупционного права, которое
как комплексная отрасль права имеет свою систему, т.е. внутреннюю структуру и разделение на определенные элементы, институты, каждый из которых отражает характер объективно складывающихся антикоррупционных отношений в обществе, что является закономерным процессом.
Таким образом, правомерен вывод: антикоррупционное право является комплексной, существующей наряду с основными, отраслью права и занимает особое место в правовой системе России.
Следующая проблема.
В Указе Президента РФ от 11 апреля 2014 г. N 226 " О Национальном плане противодействия коррупции на 2014 - 2015 годы" отмечается, что мероприятия настоящего Национального плана направлены на решение основных задач, одной из главных, первоочередных которых является "активизация антикоррупционного просвещения граждан....".
Антикоррупционное просвещение - это формирование мировоззрения как совокупности знаний, взглядов и убеждений, готовности и потребности действия по преодолению коррупции. То есть обосновывается задача реализации потенциала и возможностей идеологической составляющей в системе управления государством, гармонизации единства главных регуляторов в жизнедеятельности общества - морали и права.
В связи с этим обратимся к Основному закону страны - Конституция Российской Федерации, к статье 13: "В Российской Федерации признается идеологическое многообразие.
Никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной".
Правомерен вопрос. Как это: "никакая"? Государство без идеологии?
Осмысление ответа на этот вопрос приводит к выводу, что вместо имеющейся правомерно предложить следующую формулировку:
"Государственной идеологией может быть та, которая утверждает суверенную государственность, основы конституционного строя Российской Федерации, права и свободы человека и гражданина, духовные ценности многонационального народа России".
Повышение значимости механизмов конституциализма, ответственности, высокой морали и духовности должно закладываться в идеологию общества. Самый действенный путь - механизм ответственности всех сверху - донизу зависит от уровня сознания народа, формирования в обществе идеала, отвечающего потребностям большинства, перспективам достойного будущего народа. А это идеал ноосферы, основанный на ноосферизме - идеологии, новой научно-мировоззренческой системе развития учения о ноосфере В.И.Вернадского, которое перерастает в синтез наук, фокусом которого является "ноосфера будущего", как решение проблемы устойчивого, безопасного развития человечества в XXI веке.
Ноосферизм, включает в себя весь социально-гуманитарный и технический комплекс наук, преобразованных в своих основаниях на основе законов развития Ноосферы.
Миссия Ноосферизма - обеспечить ноосферные основания гуманитарному блоку наук, научной методологии управления обществом, создания условий для формирования универсального гуманитарного мышления, выходящего на "простор" задач гармонизации социоприродной эволюции, формирования общества без коррупции, с характеристиками национальной и глобальной безопасности.
Концептуально-содержательному аспекту посвящены многие научные разработки. В частности труды членов Ноосферной общественной академия наук, президент А.И.Субетто.
Учение о ноосфере - это становление Ноосферизма как научно-мировоззренческой системы и программы ноосферно-ориентированного синтеза всех наук в XXI веке.
Управление будущим (принцип управляемости) является главным императивом, определяющим переход от Стихийной истории к Управляемой истории, в том числе - управляемому социально-экономическому развитию, но в расширенном формате: формате управляемой социоприродной - ноосферной - эволюции, в XXI веке. Именно из этого императива нужно исходить в решении проблемы устойчивого развития России в XXI веке на основе ноосферной парадигмы управлении - системы смыслов и ценностей соответствнно общественному идеалу ноосферы.
Следующая проблема: повышении роли институтов гражданского общества в противодействии коррупции.
В выше названном Указе Президента РФ обосновывается задача "активизировать работу по формированию у служащих и работников государственных органов...... отрицательного отношения к коррупции, привлекать для этого общественные объединения, уставными задачами которых является участие в противодействии коррупции, и другие институты гражданского общества" (подчеркнуто нами - А.К.).
В последнее двадцатилетие в практику государственного управления внедряются новые методы и методики участия институтов гражданского общества, общественно-государственного партнерства. Например, такая форма, как "большое правительство", вопрос повышения роли общественно-государственного партнерства и в сфере преодоления коррупции активно исследуется, обсуждается в научной и публицистической литературе.
Положительную оценку научного сообщества получили, например, публикации Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, Государственного НИИ системного анализа Счетной палаты Российской Федерации, Института философии и права Уральского отделения РАН, МОО "Международная академия методологии государственного управления", МОО "Международный антикоррупционный комитет" и др.
Тем не менее практика утверждения и развития общественно-государственного партнерства осложнена отсутствием надлежащего правого обеспечения, что обусловливает необходимость государственной поддержки разработке законопроекта "Общественно-государственное партнерство".
Следующая проблема находится в диалектической взаимосвязи с предыдущей. В выше названном Указе Президента РФ значится: "Рекомендовать научным учреждениям... активизировать осуществление научных разработок в сфере противодействия коррупции".
Онтология Всероссийского антикоррупционного мониторинга 2007-2014 содержит достаточно материалов, свидетельствующих о недооценке органами всех уровней государственного управления публикаций результатов научных, научно-практических исследований проблем противодействия коррупции научными центрами и объединениями институций гражданского общества.
Остановимся на конкретном примере: из 42-хтомного издания МОО "Международная академия методологии государственного управления третья часть посвящена проблемам предотвращения, противодействия и борьбы с коррупцией.
В частности, три последние тома книг - в основном, на материалах России:
- Преодоление коррупции - главное условие утверждения правового государства. Межведомственный научный сборник. Том 1(39). М. 2009.
- Преодоление коррупции - главное условие утверждения правового государства. Межведомственный научный сборник. Том 2(40). М. 2010.
- Межнациональное согласие - основа преодоления экстремизма и терроризма, утверждения правового государства. Том 4(42). М. 2012.
Тираж каждого тома этого издания - 3 тыс. экз., т.е. всего - 9 тыс. книг. Из тысячи книг каждого тома несколько книг стали достоянием руководителей высшего эшелона власти всех уровней (тогда еще) 83-х субъектов Федерации, руководителей государственных органов, вузов, научных центров и т.д.
В итоге мы получили более сотни благодарственных писем, прежде всего почти от всех структур органов государственного управления федерального уровня, положительных отзывов и рекомендаций использовать эти материалы в теории и практике формирования нетерпимого отношения в обществе к коррупции. Например, см.: Приложения N1, N2.
Вместе с тем, получаем просьбы от органов государственного управления, руководителей библиотек, в том числе и учебных заведений предоставить им этот трехтомник книг. При этом звучит общий аргумент: "Пришлите нам эти книги в дар, так как финансирование на этого рода литературу не предусмотрено". Примером может быть типичный ответ - документ Министерства юстиции РФ - Приложение N3.
Как видим руководство Минюста, МВД РФ, Министерства образования и науки, как и других министерств, государственных органов, зная, что эти книги изданы на общественных началах, т.е. за счет общественных организаций, без копейки участия какого-либо финансирования, шесть лет, начиная с 2009 года, объясняют нам, что, на такого рода литературу, тем более изданную научными центрами общественных объединений, финансирование не предусмотрено.
А как же осуществлять антикоррупционное просвещение полуторамиллионов госслужащих, обучения студентов вузов, формировать "нетерпимое отношение к коррупции в обществе", если библиотеки федерального уровня, субъектов Федерации не имеют средств для их пополнении относительно названной проблемы?
Вот и идут вопросы со всех уголков России: "борьба с коррупцией - за чей счет? Исследователей? Преподавателей учебных заведений? Общественных организаций и объединений?" И тут же ответы: "Тираж сдавай в макулатуру, чтобы оплатить склад за хранение этих книг и прекрати эту антикоррупционную деятельность!"
Это один ответ. Пессимистичный.
А государственно значимый, научно, прогностически обоснованный выход состоит в следующем: необходимо правовое обеспечения участия государства - органов управления всех уровней: федерального, субъектов Федерации, регионов и муниципалитетов в материально-ресурсной поддержке научных исследований и выпуска научной, учебной, методической литературы не только государственными, но и общественными организациями и объединениями, утверждающими и
развивающими принцип общественно-государственного партнерства.
Приложение N1.
АППАРАТ ПРАВИТЕЛЬСТВА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
103274, Москва, Краснопресненская набережная, 2
________________________________________________________________------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------_______________________________________________________________
" 25 " июня 2010г. N П16-286в
Председателю Международного
антикоррупционного комитета,
Ректору Международной академии
методологии государственного управления,
профессору
А.И.Комаровой
117303, г. Москва,
ул. Керченская, д.1а, корп. 3, к. 1509
Уважаемая Алина Ивановна!
В настоящее время противодействие коррупции в органах публичной власти страны приобретает все большее значение как с точки зрения органов государственной власти, так и с точки зрения общества.
Как следует из утвержденных Президентом Российской Федерации Национальной стратегии противодействия коррупции и Национального плана противодействия коррупции на 2010-2011 годы, противодействие коррупции должно обеспечиваться комплексным подходом, начиная от формирования законодательных, организационных основ противодействия коррупции и реализации на практике необходимых мер по выявлению и профилактики коррупции в деятельности органов публичной власти, так и планомерным повышением правовой культуры населения.
В этой связи вклад, вносимый Международным антикоррупционным комитетом и Международной академией методологии государственного управления в научную и практическую деятельность по повышению роли институтов гражданского общества и принципа общественно-государственного партнерства в решении задачи по искоренению причин и условий, порождающих коррупцию в российском обществе, является особо значимым.
Выражаем уверенность, что Ваша работа поможет сформировать в обществе атмосферу нетерпимости к проявлениям коррупции.
С уважением,
Начальник отдела государственной службы
Департамента государственного управления,
регионального развития и местного самоуправления
Правительства Российской Федерации С.В.Фомина
Приложение N2.
Уважаемая Алина Ивановна!
Сообщаем, что Главным управлением собственной безопасности
МВД России по поручению руководства Министерства внутренних дел
Российской Федерации изучены материалы, представленные Вами в
межведомственных научных сборниках "Преодоление коррупции - главное
условие утверждение правового государства" и "Межнациональное согласие - основа преодоления экстремизма и терроризма, утверждения правового
государства".
Учитывая специфику оперативно-служебной деятельности
ГУСБ МВД России, на наш взгляд, наиболее значимый интерес представляют
материалы, касающиеся изучения коррупции, а также правовых и
организационных аспектов противодействия ее проявлениям.
В сборнике отражены взгляды видных государственных и политических
деятелей, руководителей научных учреждений, представителей
правоохранительных органов, различных общественных организаций на
причины возникновения в Российской Федерации такой острейшей
социальной проблемы как коррупция, условия, способствующие увеличению
её масштабов, а также их мнения и предложения о выработке наиболее
действенных механизмов по профилактике коррупционных проявлений во
всех сферах российского общества.
В ряде статей широко изучен международный опыт противодействия
коррупции в сфере государственного управления.
Особый интерес для сотрудников правоохранительных органов
возможно вызовет статья С.П. Кушниренко и В. Д. Пристанскова
"Противодействие преступным проявлениям коррупции: обзор судебно-
следственной практики".
Авторами указанной работы даются четкие понятия и отличительные
признаки коррупционных преступлений, их виды, способы совершения,
формы участия в них тех или иных лиц, особенности проведения необходимых
следственных действий и оперативно-розыскных мероприятий, а также
наиболее характерные проблемы, возникающие в процессе расследования
данной категории преступлений.
Учитывая актуальность проблем национальной безопасности, интерес
также представляют материалы, посвященные вопросам противодействия
экстремизму и терроризму, поскольку оба фактора представляют собой
реальную угрозу государству.
Полагаем, что данные сборники могут быть рекомендованы для
использования в учебном процессе высших образовательных учреждений,
независимо от их ведомственной принадлежности.
Руководство Главного управления собственной безопасности
МВД России выражает Вам глубокую признательность за активное
сотрудничество в сфере противодействия коррупции.
Приложение N3 -Фрагмент Ответа.
Уважаемая Алина Ивановна!
В Министерстве юстиции Российской Федерации рассмотрено Ваше
обращение от 24.02.2014 N 47-К, а также информация, изложенная в телеграмме N288 от 11.04.2014.
Сообщаем, что утвержденные Федеральным законом от 02.12.2013
N 349-ФЗ "О федеральном бюджете на 2014 год и плановый период 2015
и 2016 годов" ассигнования на содержание Министерства юстиции Российской Федерации не предусматривают расходов, связанных с финансированием каких-либо общественных объединений для издания ими научных работ.
Обращаем Ваше внимание, что нецелевое использование средств
федерального бюджета налагает на руководство Министерства ответственность, предусмотренную Уголовным кодексом Российской Федерации.
Библиографический список
1. Указ Президента РФ от 11 апреля 2014 г. N 226 " О Национальном плане противодействия коррупции на 2014 - 2015 годы".
2. Комарова А.И. Ноосферный идеал - основа обеспечения национальной безопасности в современных экстремальных ситуациях // Актуальные проблемы обеспечения безопасности в кризисных ситуациях // Материалы четырнадцатой международной научно-практической конференции (Главное управление по противодействию экстремизму МВД России, Академия управления МВД России). Москва, 30 ноября 2012 г.). М., 2012.
3. Комарова А.И. Проблема становления антикоррупционного права как комплексной отрасли права правовой системы России // Правовая система России: история и современность // Материалы VI межвузовской научно-практической конференции. М., 2013.).
4. Руденко В.Н. Институты гражданского участия: трансформация исследовательской парадигмы // Интеллектуальные трансформации. Новые теоретические парадигмы. Екатеринбург: УрО РАН, 2008. С.221-244.
Комарова Алина Ивановна - доктор философских
наук, профессор кафедры административного права Московского университета им. С.Ю.Витте, ректор МОО "Международная академия методологии государственного управления", председатель МОО "Международный антикоррупционный комитет", юрист
E-mail: antikorrup-komitet@yandex.ru. Тел. 8-915-421-49-75.
