Михаил Конаровский: Использование потенциала ШОС для достижения мира и стабильности в АфганистанеНазад
Михаил Конаровский: Использование потенциала ШОС для достижения мира и стабильности в Афганистане
Реальное влияние Шанхайской организации сотрудничества (ШОС) на процессы в Афганистане до настоящего времени оставалось незначительным и отличалось декларативностью, что обусловливалось, прежде всего, спецификой самой Организации. Основополагающие документы ШОС не предусматривают механизмов активной реализации ее политических интересов за пределами "шестерки". Сказывается и несовпадение подходов ее членов по ряду конкретных вопросов, касающихся Афганистана. Так, в позиции России явно просматривается упор на политические аспекты структуры будущей афганской власти (к ее позиции близок Душанбе). В то же время Китай и другие члены ШОС, по существу, готовы сотрудничать с любой властью, в том числе и с полностью талибской. Вследствие расхождения позиций государств-участников ШОС не смогла конкретными действиями закрепить провозглашенное намерение "сыграть важную роль" в практическом решении афганского вопроса. Дальнейшего развития не получили и документы, принятые на Московской международной конференции по Афганистану в 2009 г. Неудачей закончились попытки вывести на рабочий уровень контактную группу ШОС - Афганистан.
Из-за сложности достижения консенсуса каждое государство-член "шестерки" самостоятельно выдвигало рассчитанные на внешнюю поддержку инициативы: Россия - о нейтральном статусе будущего Афганистана, Узбекистан - по формату "6+3", Кыргызстан - по "Бишкекской инициативе" и т.д.
Непосредственное соседство Афганистана с зоной ШОС, а также фундаментальные цели и задачи Организации по противодействию проявлениям терроризма, экстремизма и сепаратизма в регионе диктуют необходимость активизации детального мониторинга развития ситуации в Афганистане после 2014 г. Краеугольным камнем общих согласованных подходов ШОС к афганской проблематике является поддержка ведущей роли ООН в координации усилий международного сообщества, направленных на скорейшее урегулирование ситуации и недопущение распространения с территории ИРА терроризма, сепаратизма, экстремизма, наркотиков. В ШОС исходят из того, что достижение мира и стабильности в Афганистане должно быть обеспечено только на основе учета особенностей и исторических реалий страны. Это же является решающим фактором в обеспечении безопасности и устойчивого социально-экономического развития всего региона.
Существуют различные сценарии развития ситуации в Афганистане после 2014 г. К наиболее благоприятному для нынешних властей в Кабуле относят сценарий, кардинально не меняющий положение дел. Наиболее же негативный сценарий предусматривает возможность дальнейшей дестабилизации с распространением ее на соседние регионы, при тенденции к регионализации и фрагментации страны по географическому (север - юг) и межнациональному (пуштуны - непуштуны) признакам. В целом превалируют негативные прогнозы, учитывающие такие характерные для страны особенности, как неустойчивость государственных структур, тупик в диалоге с талибами, острота межэтнических противоречий, усугубляющаяся экономическая деградация, проблема наркотрафика и т.п.
Можно предположить, что после 2014 г. любое новое правительство Афганистана в своей политике будет более активно, чем сегодня ориентироваться на политический ислам. Дело в том, что весьма значимым элементом во властной структуре станут нынешние талибы и другие активные национально-религиозные группы оппозиции. Фактически афганские власти уже возобновили зондаж об условиях участия талибов в будущих структурах власти. В этом же русле была начата работа по корректировке Уголовного кодекса страны с целью приведения его в еще большее соответствие мусульманским догматам и традициям. Соответственно, одним из ключевых элементов политической повестки дня правительства после "эпохи Карзая" станет поддержка исламистских движений в регионе. Прежде всего, это будет Центральная Азия, а также Синьцзян-Уйгурский автономный район КНР. Возможное укрепление во власти радикалов, скорее всего, будет означать начало нового этапа давления исламизма на Центральную Азию, а также на Россию с южных рубежей ШОС. Вопрос заключается лишь в степени активности и напористости такой линии.
Центральноазиатские члены ШОС особенно чувствительны к процессам в Афганистане, что обусловливается общей конфликтогенностью обстановки в этих государствах. Для нее характерны "архаизация" и "афганизация" социально-политической жизни (прежде всего, в Таджикистане, Кыргызстане, в меньшей степени в Узбекистане, а также в Казахстане) на фоне неуклонного роста влияния консервативно-религиозных доктрин и призывов "вернуться к корням". За время, прошедшее после объявления Соединенными Штатами сроков вывода контингента НАТО из Афганистана, на севере страны заметно активизировалась деятельность антиправительственных группировок, включая тех, которые непосредственно ориентированы на Центральную Азию (например, Исламское движение Узбекистана, "Хезб уль Тахрир", Партия исламского освобождения "Восточного Туркестана" и т.д.). Идеологическое и морально-психологическое влияние с юга, а также деятельность антиправительственных религиозно-политических сил сдерживаются в этих странах, прежде всего, за счет жестких административно-силовых действий властей.
Ни у кого не вызывает сомнений общая заинтересованность всех государств-членов ШОС в предотвращении или, по крайней мере, в существенном ослаблении возможностей радикального политического исламизма на южном фланге. Дальнейшее укрепление его позиций в Центральной Азии может стать вызовом национальной безопасности не только для существующих в этом регионе режимов, но и для России, в том числе учитывая практически неконтролируемые потоки нелегальной миграции с юга. Аналогична и природа опасений другого крупного члена ШОС - Китая, который озабочен проблемой нестабильности в его перманентно неспокойном приграничном с Центральной Азией Синьцзян-Уйгурском автономном районе.
Сценарии с возможным отделением от Афганистана северных районов идут вразрез с интересами стран-членов ШОС. Эти настроения могут провоцировать территориальные претензии по обе стороны границ ИРА с Центральной Азией, подпитывать идеи возрождения "Великого Туркестана", спекуляции о создании на Памире и в ряде окружающих регионов некоего исмаилитского государства. Реализация такого сценария чревата возникновением затяжных межэтнических конфликтов, силовыми попытками передела межгосударственных границ и погружением региона в полосу турбулентности с непредсказуемыми последствиями.
Нельзя исключать конъюнктурных попыток политических спекуляций на эту тему со стороны некоторых религиозно-националистических движений в Центральной Азии.
В связи с этим стоит напомнить, что борьба против сепаратизма, наряду с экстремизмом и терроризмом, провозглашена одной из основных уставных задач ШОС.
Еще один предмет серьезной озабоченности государств ШОС - нелегальные поставки афганских наркотиков. Страны "шестерки" поддержали предложение России о создании антинаркотических "поясов безопасности" вокруг Афганистана, а также присоединились к инициированному Францией Парижскому пакту, призванному консолидировать международные усилия на этом направлении. Деятельность по предотвращению распространения наркотиков из Афганистана после 2014 г. должна быть всемерно консолидирована и расширена, в том числе за счет координации усилий ШОС с другими международными организациями.
Наиболее рациональным, отвечающим стратегическим интересам Кабула внешнеполитическим курсом государства-члены ШОС считают возвращение Афганистана к нейтральному статусу. Однако пока это представляется маловероятным, учитывая предстоящее заключение афгано-американского соглашения о безопасности. Соглашение предусматривает создание в ИРА 9 военных баз США (в том числе трех непосредственно в северных районах) и определенную свободу военной деятельности американцев в стране, что не может не беспокоить ШОС, особенно Россию и Китай. На наш взгляд, ШОС необходимо добиваться максимальной транспарентности деятельности НАТО в Афганистане, не снимая с повестки дня вопрос о нейтральном статусе этой страны.
В основополагающих документах ШОС не предусмотрены какие-либо посреднические, миротворческие или иные действия в случае возникновения чрезвычайных обстоятельств в одном из ее государств-членов, конфликтных ситуаций между ними либо в регионе в целом. Поэтому и после 2014 г. ШОС сможет действовать на афганском направлении преимущественно политически, на основе принимаемых консенсусом оценок и формулировок. В этом контексте чрезвычайно важно добиваться того, чтобы разногласия между государствами-членами не оказывали негативного влияния на принятие таких решений. После 2014 г. ШОС могла бы инициировать проведение международной конференции по Афганистану под своей эгидой (наподобие мероприятия 2009 г.), предоставив возможность дать первые оценки на международном уровне новой политической реальности в ИРА, а также обратить внимание мирового сообщества на необходимость и дальше концентрировать совместные усилия на обеспечении мира и стабильности в Афганистане и в регионе в целом. Организация конференции в период председательства в ШОС России (2014-2015 гг.) способствовала бы укреплению не только политического веса ШОС в мире, но и престижа России как ответственного, проводящего активную и конструктивную внешнюю политику государства.
Не исключено, что противником созыва такой конференции выступит Ташкент, который традиционно препятствует повышению "профиля" ШОС на мировой арене. Однако данную инициативу можно было бы обосновать как конкретное развитие в новых политических условиях ранее выдвигавшейся Узбекистаном инициативы "6+3". В 2013 г. Пекин предложил идею обновленного традиционного "шелкового пути" с вовлечением в него под своей эгидой стран Центральной Азии и Афганистана. Китай будет добиваться того, чтобы этот проект рассматривался как часть общей стратегии ШОС на афганском направлении, и всемерно пропагандировать его на международной конференции. Было бы неразумно этому препятствовать. Следует искать модальности, по которым Россия могла бы обеспечить себе необходимую нишу в этом процессе.
Готовность государств-членов к развитию экономического сотрудничества с Афганистаном создает основу для мобильности и диверсификации хозяйственных связей как на двусторонней, так и на многосторонней, в том числе общешосовской, основе. Тем не менее пока соответствующее сотрудничество реализуется преимущественно в двустороннем формате, а некоторыми странами (например, Узбекистаном, Таджикистаном, Россией) - с привлечением средств внешних доноров Афганистана. Серьезным техническим препятствием на этом пути остается отсутствие общего финансового механизма обеспечения проектной деятельности. При сближении с ШОС правительство ИРА рассчитывает на долгосрочную экономическую помощь. Статус Афганистана в ШОС как страны-наблюдателя будет позитивно сказываться на его дальнейшем сближении с каждым членом Организации и вынуждать афганские власти более внимательно прислушиваться к мнению государств-членов по вопросам региональной безопасности.
Экономические интересы России в Афганистане, в отличие от других стран-членов ШОС, выражены не столь отчетливо. Традиционными направлениями являются военно-техническое сотрудничество, подготовка национальных кадров, оказание гуманитарной помощи, восстановление экономических объектов, построенных ранее СССР, и т.п. В сфере участия в многосторонних энергетических проектах Россия выразила готовность подключиться к строительству газопровода (ТАПИ), а также к проекту "CASA-1000". Москва вовлечена в Трастовый фонд Совета Россия-НАТО, а также в многосторонний международный Фонд развития высшего образования в ИРА.
Крупнейшим инвестором Афганистана является Китай. Особый интерес китайцы проявляют к расположенному здесь крупнейшему в мире меднорудному месторождению и нефтедобыче в северных районах ИРА.
Узбекистан проводит в Афганистане линию на закрепление преимущественного влияния в северных анклавах страны со значительным узбекским меньшинством. Основные интересы узбекской стороны - транспортные проекты, дающие возможность обеспечить выход к Персидскому заливу.
Казахстан уделяет значительное внимание внешнеполитическим аспектам афганской проблемы. Наряду с Россией и Китаем он проявляет неизменную активность на соответствующих международных и региональных встречах. Между Казахстаном и Афганистаном заключено соглашение о стратегическом партнерстве. Экономическое содействие, оказываемое ИРА казахстанской стороной, предусматривает инвестиции в сырьевой сектор, транспорт, сельское хозяйство, силы безопасности и т.д.
Кыргызстан, как и Таджикистан, проявляет политическую озабоченность в связи с потенциалом террористической и экстремистской деятельности с юга. Этим во многом объясняется заинтересованность Бишкека (а также Ташкента и Душанбе) в диверсифицированных источниках обеспечения своей безопасности вне рамок ОДКБ и военно-политического сотрудничества с Россией. Таджикистан, как и другие центральноазиатские члены ШОС, стремится максимально использовать свое географическое положение для транзита грузов, поставляемых Международным силам содействия безопасности (МССБ). Это позволяет ему укреплять связи с США по военной линии и получать от такого сотрудничества дополнительную финансовую подпитку бюджета.
ШОС вряд ли сможет взять на себя роль основного локомотива экономического развития Афганистана. Это нецелесообразно и по политическим соображениям. Если Организация будет позиционировать себя в таком качестве, то США и другие страны Запада постараются переложить на нее всю полноту ответственности за перспективное развитие обстановки в ИРА со всеми вытекающими последствиями. В результате ШОС сразу же потеряет достаточно выгодное положение международной структуры, обладающей свободой рук в афганских делах и имеющей возможность критически оценивать действия внешних сил, и превратится в объект особо пристального политического внимания и критики со стороны Запада.
Позитивную повестку дня на экономическом направлении после 2014 г. могли бы обеспечить два форума: "Стамбульский процесс", запущенный в 2011 г. по инициативе Турции и Афганистана (за спиной этих стран стояли США и ЕС), и Региональная конференция экономического сотрудничества по Афганистану (RECCA). Оба форума ставят своей целью объединить усилия ИРА и ее соседей в интересах наращивания экономического сотрудничества при признании роли Афганистана как важнейшего связующего звена между странами региона. В июне 2012 г. министры иностранных дел участников "Стамбульского процесса" наметили приоритетные направления многосторонних мер доверия, а летом 2013 г. конкретизировали направления совместных действий. Полной уверенности в том, что планы сотрудничества региональных государств с ИРА удастся реализовать, нет, учитывая, что ключевые региональные соседи Афганистана, включая все государства-члены ШОС, по-прежнему предпочитают развивать экономические связи с Кабулом преимущественно на двусторонней основе.
ШОС могла бы попытаться взять "Стамбульский процесс" под свой "политический зонтик", тем более что, по существу, все государства-члены (за исключением Узбекистана), а также страны-наблюдатели (Пакистан, Иран, Индия, Афганистан) участвуют в семи направлениях экономических мер доверия "Стамбульского процесса". Данная проблематика могла бы стать важной составной частью международной конференции по Афганистану. В экономической области ШОС целесообразно наращивать собственный потенциал, в частности, активизировать деятельность Делового совета и Энергетического клуба. Этому могло бы способствовать явно запаздывающее решение высших органов ШОС по вопросу о модальностях финансового сопровождения проектной деятельности Организации (Банк развития и Специальный счет).
Позитивное влияние на повышение политического авторитета ШОС в Афганистане и вокруг него могла бы оказать договоренность о совместной реализации в этой стране какого-либо социально значимого проекта. Участие в нем всех государств-членов Организации представляется нереалистичным (прежде всего, из-за возражений со стороны Узбекистана). Однако, согласно ст. 16 Хартии ШОС, в совместных проектах могут участвовать не все, а только заинтересованные члены Организации при сохранении возможности последующего присоединения к ним остальных государств.
Расширение ШОС, в первую очередь, за счет принятия Индии и Пакистана - государств, традиционно проводящих в отношении Афганистана динамичную политическую линию, также способствовало бы приданию большего политического веса деятельности Организации на афганском направлении. Вместе с тем рассматривать процесс расширения в отрыве от решения вопроса о совершенствовании механизмов деятельности Организации, на наш взгляд, нежелательно. На фоне "утяжеления" структур расширение может лишь усугубить и так недостаточную мобильность ШОС.
В связи с отсутствием оборонной составляющей в деятельности ШОС в военно-политическом плане после вывода МССБ из ИРА перед Россией откроются определенные возможности по линии ОДКБ, тем более, что в последнее время такой влиятельный член ШОС, как Китай, не являясь членом ОДКБ, выступает за сотрудничество этих двух организаций. Представляется целесообразным продолжить совершенствование прогностических и оперативных контактов ШОС с ОДКБ, которые, несмотря на предпринимаемые меры, все еще остаются на неудовлетворительном уровне. Неопределенность ситуации в Афганистане после 2014 г. объективно будет способствовать существенному возрастанию роли этой организации в обеспечении военно-политических компонентов безопасности в Центральной Азии. Несмотря на то, что выход Ташкента из ОДКБ летом 2012 г. объективно сузил возможности координации в регионе на многосторонней основе, она должна всемерно поддерживаться на двусторонней основе, прежде всего, по линии России и Китая.
