Ирина Бусыгина и Наталья Большова: Перспективы развития Европейского союза после Лиссабонского договораНазад
Ирина Бусыгина и Наталья Большова: Перспективы развития Европейского союза после Лиссабонского договора
Основные вехи европейской интеграции
История европейской интеграции - это история соглашений и договоров между руководителями государств. С каждым новым договором интеграция углублялась и расширялась. Успехи и пределы интеграционного процесса полностью определялись заключенными договорами. Даже предложенная к обсуждению и ратификации европейская Конституция на самом деле представляла собой Конституционный договор, а не Конституцию в традиционном понимании.
В 1951 г. Франция, ФРГ, Бельгия, Голландия, Люксембург и Италия подписали в Париже Договор, учреждающий Европейское объединение угля и стали (Парижский договор). Для управления этим первым европейским объединением была создана система институтов, схема которой позднее была воспринята ЕЭС. Она включала Высший руководящий орган, Общую ассамблею (парламент), Совет министров и Суд. Члены Высшего органа назначались по признаку профессиональной компетентности и должны были быть полностью независимыми, работая не на свои страны, а на общие задачи. Так впервые было воплощено наднациональное начало.
В 1957 г. в Риме были подписаны договоры о создании Европейского сообщества по атомной энергии (Евратом) и Европейского экономического сообщества (ЕЭС). Римский договор существенно расширил сферу интеграционного строительства: фактически это была последовательная программа экономической интеграции, а первым шагом должно было стать создание таможенного союза. Эта цель, как и либерализация взаимного торгового обмена, были достигнуты к 1968 г.
В 1973 г. к европейскому интеграционному проекту присоединились Великобритания, Дания и Ирландия, в 1981 г. - Греция, в 1986 г. - Испания и Португалия. В середине 1980-х годов начался новый подъем интеграции: в 1985 г. Комиссия опубликовала "Белую книгу", в которой содержался конкретный план по созданию Единого внутреннего рынка. Предложения Комиссии составили Единый европейский акт (ЕЕА), вступивший в силу в 1987 г. Он раздвинул рамки интеграционного процесса, включив новые сферы, чем фактически проложил путь к принятию договоров 1990-х годов.
В начале 1990-х годов Евросоюз претерпел существенные трансформации, которые стали переломным моментом в развитии процессов европейской интеграции. При этом стратегия развития ЕС определялась как практической задачей перехода к созданию Экономического и валютного союза (ЭВС), так и изменениями политических режимов в странах Центральной и Восточной Европы. Это открывало новые перспективы пространственного расширения интеграционного объединения. Поэтому Сообщество разработало стратегию одновременного углубления и расширения.
На начало 1990-х годов пришелся "пик" развития интеграции вглубь. В декабре 1991 г. состоялось подписание Договора о Европейском союзе (Маастрихтского договора). На этапе подготовки этого документа столкнулись два принципиально разных подхода. Сторонники "концепции дерева" предлагали сделать новые направления интеграции своего рода "ветвями" Сообщества, где использовался бы коммунитарный метод. Противники этого подхода полагали, что новые сферы интеграции должны базироваться на межправительственном методе - тогда Европейское сообщество будет главной опорой Союза, а новые направления - дополнительными, относительно автономными опорами, построенными на межправительственном методе, но под "крышей" общих институтов и общего законодательства. Именно этот подход и одержал верх .
С принятием Маастрихтского договора произошли фундаментальные изменения природы интеграционного процесса. Суть принятых стратегических решений сводилась к следующему: 1) двигаться от Единого внутреннего рынка к полной экономической и валютной интеграции; 2) придать экономической интеграции социальное измерение; 3) дополнить наднациональную интеграцию межгосударственным сотрудничеством в сфере внешней и внутренней политики.
По Маастрихтскому договору Европейский союз создавался на трех опорах: 1) Европейские сообщества (все направления политики ЕС, связанные с функционированием таможенного союза, Единого внутреннего рынка, созданием ЭВС); 2) общая внешняя политика и политика безопасности; 3) сотрудничество в области внутренних дел и юстиции.
Все три опоры были объединены единой институциональной структурой. Государства-члены ЕС договорились о создании ЭВС, введении единой валюты, учреждении института гражданства ЕС, соблюдении принципа субсидиарности. К тому же сфера интеграционного строительства была распространена на образование, культуру, здравоохранение, строительство трансъевропейских сетей.
Граждане ЕС встретили Маастрихтский договор без особого энтузиазма. Так, он был отклонен на референдуме в Дании, и Сообщество было вынуждено предоставить ей ряд исключений и отсрочек. Обнаружились трудности в процессе ратификации и в ряде других стран . Политическая обстановка в ЕС еще более обострилась из-за острых валютных кризисов 1992-1993 гг. Договор вступил в силу лишь 1 ноября 1993 г.
Помимо договора о ЕС в мае 1992 г. было подписано Соглашение о Европейском экономическом пространстве (ЕЭП) между 12 государствами ЕС и государствами ЕАСТ (в настоящее время в него входят всего три страны - Норвегия, Лихтенштейн и Исландия). Соглашение предусматривает распространение "четырех свобод" на страны ЕАСТ - гармонизацию правил конкуренции и других общих правил экономической деятельности.
Амстердамский договор (1997 г.) предусматривал ряд дополнительных мер по демократизации Евросоюза. Он установил обязанность всех государств-членов строго соблюдать и защищать фундаментальные права человека, а также провозгласил превращение ЕС в "пространство свободы, безопасности и справедливости".
Крушение социалистических режимов в Центральной и Восточной Европе и ясно выраженное стремление этих государств вступить в Евросоюз за короткий срок (в 2004 г.) привели к расширению ЕС на 10 новых членов (помимо них к ЕС присоединились Кипр и Мальта). 1 января 2007 г. членами ЕС стали Румыния и Болгарии, а 1 июля 2013 г. - Хорватия. Таким образом, на сегодня в Евросоюз входят 28 государств.
Договор Ниццы, изменяющий Маастрихтский договор и договоры, учреждающие Европейские Сообщества, был подписан 11 декабря 2000 г. и вступил в силу 1 февраля 2003 г. Он определил новые квоты как для членов ЕС, так и для государств-претендентов на вступление в основных органах Союза - Совете ЕС и Европарламенте. Сразу же после принятия Договор был подвергнут жесткой критике по следующим основаниям: 1) механизм принятия решений в Совете министров стал более сложным и менее прозрачным; 2) не были удовлетворены интересы Европарламента (было сохранено прежнее деление ЕС на опоры, что серьезно ограничивало возможности ЕП влиять на процесс принятия решений); 3) в связи с новыми условиями распределения голосов и новыми процедурами под угрозой оказывались интересы малых стран.
Почти во всех странах-членах ЕС Договор Ниццы ратифицировался национальными парламентами, а не в ходе всенародных референдумов. Исключением стала Ирландия, где для ратификации международного соглашения, требующего изменения Конституции страны, в обязательном порядке требуется референдум. Однако в ходе референдума 53,87% ирландцев проголосовали против Договора. ЕС предоставил ирландскому правительству возможность самостоятельно решить данный вопрос. В ходе второго референдума большинство населения страны все же склонилось к одобрению Договора.
Дальнейшие перспективы интеграции связывались с принятием Конституционного договора (КД), разработанного Европейским конвентом под руководством бывшего президента Франции Валери Жискар д`Эстена. Окончательный текст КД был одобрен на специальном саммите ЕС в 2004 г. 29 октября 2004 г. главы всех 25 государств-членов ЕС подписали в Риме новую Европейскую конституцию. КД должен был стать нормативным документом ЕС в случае его ратификации всеми странами в течение двухлетнего периода. 10 стран в ходе референдумов одобрили КД, в других странах (например, в Германии) КД был ратифицирован парламентами. Однако граждане Франции и Нидерландов проголосовали против принятия документа. В результате процесс ратификации КД был "заморожен".
Институциональная структура ЕС
Важнейшие институты ЕС - это, по существу, регулируемая формальными и неформальными правилами площадка для обсуждения и принятия ключевых решений национальными руководителями и их министрами.
Поскольку основные решения по интеграции, в том числе и по институциональному дизайну, принимались национальными руководителями, резонно предположить, что они выбирали институты "под себя". Институциональный выбор должен был гарантировать им ведущую роль в процессе интеграции, обеспечить свободу действий и максимальный контроль над процессом. Рассматривая реальное развитие институтов ЕС, приходится согласиться с тем, что альтернативный набор институтов, более подходящий для этой цели, трудно себе представить.
Все важнейшие решения в ЕС принимаются во время регулярных встреч ("саммитов") высших руководителей и профильных министров стран-членов. Неформально "саммиты" проводились начиная с подписания Парижского и Римского договоров, но формально были учреждены в 1974-1975 гг., получив название "Европейский совет" (European Council) . В 1987 г. функции Совета были определены положениями Единого европейского акта. Встречи Европейского совета проводятся не реже двух раз в год. В последние годы Европейский совет собирается, как правило, 4 раза в год, но, например, в 2003 г. было проведено 7 заседаний. Некоторые встречи носят неформальный характер - на одно из заседаний в 2006 г. был приглашен российский президент Владимир Путин.
Главы всех стран-членов ЕС в течение шести месяцев по очереди выполняют функции председательствующего президента Европейского совета. В зависимости от национальной конституции каждая страна представлена либо премьер-министром, либо президентом (Францию иногда представляли сразу два руководителя - президент и премьер-министр). Встречи проводятся неформально, в обстановке секретности. Метод принятия решений - поиск неформального "консенсуса", то есть участники пытаются достичь максимального единогласия.
Для встреч национальных министров предусмотрена другая институциональная площадка - Совет Европейского союза (Council of the European Union). На самом деле министры различного профиля (иностранных дел, транспорта и т.д.) встречаются в рамках своего "Совета", но по традиции все эти площадки вместе называются Советом Европейского союза или просто Советом. Каждая из 28 стран-членов ЕС представлена на встречах Совета одним министром (по профилю встречи). Формальные правила принятия решений в Совете учитывают размер страны-участницы, предоставляя им разные блоки голосов. Однако и здесь преобладают поиск "консенсуса" и готовность учитывать мнение меньшинства. Работа ведется в обстановке секретности, хотя Совет (то есть собрание национальных министров), по сути, выполняет те же законодательные функции, которые в обычной демократической системе закреплены за парламентом.
В силу занятости высших руководителей и министров подготовка решений делегирована бюрократии. Другая важнейшая причина для делегирования полномочий бюрократии - необходимость обеспечить преемственность работы европейских институтов при нестабильности национальных правительств. Постоянно действующим органом, подготавливающим решения до той стадии, когда финальное решение может быть обсуждено и принято текущими руководителями стран и их министрами, является Европейская комиссия (КЕС). Она состоит из 28 комиссаров (по одному от каждой страны) и около 25 тыс. чиновников разного уровня. Часто указывают, что число чиновников, работающих в любом современном крупном городе, превышает число чиновников всего Евросоюза. Однако критики подчеркивают, что дело не в численности, а в роли Комиссии и методах ее работы.
В соответствии с предсказаниями теорий интеграции Комиссия выступает как инструмент подготовки и выполнения решений, принятых национальными руководителями и их министрами в отношении вопросов европейской интеграции. Соответственно, деятельность Комиссии организована так, чтобы максимально оградить ее от контроля со стороны национальных парламентов, общественности, прессы и т.д. В то же время при прочих равных обстоятельствах национальные руководители заинтересованы в том, чтобы поставить работу Комиссии под свой максимальный контроль. По этому вопросу две теории интеграции принципиально расходятся. Сторонники межправительственного подхода (МПП) исходят из того, что такой контроль в целом эффективен и Комиссия вынуждена действовать в основном как бюрократический агент национальных лидеров. Неофункционалисты, наоборот, считают, что Комиссия часто действует в собственных интересах (впрочем, как любая бюрократия), только в этом случае "собственные интересы" Комиссии тесно связаны с углублением интеграции. Для неофункционалистов "независимый" компонент деятельности Комиссии и есть главный локомотив интеграции.
Другим локомотивом интеграции для неофункционалистов является Суд Европейского союза. Его формальное название - Европейский суд справедливости (European Court of Justice - ESJ). Он выполняет функции, похожие на функции конституционного суда в демократических федеративных государствах. Однако Европейский суд интерпретирует не конституцию (которой нет), а основополагающие договоры, регулирующие деятельность Европейского союза. Именно потому, что отношения строятся на основе договоров, роль Суда в разрешении неизбежных разногласий по интерпретации достигнутых соглашений особенно важна. Неофункционалисты отмечают, что одновременно с расширением полномочий ЕС увеличиваются значимость судей и их престиж, а также возможности для растущей армии корпоративных юристов, практикующих европейское право. Более того, решения Суда, как правило, выгодны национальным судам, поскольку они также увеличивают и их значимость (национальная судебная система берет на себя ответственность за выполнение решений Европейского суда). Европейский суд - это принципиально непубличный институт, который не контролируется ни общественностью, ни представительными институтами.
Роль представительных институтов в ЕС до последнего времени была сведена к минимуму, так же, как и роль национальных парламентов. Более того, в силу ряда причин представительные демократические институты оказались в ситуации, когда они могли только одобрять уже принятые решения национальных руководителей (исключение - Великобритания). Европейский парламент стал выборным институтом только в 1979 г., но до сих пор выборы в Европарламент остаются относительно малозначимым событием. Как правило, они выливаются в голосование, демонстрирующее доверие, либо, наоборот, отсутствие такового по отношению к правящей партии или коалиции в своем национальном государстве. Дело в том, что основные законодательные функции, включая право законодательной инициативы, были закреплены и остаются у Совета. Европарламент долгие годы выполнял только совещательные функции, позднее ему были переданы некоторые возможности наложить вето на уже принятые решения Совета. Однако до сих пор (даже по проекту Конституции) возможности Европарламента активно влиять на политику Евросоюза ограничены, а влияние индивидуальных членов парламента близко к нулю.
Таким образом, за исключением Европейского парламента, важнейшие институты ЕС - это институты, обеспечивающие независимые действия национальных руководителей и их европейской бюрократии в области интеграции. Как уже отмечалось, эти институты максимально защищены от контроля со стороны национальных парламентов, политических партий, общественных организаций, прессы и Европарламента. Однако именно эти недемократические и непубличные принципы работы основных европейских институтов и обеспечивали успех интеграции. Демократизация институтов ЕС потребует перехода от интеграции элит к интеграции через поддержку избирателей. А для этого необходимо определенное единство и общность политических культур.
Значение Лиссабонского договора
В декабре 2007 г. лидеры стран Евросоюза подписали в столице Португалии Договор о реформах (Лиссабонский договор). Он вступил в силу 1 декабря 2009 г. после одобрения всеми государствами-членами ЕС в соответствии с их конституционными процедурами.
Стоит отметить, что в Ирландии Договор был ратифицирован только после повторного референдума 2 октября 2009 г. (67,13% избирателей проголосовали "за", явка составила 59%). Однако при первом голосовании 12 июня 2008 г. большинство ирландцев проголосовали против нового базового документа. В случае отрицательного голосования на повторном референдуме Ирландия стала бы "виновницей" нового юридического тупика, как это случилось в 2005 г. с проектом европейской Конституции, который, как уже отмечалось, отвергли на национальных референдумах жители Франции и Нидерландов.
Лиссабонский договор (ЛД) заменил собой не вступившую в силу европейскую Конституцию и внес изменения в действующее соглашение о Европейском союзе с целью создания более эффективной системы управления и функционирования ЕС.
Как и Договор Ниццы, Лиссабонский договор изменяет Маастрихтский договор и договоры, учреждающие Европейские Сообщества. Несмотря на то, что этот документ имеет всего 7 статей и 11 новых протоколов к договорам, он сложен для восприятия, поскольку описывает крайне сложные реалии. Его появление сразу же вызвало горячие дебаты.
Рассмотрим изменения, вносимые Лиссабонским договором.
1. Структура договоров
Лиссабонский договор определяет, что Договор о Европейском союзе (ДЕС) представляет собой "конституционную часть" договорной структуры ЕС, в то время как ЛД - "операциональную часть". По-видимому, такое разделение означает, что ЛД имеет более низкий правовой статус по сравнению с ДЕС.
В соответствии с существующими договорами первой опорой ЕС является наднациональное Европейское Сообщество. Вторая опора - общая внешняя и оборонная политика (ОВПБ), третья - сотрудничество в области внутренней политики и юстиции. Это области межправительственного сотрудничества со своими собственными механизмами принятия решений, где Союз не имеет правосубъектности. ЛД объединяет первую и третью опоры, отменяет тем самым Европейское "Сообщество", оставляя при этом ОВПБ объектом особых процедур и механизмов.
2. Ценности и цели ЕС
В ЛД впервые четко прописаны ценности и цели ЕС (ст. 2, 3). Ценности определены как уважение человеческого достоинства, свободы, демократии, равенства, верховенства закона и прав человека, в том числе права принадлежать к меньшинствам. Все эти ценности действительно разделяются гражданами ЕС. Что нового вносит ЛД? Во-первых, введено само понятие "ценности" - раньше это называлось "принципы". Во-вторых, некоторые ценности действительно новые, например, человеческое достоинство и равенство.
Что касается целей ЕС, то новыми (или измененными) являются следующие: сохранение мира, его ценностей и благополучия граждан, улучшение качества окружающей среды, уважение культурного и лингвистического разнообразия, обеспечение и поддержание европейского культурного наследия. В часть, посвященную экономическим и социальным целям, добавлены такие понятия, как "стабильность цен", "высококонкурентный социальный рынок", а также усилены обязательства относительно борьбы с дискриминацией всех видов, обеспечения социальной справедливости и защиты, стремления к территориальному сплочению и солидарности между странами ЕС.
3. Гражданство ЕС
Статья 9 ДЕС определяет гражданство ЕС как дополнительное по отношению к национальному гражданству, а не заменяющее его. Согласно статье 10, Евросоюз основывается на системе представительной демократии, где граждане ЕС напрямую представлены в Европарламенте, а страны-члены - в Евросовете. Следовательно, граждане ЕС могут участвовать в процессе принятия решений в ЕС напрямую. Статья 11 говорит об инициативах граждан, которые могут быть выдвинуты в том случае, если какая-либо из них наберет не менее 1 млн подписей. В ЛД содержится еще более ясное высказывание относительно важности инициатив граждан.
Согласно ЛД, Совет министров получает новое право принимать единогласным голосованием документы, обеспечивающие более высокую степень социальной защиты с целью обеспечения права на свободное передвижение и проживание на территории ЕС. Совет также прилагает усилия к улучшению координации консульских органов стран ЕС.
4. Компетенции ЕС
Статья 5 измененного ДЕС определяет, что "в областях, не входящих в сферу исключительной компетенции ЕС, Союз может действовать только в том случае, если предлагаемые задачи не могут быть удовлетворительно реализованы странами-членами, их регионами или на местном уровне". Фактически это изложение принципа субсидиарности: Договор впервые обращается к субнациональному уровню. Более того, "действия Союза не могут превышать того, что требуется для достижения целей договоров" - это принцип пропорциональности. Важно то, что ЛД определяет институт, ответственный за соблюдение принципа субсидиарности, - речь идет о национальных парламентах.
В ЛД прописаны три типа компетенций Союза: исключительные, разделенные и поддерживающие. Расширяет ли ЛД компетенции ЕС? Определенно ответить на этот вопрос трудно, поскольку, хотя ЛД и включает новые статьи, формально определяющие новые компетенции для ЕС, большинство из них (компетенции в области энергетики, туризма, защиты гражданских прав, интеллектуальной собственности, гуманитарной помощи и пр.) ЕС фактически уже реализовывал в соответствии с другими правовыми документами. В целом можно констатировать, что по сравнению с предыдущими договорами ЛД уделяет относительно мало внимания "переносу" компетенций в пользу ЕС.
5. Правосубъектность ЕС
Статья 47 измененного ДЕС гласит, что "Союз обладает правосубъектностью", то есть правосубъектность расширена на весь Союз - Сообщество и вторую и третью опоры. Однако дает ли это ЕС новые значимые основания для расширения международной деятельности? Слияние первой и третьей опор означает расширение правосубъектности ЕС на область внутренних дел и правосудия, но это ясно и без введения новой статьи. Фактически "реальным вопросом" является вторая опора (ОВПБ). Однако Союз уже подписывал международные договоры в сферах второй и третьей опор, а, значит, уже обладал правосубъектностью. ЛД фиксирует это обстоятельство и тем самым становится объектом серьезной критики, поскольку, как утверждают евроскептики, этот путь ведет к формированию Европейского федеративного государства, а Союз получает приоритет по сравнению с государствами-членами.
6. Влияние на размер ЕС
В ЛД процесс присоединения новых государств практически не претерпел серьезных изменений. Добавлено лишь положение о том, что претендующие на вступление государства должны уважать "ценности" Союза (а не "принципы", как ранее) и быть готовыми их защищать.
Как и раньше, страна, претендующая на вступление, обращается в Совет, причем Европарламент и национальные парламенты должны быть об этом извещены (это новое положение). Европарламент теперь дает свое согласие большинством голосов, а не абсолютным большинством.
ЛД впервые признает право любой страны-члена на выход из состава ЕС. Страна может принять решение о выходе "в соответствии со своими собственными конституционными требованиями". В Договоре впервые изложена процедура, в соответствии с которой страна ведет с институтами Союза переговоры о выходе из его состава.
Последствия кризиса еврозоны и дальнейшее развитие ЕС
В последние три года ЕС напряженно боролся с кризисом еврозоны, начало которому положил резкий рост суверенных долгов Греции и Ирландии в 2010 г. Вскоре долговой кризис охватил Испанию и Португалию. В активную стадию системного финансового кризиса еврозона вошла в 2011 г., когда Италия, третья по размерам экономика еврозоны, столкнулась с проблемой дефицита госбюджета (около 4,0% ВВП), который она уже не могла обслуживать без внешней помощи (см. табл. 1).
Таблица 1. Соответствие основных финансовых показателей государств-аутсайдеров ЕС Маастрихтским нормативам по итогам 2010-2011 гг.
Показатели/годы Норматив Греция Ирландия Испания Италия Португалия
Дефицит госбюджета, % ВВП [2][3][7]
2010 до 3 10,5 32,4 9,2 4,6 9,1
2011 9,4 13,4 9,4 3,9 4,4
Госдолг, % ВВП [2][3][7][8]
2010 до 60% 142,8 96,2 60,1 119,0 93,0
2011 170,6 106,4 69,3 120,7 108,1
Янв.-июнь 2012 150,3 111,5 76,0 126,1 117,5
Уровень инфляции, % [9]
2010 До 1,21 4,7 -0,9 2,0 1,6 1,4
2011 До 3,62 3,3 2,6 3,1 2,9 3,7
К долговому кризису привело, в первую очередь, несоблюдение бюджетной дисциплины в зоне евро. Единственным механизмом противодействия чрезмерному дефициту госбюджета был Пакт стабильности и роста (1997 г.), который устанавливал жесткие правила, обязательные для всех членов ЕС: годовой дефицит бюджета не более 3% ВВП; национальный долг меньше 60% ВВП либо приближается к этой отметке. Однако в 2003 г. Германия и Франция при дефиците госбюджета свыше 3% были освобождены от санкций по решению Совета ЭКОФИН, что привело к дискредитации Пакта. Нарушение правил Пакта и смягчение его требований не позволили своевременно распознать опасные кризисные тенденции в зоне евро и предотвратить их развитие.
К глубокому кризису еврозоны привело также отсутствие инструментария по антикризисному управлению, который должен был быть заложен еще на стадии создания ЭВС при подписании Пакта.
Усилия органов ЕС и помощь МВФ позволили избежать распада еврозоны. В 2012 г. наметились первые признаки улучшения макроэкономических показателей в "проблемных" странах (см. табл. 1). Однако говорить о выходе из кризиса еще рано. По прогнозам экономистов, начало экономического роста в зоне евро в целом и в периферийных странах в частности возможно не ранее 2014 г.
Кризис еврозоны обнажил уязвимость существующей архитектуры ЭВС. В частности, он показал, что нормальное функционирование ЭВС невозможно при сохранении разрыва в уровнях интеграции между единой (централизованной) денежно-кредитной политикой и общей (децентрализованной) экономической политикой.
Создание ЭВС и введение евро стали важными вехами в процессе европейской интеграции и имеют решающее значение для экономического и социального благополучия граждан государств-членов. За десять лет с момента введения в наличный оборот евро зарекомендовала себя как вторая мировая резервная валюта и стала символом единой Европы. Стабильность этой валюты - один из важнейших ресурсов "мягкой силы" Евросоюза для привлечения инвестиций в экономику ЕС и расширения его роли как глобального игрока на мировой политической арене. Поэтому, несмотря на кризис, валютный союз продолжал расширяться: в январе 2009 г. к нему присоединилась Словакия, в январе 2011 г. - Эстония. С 1 января 2014 г. на единую валюту переходит Латвия, с 1 января 2015 г. к валютному союзу присоединится Литва.
Сегодня в ЭВС входят все страны ЕС, но только 17 из них - участники зоны евро. Дания и Великобритания отказались от участия в третьем этапе ЭВС, воспользовавшись "правом исключения" ("opt-out"). Швеция не перешла на евро после отрицательных итогов референдума 2003 г. Остальные страны просто не удовлетворяли критериям конвергенции, утвержденным Маастрихтским договором.
К началу финансового кризиса 2008 г. в некоторых государствах-членах еврозоны накопилось большое количество частных и государственных долгов, произошел спад конкурентоспособности, возникли серьезные макроэкономические дисбалансы. Как уже отмечалось, отчасти это было связано с нарушением правил, установленных Пактом стабильности и роста. Отчасти уязвимость экономик государств-членов вытекает из особенностей институциональной структуры ЭВС, в частности, отсутствия инструментов реагирования на макроэкономические дисбалансы.
Обновленная версия Пакта стабильности и роста, состоящая из 6 законодательных актов ("six-pack"), была принята в декабре 2011 г. Она существенно ужесточила правила надзора за исполнением бюджетной дисциплины в зоне евро и ввела методику, предупреждающую нарушения.
В марте 2012 г. 25 стран ЕС подписали Пакт о стабильности, координации и управлении в ЭВС ("бюджетный пакт"), который стал важным шагом к укреплению бюджетной дисциплины и созданию системы координации экономической политики в еврозоне и в Евросоюзе. Документ вступил в силу 1 января 2013 г. после его ратификации 12 странами еврозоны. Он устанавливает более жесткие требования соблюдения бюджетной дисциплины для стран ЕС - "золотые правила".
Согласно этим правилам, бюджеты должны быть сбалансированными или профицитными: допустимый уровень структурного дефицита бюджета (без учета внешних факторов, например, погашения госдолга или ухудшения мировой экономической конъюнктуры) не должен превышать 0,5% ВВП. Уровень госдолга должен быть снижен до 60% ВВП, ежегодно не менее чем на 5% от его текущего размера, пока он не вернется к норме. В странах, госдолг которых существенно ниже 60%, структурный дефицит бюджета может составлять до 1% ВВП. Верхний порог общего бюджетного дефицита не должен превышать 3% ВВП.
В документе отмечалось, что данные нормативы должны быть положены в основу среднесрочной финансовой политики государств-членов и получить отражение в национальных программах реформ и программах стабилизации/конвергенции. Предусмотрено, что в случае нарушения "золотого правила" о допустимом уровне структурного дефицита бюджета сработает автоматический коррекционный механизм, индивидуальный для каждой страны.
В течение всего 2012 г. на различных политических уровнях ЕС обсуждались возможные пути и средства укрепления ЭВС.
Так, на июньском (2012 г.) заседании Европейского совета был представлен доклад о мерах по консолидации и укреплению ЭВС, который был подготовлен председателем Европейского совета Х. Ван Ромпейем совместно с председателем Комиссии, председателем Еврогруппы и председателем Европейского центрального банка. В докладе содержатся меры по усилению архитектуры в финансовой, налоговой, экономической и политической областях, которые должны были лечь в основу стратегии повышения занятости и экономического роста в ЕС, а также сформулированы "четыре системообразующих блока" более прочного ЭВС: 1) интегрированная финансовая структура; 2) интегрированная бюджетная структура; 3) интегрированная структура экономической политики; 4) усиленная демократическая легитимность и подотчетность.
12 сентября 2012 г. председатель Еврокомиссии Ж. Баррозо в своей речи в Европарламенте отметил, что создание подлинного ЭВС должно подкрепляться соответствующими институциональными и политическими механизмами: "Глубокий и подлинный экономический и валютный союз может быть запущен в рамках существующих договоров, но может быть завершен только с изменениями договорной базы. Мы не должны начинать с внесения изменений в договор. Мы должны определить сначала политики и инструменты для их реализации. Только тогда мы сможем решить, каких инструментов нам не хватает, и какими способами можно исправить ситуацию. Для этого требуется широкая открытая дискуссия о будущем ЕС. Времена европейской интеграции при молчаливом согласии граждан уже давно прошли. Европа... должна стать еще более демократичной".
Отдельное внимание в своей речи Ж. Баррозо уделил вопросу развития политической системы Евросоюза: "Сегодня я призываю... к демократической федерации национальных государств, которая сможет решать наши общие проблемы путем совместного осуществления суверенитета таким образом, что каждая страна и каждый гражданин будут способны контролировать свою собственную судьбу. Речь идет о союзе с государствами-членами, а не против них. ...Создание этой федерации национальных государств, в конечном итоге, потребует нового договора".
В декабре 2012 г. лидеры ЕС согласовали "дорожную карту", в которой изложены принципы более прочного ЭВС:
- создание Банковского союза через введение Единого надзорного механизма (ЕНМ) под управлением Европейского центрального банка (механизм должен заработать в марте 2014 г.) и Единого механизма реструктуризации банков для государств, участвующих в ЕНМ (предполагаемый срок введения - лето 2014 г.);
- создание фискального союза с целью обеспечения устойчивости еврозоны посредством контроля над госбюджетами образующих ее стран;
- улучшение координации экономической политики стран еврозоны посредством усиления упреждающей координации экономических реформ в государствах-членах, обеспечения социального измерения ЭВС, в том числе через социальный диалог, введения взаимных контрактов конкурентоспособности и роста, обязательных для государств еврозоны и добровольных для других, разработки механизмов солидарности в поддержку таких контрактов;
- достижение демократической легитимности, базирующейся на двух принципах: 1) в многоуровневых системах управления подотчетность должна быть обеспечена на том уровне, на котором принимается соответствующее решение; 2) в процессе реконструкции ЭВС, как и в процессе европейской интеграции в целом, передача суверенитета государств-членов на европейский уровень должна обеспечиваться соответствующим уровнем демократической легитимности (это справедливо как для новых полномочий ЕС в области бюджетного надзора и экономической политики, так и для новых правил солидарности между государствами-членами).
Важный вклад в создание "подлинного ЭВС" внес предложенный Европейской комиссией План действий, который развивает идеи, изложенные в "дорожной карте". Основной задачей "более прочного ЭВС" Комиссия считает обеспечение высокой степени координации, согласования и контроля, прежде всего, в области экономической и бюджетной политики государств-членов еврозоны на уровне ЕС. Государства ЕС, не входящие в зону евро, имеют право подключиться к процессу реформ на добровольной основе. По мнению Комиссии, углубление интеграции в вопросах финансового регулирования налоговой и экономической политики и соответствующих инструментов должно сопровождаться соразмерным углублением политической интеграции и обеспечением демократической легитимности и подотчетности.
План Комиссии устанавливает определенную последовательность предлагаемых инициатив и конкретные сроки их реализации.
В краткосрочной перспективе (в течение 6-18 месяцев) запланировано развертывание новых экономических инструментов управления в ЕС, в частности, реализация механизма Европейского семестра координации экономических политик, имплементация "пакета шести законодательных инициатив", одобрение и имплементация "пакета двух инициатив". В рамках этого же этапа предполагается осуществить следующие меры: создать Банковский союз, принять многолетний бюджетный план (общие бюджетные рамки и сроки для еврозоны), ввести систему упреждающей координации реформ и инструмент конвергенции и конкурентоспособности, создать систему поощрения инвестиций в зоне евро в соответствии с Пактом стабильности и роста, сформировать систему внешнего представительства зоны евро.
В среднесрочной перспективе (от 18 месяцев до 5 лет) планируется еще больше укрепить бюджетную и экономическую интеграцию, создать необходимую бюджетную обеспеченность для зоны евро на основе инструмента конвергенции и конкурентоспособности, учредить фонд погашения задолженности и выпустить еврооблигации.
В долгосрочной перспективе (5 лет) планируется завершить процесс создания подлинного банковского союза, финансового и экономического союза. Выполнение этой задачи потребует соответствующего уровня демократической легитимности и подотчетности процесса принятия решений.
Если исходить из Плана Еврокомиссии, то сейчас ЕС находится лишь в середине первого этапа создания "подлинного ЭВС".
30 мая 2013 г. в зоне евро вступил в силу второй бюджетный пакет, состоящий из двух регламентов ("two-pack"). Он ужесточил процедуру принятия бюджетных планов и ввел строгий мониторинг макроэкономических показателей стран, которые находятся в зоне риска по бюджетному дефициту или получают финансовую помощь ЕС.
25 октября 2013 г. на саммите в Брюсселе лидеры 28 стран ЕС утвердили график создания банковского союза, состоящего из двух частей - единого надзорного механизма и единого механизма работы с проблемными банками.
* * *
События последних двух лет позволяют зафиксировать следующие тенденции в развитии Европейского союза:
- усиление наднациональных механизмов и федерализация еврозоны;
- развитие многоуровневой интеграции;
- усиление разрыва между еврозоной и остальными государствами-членами .
Кризис еврозоны усилил влияние экономических факторов на интеграционные процессы в Европейском союзе. Дальнейшая стратегия развития ЕС определяется, в первую очередь, задачей создания более прочного Экономического и валютного союза. Для решения этой задачи был взят курс на усиление контроля институтов Евросоюза над бюджетной и экономической политикой правительств государств-членов. При этом укрепление экономической и финансовой координации предполагает углубление политической интеграции ЕС.
И.М. Бусыгина, Н.Н. Большова,
Центр региональных политических исследований ИМИ
