Игорь Щербак: Приоритеты единой аграрной политики Европейского союзаНазад
Игорь Щербак: Приоритеты единой аграрной политики Европейского союза
Единая аграрная политика Европейского союза (ЕАП) была учреждена Римским договором 1957 г. и изначально преследовала следующие цели: увеличение производительности труда; предоставление гарантий справедливых стандартов жизни сельскому населению; стабилизация рынков; безопасный доступ поставок; обеспечение потребителей продуктами питания по приемлемым ценам .
Позднее цели ЕАП были более четко сопряжены с продовольственной безопасностью. В модернизированном виде четыре основные задачи ЕАП выглядят следующим образом:
- самообеспеченность ЕС продовольствием и безопасность продуктов питания;
- участие ЕС в поддержании равновесия на мировом рынке продовольствия;
- развитие сельских регионов ЕС;
- противодействие изменению климата и улучшение окружающей среды.
Дальнейшее смещение акцентов на проблемы продовольственной безопасности в политике ЕС произошло под влиянием роста цен на продовольствие в 2007-2008 гг. и особенно в 2010 г. в результате резкой волатильности цен на пшеницу на мировом рынке.
ЕАП призвана поддерживать эффективность сельскохозяйственного производства в Евросоюзе и продовольственную безопасность путем использования механизмов субсидий и стабилизации цен на продукты питания. Она во многом отражает ведущую роль ЕС в глобальном производстве продовольствия и торговле сельхозпродуктами: на его долю приходится 17% мирового экспорта продовольствия, он занимает второе место как мировой экспортер молочных продуктов и свинины и третье место в качестве экспортера птицы и зерна .
Эффективность аграрного сектора ЕС объясняется мощной поддержкой, которая в 2011 г. составила 86 млрд евро . ЕАП доминирует в бюджетных расходах Евросоюза и практически целиком финансируется из его бюджета .
Сельскохозяйственная политика в ЕС определяется рамками ЕАП и опирается на две концепции (опоры) - производственно-торговую и социально-структурную.
Концепция 1 (производственно-торговая опора) предназначена для регулирования мер поддержки в рамках Общего рынка. Она включает единую систему выплат (ЕСВ) и систему выплат на единицу площади культивируемой земли (СВЕП). ЕСВ применяется вместо различных субсидий и определяет степень поддержки на основе соблюдения стандартных требований, предъявляемых в области природоохранных мер, продовольственной безопасности и охраны животных и растений. Данная программа финансируется Европейским фондом сельскохозяйственных гарантий (ЕФСГ).
Концепция 2 (социально-структурная опора) решает задачи комплексного развития сельских территорий, повышения конкурентоспособности аграрного сектора ЕС, улучшения окружающей среды и качества жизни на сельских территориях. В рамках этой концепции принимаются меры по совместному финансированию государств-членов ЕС (выплаты для менее благоприятных районов, агроэкологические программы, инвестиционная помощь). На эти цели расходуются средства Европейского сельскохозяйственного фонда для развития сельских районов .
Еврокомиссия и Европарламент склонны рассматривать продовольственную безопасность в качестве ключевой темы реформирования ЕАП. В Парижской декларации по Единой аграрной и продовольственной политике ЕС (2009 г.) утверждалось, что в условиях климатических изменений, глобальной политической и продовольственной нестабильности, колебания цен на мировых рынках и обострения проблем со здоровьем населения планеты только амбициозная и всеохватывающая континентальная политика может позволить сохранить независимость Европы. Для этого необходим широкий консенсус в ЕС относительно придания продовольственной безопасности первостепенного значения как главной цели ЕАП на ближайшую перспективу .
Однако нет оснований считать, что с появлением ЕАП продовольственная безопасность переросла границы национального суверенитета государств-членов ЕС и стала рассматриваться как международно-правовая проблема. Несмотря на то, что Европейский союз достиг впечатляющих успехов в обеспечении своего населения продовольствием, в модернизации аграрного производства и накопил огромные продовольственные резервы, продовольственная безопасность по-прежнему рассматривается, прежде всего, под углом полномасштабного и стабильного обеспечения продовольствием населения стран-членов. Это вытекает практически из всех основополагающих документов ЕАП.
Еще с 1960-х годов ЕАП стала ядром интеграции Западной Европы и приобрела международное измерение, а ее правовые установки, нормы и стандарты вышли за пределы национального суверенитета и позднее задали тон формированию концепции глобальной продовольственной безопасности. По мнению ряда российских экспертов, в основе перехода ЕС к повестке глобальной продовольственной безопасности лежат два принципиальных момента. Во-первых, создание единого продовольственного рынка ЕС потребовало его стабилизации и протекционистских мер для защиты интересов крупнейших аграрных стран Общего рынка. Во-вторых, необходимо было снять обострившиеся проблемы продовольственного обеспечения третьих стран в целях их удержания в рамках единой экономической модели и предотвращения кризисов в уязвимых регионах мира .
Под прикрытием лозунгов борьбы с голодом в мире первостепенной задачей ЕАП по-прежнему остается обеспечение продовольственной безопасности граждан Европейского союза. При этом естественную заботу о благополучии своего населения и тезис о защите "продовольственной независимости" политическая элита и аграрное лобби в ЕС зачастую используют как сильный и, надо признать, действенный аргумент для оправдания протекционистских мер в отношении сельского хозяйства Евросоюза.
В числе защитных мер следует, в первую очередь, упомянуть инструменты поддержки фермерских хозяйств (прямые субсидии из бюджета и единый аграрный платеж), а также различного рода тарифы, пошлины и сборы (интервенционная цена, пороговая цена, импортный сбор, экспортная субсидия и т.д.). Благодаря этой системе "рыночно-целевых" инструментов аграрный бизнес в ЕС был надежно защищен от внешней конкуренции и дешевого импорта из третьих стран. Ценой огромных финансовых вливаний была создана практически "всепогодная" модель сельского хозяйства, функционирующая во многом вне зависимости от реального рыночного спроса и ситуации на международных продовольственных рынках. При этом жесткий корсет тотальной защиты сельского хозяйства ЕС (регулирование внутренних цен и сельскохозяйственной торговли с третьими странами) по-прежнему сохраняется в своих основных параметрах, несмотря на модификации, осуществленные в ходе последних этапов реформирования ЕАП.
Сегодня в центре дебатов, ведущихся вокруг реформирования ЕАП, находятся следующие вопросы: какие угрозы продовольственной безопасности ЕС существуют и насколько они реальны, какие последствия избыточная защита аграрного рынка ЕС будет иметь для глобальной продовольственной безопасности?
Сторонники концепции активной защиты аграрных интересов ЕС утверждают, что сельское хозяйство Евросоюза по-прежнему нуждается в подпорках безопасности в условиях финансовой и экономической нестабильности в зоне евро и Общего рынка. Так, М. Фишер Белль, бывший комиссар ЕС по сельскому хозяйству, считает, что "необходимо сохранить систему прямых выплат фермерским хозяйствам и оставшиеся рыночные защитные инструменты, поскольку они создают для аграриев сетку безопасности". По его мнению, если Евросоюз сделает сельское хозяйство слишком уязвимым, то "мы можем поставить под угрозу поставки продовольствия, ибо в результате серьезного кризиса могут исчезнуть значительные сегменты нашей производственной базы" .
Для поддержки нынешней стратегии ЕАП и Общей сельскохозяйственной политики, призванной обеспечить высокий уровень производительности и глобальной конкурентоспособности агробизнеса в ЕС, в ход идут и другие доводы. Например, широко распространены алармистские кризисные сценарии и прогнозы, предупреждающие о возможности военных конфликтов на периферии европейского континента, резком снижении урожайности зерновых вследствие негативного воздействия климатических изменений и сокращения посевных площадей и т.д. В этих рамках роль сельского хозяйства Евросоюза сводится к обслуживанию экспортных интересов агропромышленных концернов путем поставок дешевого сырья. Данный подход подтверждается и позицией Еврокомиссии, которая считает, что аграрный сектор ЕС должен продолжать наращивать производство продовольствия с тем, чтобы "быть в состоянии удовлетворить возрастающий мировой спрос на продовольствие, который, по расчетам ФАО, должен увеличиться к 2050 г. на 70%" .
В то же время критики этого курса указывают на то, что в ЕС нет ни одного исследования, которое подтвердило бы обоснованность кризисных сценариев сторонников нынешней модели ЕАП . В частности, тезис о возможности возникновения угрозы продовольственной безопасности ЕС в случае резкого снижения поставок природного топлива опровергается тем, что импорт нефти и газа во многом диверсифицирован, к тому же сельское хозяйство потребляет только 2,2% всех энергетических ресурсов Евросоюза.
Вызывают сомнения и другие утверждения алармистов о возникновении дефицита продовольствия в ЕС. Следует учитывать, что ЕС уже обладает колоссальными запасами продовольствия - и они будут наращиваться в обозримом будущем на фоне успешного в целом развития сельского хозяйства. Даже в случае увеличения цен на продовольствие в 10 раз - при всей невероятности такого сценария - покупательная способность граждан ЕС останется в пределах допустимого. К тому же для нейтрализации негативного эффекта от непредсказуемого роста цен на продовольствие можно предпринять такие меры, как расширение посевных площадей, сокращение угодий под технические культуры, снижение энергоемкости сельского хозяйства, расширенное использование новейших методов повышения урожайности вплоть до применения ГМО .
Эксперты опровергают и предположение о возможности возникновения гипотетической угрозы голода в случае вооруженного конфликта на европейском континенте. По их мнению, развитые государства-члены ЕС обладают огромным мобилизационным потенциалом по экстренному (в десятки раз) увеличению производства продовольствия в сжатые сроки (один-два года). Это было наглядно продемонстрировано Германией, Францией и Россией в годы Первой и Второй мировых войн .
ЕАП и вызовы глобальной продовольственной безопасности
Насколько нынешняя аграрная стратегия Евросоюза отвечает задаче решения проблем глобальной продовольственной безопасности и каким должен быть вклад ЕАП в этой области?
Последовательные критики ЕАП считают, что аграрная политика ЕС, хотя и оказывает значительное влияние на продовольственную ситуацию в мире, по-прежнему не соответствует провозглашенным Евросоюзом целям борьбы с нищетой и голодом на глобальном уровне.
Западные эксперты указывают на то, что ЕС, создав мощную и высококонкурентоспособную аграрно-индустриальную машину, ориентированную на экспорт продовольствия на рынки третьих стран, попал в заколдованный круг. С одной стороны, эффективное функционирование аграрного сектора поддерживается высоким уровнем субсидий и инвестиций в расширенное производство продовольствия. С другой стороны, реализация экспортного потенциала ЕС может быть достигнута только за счет облегченного доступа продовольствия из Евросоюза на мировые рынки (на основе системы соглашений о зонах свободной торговли между ЕС и развивающимися государствами). Речь идет о доминировании европейских товаров на рынках развивающихся стран, о неприкрытом демпинге продовольствия в страны Африки и Азии. На практике механизм субсидий ЕАП и система соглашений о ЗСТ - это две стороны одной стратегии по извлечению агробизнесом ЕС максимальной прибыли.
Как следствие, Евросоюз практически не реагирует на главный вызов глобальной продовольственной безопасности - растущую зависимость Юга от импорта продовольствия из развитых стран и, в первую очередь, из зоны ЕС. Наметилась тенденция перехода Юга к фермерской модели крупномасштабного, экспортно-ориентированного производства в целях удовлетворения потребностей ЕС в сельскохозяйственных товарах и сырье. При этом в выигрыше оказываются местная фермерская элита и ТНК. Страдают же мелкие фермеры, которые разоряются, теряют свои земельные наделы или насильно сгоняются с них, не говоря уже об экологическом ущербе, связанном с индустриальным ведением сельского хозяйства.
Европарламент признает, что глобальная продовольственная безопасность зависит от ситуации в сельском хозяйстве развивающихся стран. Он защищает право этих стран на достижение необходимого уровня продовольственной безопасности и самообеспеченности продовольствием, а также призывает ЕС к совершенствованию торговых соглашений с ними с тем, чтобы не создавать им препятствий для устойчивого развития сельского хозяйства и функционирования местных рынков. Более того, Европарламент считает, что Евросоюз должен изучить последствия воздействия реформы ЕАП на ситуацию на международных продовольственных рынках и положение дел с обеспечением продовольственной безопасности в развивающихся странах, улучшить синхронизацию ЕАП с политикой ЕС в области содействия развитию, а также придерживаться принципа "не навреди" в отношении продовольственных рынков стран Юга .
Если ЕС ставит перед собой задачу существенно увеличить сельскохозяйственное производство в целях обеспечения глобальной продовольственной безопасности, то что мешает ему сменить приоритеты и сделать акцент на инвестиции в сельское хозяйство развивающегося мира и концентрацию там основных производственных мощностей мирового агробизнеса? Тем более что поддержание аграрного производства в ЕС на нынешнем уровне требует все больших затрат. Однако ситуация пока развивается в диаметрально противоположном направлении. По некоторым оценкам, аграрный бюджет ЕС на 2014-2020 гг. предусмотрен в размере 435 млрд евро, в то время как на поддержание сельского хозяйства развивающихся стран выделяется всего от 800 млн до 1,2 млрд евро в год .
Критики нынешней аграрной стратегии ЕС призывают Евросоюз проводить активную линию по оказанию содействия развитию сельского хозяйства в странах Юга. Они предлагают занять взвешенную позицию в отношении внедрения стандартов и сертификационных программ ЕС на рынках развивающихся стран с тем, чтобы не превращать эти инструменты в дискриминационные торговые барьеры на пути продовольственных товаров из этих регионов и не создавать конкурентные преимущества для агробизнеса Евросоюза.
Для устранения разрыва между декларированными ЕС целями развития и реальной аграрной политикой в развивающихся странах предлагается ряд рекомендаций. В частности, заслуживает внимания предложение включить в документы ЕАП о сотрудничестве с развивающимися странами положения об ответственности за устойчивое развитие или хотя бы общую ссылку на международное измерение ЕАП в контексте помощи развитию (как это имеет место в многосторонних или двухсторонних соглашениях по линии ЕС). К такого рода рекомендациям относится и идея отразить в регулярных докладах ЕАП и мониторинговых отчетах долгосрочные последствия политики в области продовольственной безопасности развивающихся стран и их способности прокормить себя (это предлагается закрепить в форме специальных индикаторов ЕАП применительно к помощи развитию).
Настойчиво продвигается идея создания в Евросоюзе механизма по сбору, анализу и урегулированию претензий, который был бы открыт для гражданского общества и мелких фермеров из развивающихся стран. Речь также идет об учреждении поста докладчика ЕС по вопросам эффективности содействия развитию и ЕАП или должности омбудсмена по сбору жалоб и улаживанию конфликтов со странами Юга в области сельского хозяйства.
Специальный докладчик ООН по вопросам права на продовольствие О. де Шутер полагает, что Евросоюз должен внимательно анализировать практическое воздействие ЕАП на сельскохозяйственный экспорт в развивающиеся страны; одновременно фермерским хозяйствам в этих странах, являющихся партнерами ЕС, должен быть предоставлен доступ к механизмам подачи жалоб .
Сходной позиции придерживается и Европейский Центр по управлению политикой развития. Он призывает ЕС проводить систематическую оценку внешних последствий аграрной стратегии и учредить пост докладчика ЕС по эффективности политики развития. В функции докладчика должен входить анализ конкретных случаев нанесения ЕАП ущерба развивающимся странам на основе жалоб соответствующих правительств, гражданского общества и отдельных личностей. С этой целью предлагается также создать на уровне отдельных стран институт офицеров по связи, которые замыкались бы на представителях ЕС в развивающихся странах .
В качестве мер по корректировке аграрной политики с учетом интересов развивающихся стран предлагается включить в бюджет ЕАП программы по созданию в развивающихся странах надлежащих условий для развития сельского хозяйства. Поскольку определение политики в области сельскохозяйственных стандартов также входит в компетенцию ЕАП, утверждается, что ЕС должен следить за тем, чтобы европейские стандарты не превращались в торговые барьеры на пути экспорта продуктов из развивающихся стран, в инструмент торговой дискриминации и вытеснения мелких производителей из стран Юга.
Стоит отметить, что за последнее десятилетие в ЕС сформировалось активное лобби, состоящее из влиятельных НПО, крупных научно-исследовательских центров, которое выступает в поддержку масштабного реформирования и радикального изменения аграрной стратегии в отношении развивающихся государств. Как правило, "реформистское лобби" имеет доступ к СМИ, его представители приглашаются на заседания Европарламента и других руководящих органов ЕС; специализированные организации проводят исследования и публикуют доклады с конкретными рекомендациями. Однако подходы представителей этого лобби не разделяются официальными кругами Евросоюза. Хотя бюрократия ЕС вынуждена учитывать некоторые альтернативные идеи и предложения, официальный Брюссель по-прежнему придерживается консервативных взглядов на эти вопросы. Складывается впечатление, что на данном этапе Европейский союз в целом и Генеральный директорат Еврокомиссии по сельскому хозяйству готовы оперировать в контексте аграрной политики только теми рекомендациями реформаторского сообщества, которые совпадают с внутренним содержанием ЕАП.
Анализ доклада Европарламента по ЕАП и глобальной продовольственной безопасности (А6-0505/2008) показывает, что ЕС по-прежнему рассматривает ЕАП как фундаментальную основу своей продовольственной безопасности на обозримую долгосрочную перспективу. В общей форме утверждается, что ЕАП должна играть важную роль во внешней политике и стратегии развития с особым упором на обеспечение внешней продовольственной безопасности. Подчеркивается, что, помимо обеспечения гарантированной безопасности сельскохозяйственного производства в рамках ЕС, ЕАП может вносить вклад в удовлетворение растущего спроса на продовольствие на глобальном уровне.
Вместе с тем нельзя не признать, что Европарламент - в большей степени, чем другие высшие органы ЕС - вынужден реагировать на альтернативные идеи критиков ЕАП и включать ссылки на них в свои документы. Например, в пункте 31 упомянутого доклада Европарламента содержится призыв к Еврокомиссии включить в международные соглашения по линии ЕАП положения о продовольственной безопасности, а в торговые соглашения с развивающимися странами - равные обязательства партнеров регулировать свои торговые отношения таким образом, чтобы не создавать угрозу глобальной продовольственной безопасности. Европарламент также призывает Еврокомиссию продвигать в рамках переговоров по линии ВТО концепцию равного доступа развивающихся стран к глобальным торговым рынкам, не допускать использования высоких экологических стандартов агробизнеса Евросоюза для дискриминации экспорта из стран Юга и использования дешевого импорта из ЕС для подрыва права государств на продовольственную безопасность.
В этом же документе есть и другие, в целом конструктивные подходы к проблемам в контексте отношений ЕАП - Юг. Однако все они сформулированы в общем, традиционно-консервативном ключе и, как правило, не подразумевают создания конкретных механизмов под эгидой ЕС.
В частности, заслуживают внимания следующие предложения:
- провести обзор систем мониторинга положения дел на крупнейших рынках сельскохозяйственного производства, создать механизм раннего прогнозирования тенденций производства в интересах обеспечения продовольственной безопасности, учредить глобальный реестр продовольствия и системы мировых запасов продовольствия (под эгидой Еврокомиссии);
- создать в рамках Евросоюза или под эгидой ФАО транспарентную систему мониторинга цен на продовольствие на мировых рынках;
- придать сельскому хозяйству ЕС центральную роль в стратегии содействия развитию, уделив приоритетное внимание программам сельскохозяйственного развития, включая четкую постановку следующих целей: снижение уровня бедности; оказание помощи малому предпринимательству в сфере агробизнеса; содействие производству продовольствия для местных рынков на основе биоразнообразия с упором на расширение производственных возможностей для мелких собственников;
- признать право развивающихся стран на "продовольственную суверенность" и оказать им целенаправленную помощь (семенным материалом, оборудованием и т.д.), создать условия для региональной интеграции агробизнеса в странах Юга;
- сосредоточить деятельность Фонда европейского развития на сельском хозяйстве развивающихся стран, выделив в качестве приоритетной задачу оказания помощи бедным слоям населения и мелким производителям; уделить особое внимание разработке торговых правил, которые гарантировали бы поставки продовольствия всем странам и предоставляли бы торговые преимущества для поддержки национального производителя (Еврокомиссии предлагается включать эти положения в тексты соглашений об экономическом партнерстве ЕС с развивающимися странами);
- разработать среднесрочные и долгосрочные планы развития сельского хозяйства и производства продуктов питания в развивающихся странах, особенно в Африке, с учетом рекомендаций Международной оценки ООН уровня знаний, науки и технологий в целях развития;
- поддержать политику развивающихся стран по созданию интегрированных региональных сельскохозяйственных рынков на основе мер поддержки со стороны Евросоюза путем совместного финансирования таких проектов .
Следует отметить, что компромиссные формулировки, содержащиеся в официальных документах ЕС, по-прежнему не удовлетворяют критиков ЕАП. По их мнению, косметическая корректировка не меняет существа подхода, который сводится к следующему: сельское хозяйство ЕС должно ориентироваться на поддержание и улучшение своих производственных возможностей, отдавая одновременно дань уважения обязательствам в отношении международной торговли и политики содействия развитию. Такой подход предполагает, что забота об обеспечении продовольственной безопасности служит лишь предлогом, оправдывающим приоритетность политики Евросоюза по созданию благоприятных условий для европейского агробизнеса.
В бюллетене организации "АПРОДЕВ", в частности, утверждается, что декларированные ЕС обязательства по содействию развитию и достижению глобальной справедливости не привели к конкретным изменениям ЕАП .
* * *
В заключение можно сделать следующие выводы.
1. Единая аграрная политика играет важнейшую роль в обеспечении продовольственной безопасности стран-членов Евросоюза и стабильности функционирования европейского агробизнеса. Процесс реформирования ЕАП призван модернизировать аграрный сектор в условиях обострения социально-экономических проблем внутри ЕС, повысить эффективность европейского сельского хозяйства и улучшить имидж ЕС в странах третьего мира.
2. Евросоюз пока не в состоянии преодолеть зацикленность ЕАП на получении выгодных условий на международных рынках для своих аграрных концернов в ущерб интересам мелких и средних сельхозпроизводителей в странах Юга. В результате разрыв между реальной аграрной политикой и декларированными ЕС целями содействия развитию сохраняется.
3. Дискуссия о направлениях реформирования ЕАП, ведущаяся в рамках ЕС, способствует корректировке аграрной стратегии в отношении содействия развитию. Однако многое будет зависеть от того, насколько далеко официальный Брюссель сможет отойти от традиционной ориентации на внутренние интересы европейского аграрного лобби.
Игорь Щербак,
в.н.с. Центра партнерства цивилизаций ИМИ
