Михаил Чернышов: Федеральный закон N 44-ФЗ: с чего начинать работу?Назад
Михаил Чернышов: Федеральный закон N 44-ФЗ: с чего начинать работу?
Скоро исполнится год, как был принят Федеральный закон "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд". Однако, фактическое вступление в силу закона задерживается. Например, в течение января 2014 года по территории всей России практически не было размещения извещений о закупках. А если они и были, то такими закупщиками являлись крупные ведомства, имеющие штат подготовленных еще по 94-ФЗ сотрудников.
А как быть тем, кому приходится начинать, как говорят, с нуля: обучать сотрудников, создавать органы или назначать должностных лиц по организации и осуществлению таких закупок?
К сожалению, в рассматриваемом законе нет главы по управлению закупками товаров, работ и услуг. А ведь это закон, который требует от должностных лиц процедурных знаний по последовательности этапов организации и осуществления закупок. Такие знания должны опираться на четкие, а недвусмысленные, определения, формулировки, временные и стоимостные показатели. Что, к сожалению, присутствует в 44-ФЗ и настоятельно требует внесения в закон соответствующих изменений и дополнений.
Для управления закупками товаров, работ и услуг в организации, муниципальном образовании, субъекте РФ, федеральном ведомстве должен быть издан или принят организационный документ по управлению закупками товаров, работ и услуг. В учреждении (организации) - это приказ по организации закупок товаров, работ и услуг. В нём необходимо определить состав и порядок создания системы управления закупками. В состав этой системы следует включить должностное лицо в ранге не ниже заместителя руководителя, который должен отвечать за все закупки в учреждении. Выбрать и назначить подготовленного сотрудника для замещения нештатной должности контрактного управляющего, а если организация крупная - создать контрактную службу. При этом надо понимать, что при проведении закупок по 44-ФЗ резко (не меньше чем в два раза) возрастает нагрузка на этих должностных лиц. Представляется, что должны быть и определенные материальные стимулы для таких сотрудников, которые, как правило, будут исполнять дополнительные обязанности.
Необходимо разработать и принять пакет нормативных документов. И это не только Регламент или Положение о контрактном управляющем или контрактной службе, но и ряд других, таких как: положение о комиссии (единой или по видам определения поставщика), положение о порядке планирования закупок в учреждении, положение о порядке разработки технических заданий, проектов контрактов, закупочной документации, экспертизы и приемки товаров, отчетности о проведенных закупках.
Очень важным, как показывает личный опыт занятий с муниципалами, является документ о содержании и порядке разработки технических заданий для закупки товаров, работ и услуг.
Как это часто сейчас случается, у законодателя хватило сил на то, чтобы разработать только одну статью с правилами описания объекта закупки (закупщики называют это техническим заданием). Причем формулировки в ней общие, не конкретные: детализация представлена, например, в здравоохранении, но отсутствует - в строительстве, услугах и т.д.
Самым же большим недостатком является отсутствие понятной для всех закупщиков, формулировки по национальной системе стандартизации РФ. Пункт 33 второй части первой статьи изложен так: "использование, если это возможно, при составлении описания объекта закупки стандартных показателей, требований, условных обозначений и терминологии, касающихся технических и качественных характеристик объекта закупки, установленных в соответствии с техническими регламентами, стандартами и иными требованиями, предусмотренными законодательством Российской Федерации о техническом регулировании".
Во время проведения занятий в городе Грозный Чеченской республики спрашиваю обучаемых: "Кто слышал о понятии "технический регламент"?". Примерно 95% от общего числа услышали о нём в первый раз. При этом приведенная в 44-ФЗ редакция соответствующего пункта даже не побуждает разобраться в этом вопросе. А если бы у закона была другая редакция - что требования к объекту закупки должны основываться на национальной системе стандартизации РФ - был бы и другой результат. Заказчики должны изучить Федеральный закон от 27.12.2002 N184-ФЗ "О техническом регулировании", который является базовым по национальной системе стандартизации РФ.
Читатель может возразить, что не из того региона я привел пример. Но в городе Москве результат иногда еще ниже - бывает 5% обучаемых о технических регламентах что-то слышали, на практике же положениями нормативных актов о технических регламентах пользуются 2-3% опрашиваемых. А как же тогда осуществлялись закупки по 94-ФЗ? Что тогда контролировал Антимонопольный орган Правительства РФ? По каким требованиям в нашей стране строятся здания и сооружения? Почему до настоящего времени нет ссылки на национальный орган по стандартизации на Портале государственных закупок?
На настоящее время разработаны и давно приняты технические регламенты на молоко и молочную продукцию, соковую продукцию из фруктов и овощей, продукцию, предназначенную для детей и подростков, по безопасности зданий и сооружений и другие. В составе Правительства РФ работает орган, который уполномочен выполнять функции национального органа по стандартизации. Это Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии (сайт агенства - www.gost.ru). В ходе занятий с муниципалами прихожу к выводу, что страна не знает, что уже больше 10 лет в России действует новая система стандартизации, вероятно, не знают об этом и должностные лица Правительства РФ - разработчики закона.
В Российской Федерации Федеральным законом о техническом регулировании N184-ФЗ от 27 декабря 2002 года разделены понятия "технический регламент" и "стандарт", в связи с чем все ГОСТы должны утратить обязательный характер и применяться добровольно. Но в переходный период (до принятия соответствующих технических регламентов) закон предусматривает обязательное исполнение требований стандартов в части, соответствующей целям защиты жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества, охраны окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений, предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей.
Постановление Госстандарта РФ от 30 января 2004 г. N4 "О национальных стандартах Российской Федерации" признало национальными стандартами действующие государственные и межгосударственные стандарты, введенные в действие до 1 июля 2003 г. для применения в Российской Федерации. Поэтому заказчик должен знать, как следует грамотно составить техническое задание в соответствии с требованиями конкретного технического регламента, какой документ о соответствии предъявляемым требованиям обязан представить поставщик вместе с товаром и где проверить его подлинность.
Много недостатков в разработке проектно-сметной документации. Обучаемые не знают, что в РФ строительные нормативы федерального значения разрабатывает и устанавливает только ФГУ Федеральный центр ценообразования в строительстве и промышленности строительных материалов (ФЦЦС, сайт центра -www.faufccs.ru), региональные строительные нормативы разрабатывают региональные центры ценообразования в строительстве (РЦЦС). В законе есть упоминание об этом в статье 22 "Начальная (максимальная) цена контракта, цена контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем)", в пункте 9 "Проектно-сметный метод ..". Представляется, что организационно порядок разработки проектно-сметной документации в законе не решен. А ведь большая часть бюджетных средств расходуется на закупки строительных работ.
Очень слабо проработаны в законе и в нормативных актах Правительства РФ вопросы планирования закупок на 2014-2015 годы. Нет четкого и понятного для всех документа, цельная картина начинает вырисовываться только после сопоставления нескольких источников. Да и непонятно, зачем приняты нормативные акты Правительства РФ по порядку разработки планов и планов-графиков на 2016 год, если работа по ним начнется только в 2015 году. Налицо неэффективное использование ресурсов и неорганизованная работа.
Муниципалы спрашивают: "Мы заключили контракты на 2014 год в 2013 году, в каком документе показывать эти контракты, как учитывать уже принятые расходные обязательства в общем объеме бюджетных ассигнований на закупки товаров, работ и услуг на 2014 год?". Для простого исполнителя это важные вопросы, это его время, которое он затрачивает при неоднократном уточнении плана-графика закупок.
В части второй Постановления Правительства РФ от 28 ноября 2013 г. N1084 "О порядке ведения реестра контрактов, заключенных заказчиками, и реестра контрактов, содержащего сведения, составляющие государственную тайну" говорится, что "Федеральным казначейством включаются с 1 по 31 января 2014 г. включительно в реестр контрактов, заключенных заказчиками, сведения, содержащиеся в реестре государственных и муниципальных контрактов, а также гражданско-правовых договоров бюджетных учреждений на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг, сформированном в порядке, действовавшем до дня вступления в силу Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд".
Какие выводы вытекают из данного документа?
Первый. Если сведения о заключенных контракта в прошлом году перенесены в реестр контрактов 2014 года, отчитываться за их исполнения надо будет по требованиям 44-ФЗ.
Второй. Если, контракты не исполнены, но перенесены в реестр 2014 года, то, следовательно, денежные средства на их исполнение надо предусмотреть в плане финансово-хозяйственной деятельности учреждения на 2014 год.
Представляется, что такие выводы логичны. Это позволит определить правильные соотношения разных способов определения поставщиков от объема бюджетных ассигнований на все закупки заказчика. В муниципальном образовании, в субъекте РФ, федеральном ведомстве необходимо принять документ в виде Положения, который должен определять общую систему управления закупками.
Что показывает практика? В ноябре 2013 года проводил занятия в Рязанской области. Обучаемые на второй день занятий информируют, что, с принятием 44-ФЗ как в администрации городского округа город Касимов, так и в администрации Касимовского района, принято решение о ликвидации уполномоченных органов. Все вопросы закупок теперь передаются в учреждения. Что на это ответить людям? "Начальнику виднее" или "начальник всегда прав"? В итоге, напросился в одну и в другую администрации на прием к руководителям, убедил, что нельзя разрушать сложившуюся систему.
А непродуманными являются положения закона о создании контрактных служб (управляющих) и уполномоченных органов. Видно же, как говорят, невооруженных взглядом, что понятия "Контрактный управляющий" и "Контрактная служба" введены в контексте названия закона. А на местах понимают так, как понимают - ликвидируют уполномоченные органы.
Получилось "как всегда". Чиновники убедили руководителей страны, что нужен новый закон, наобещали целый короб, а получили мы пока коробочек.
Последствия стали видны по всей России уже в январе этого года - не было размещения извещений.
В положении о закупках товаров, работ и услуг необходимо отразить, кроме вопросов управления и планирования, общую организацию закупок в конкретном субъекте права. Представляется, что органам управления в России надо понять, что хватит все сваливать на уровень учреждений и организаций. Учреждения должны осуществлять закупки, если можно так сказать, на насущные потребности собственными силами в виде закупок у единственного источника (поставщика) и с запросом котировок. Необходимо снять ограничения по закупкам не выше 100 000 рублей, и ввести для всех норму как для учреждений культуры и образования - не выше 400 000 рублей. Закупки другими способами целесообразно возложить на уполномоченный орган или контрактную службу по заявкам учреждений.
Интересно, что в законе теоретически прослеживается направление усиления профессионализма закупщиков, а на практике идет его снижение. В роли крайнего оказывается учреждение, в котором нет достаточного количества квалифицированных сотрудников.
Интересно и другое: в 2008 году проведена реформа бюджетной сети России, теперь большинство учреждений получили статус бюджетных, но контроль за их деятельностью в соответствии с требованиями 44-ФЗ значительно возрос.
Совершенно непонятно положение закона, по которому учреждение должно обращаться в контрольный орган за согласованием на заключение контракта с единственным участником, если определение поставщика всеми способами не проведено и остался только один участник. В чем заложен смысл такого обращения? Ответ может быть только один: нашли работу еще одному отряду российских чиновников. И тем самым еще больше усугубили работу учреждений.
При этом механизм такого обращения в законе не отработан. Но если это не сделано на законодательном уровне, следовательно, в положении о закупках конкретного субъекта права это необходимо отразить и тем самым создать условия для нормальной работы учреждений.
Не отработан в законе и вопрос экспертизы и приемки товаров, работ и услуг. Выглядит это как намерение "надо бы ...>>. Но на проведение экспертизы нужны дополнительные средства. А нужно ли, в связи со сказанным, проводить экспертизу во всех случаях? Или снова нашли работу, теперь уже для целой армии экспертов и экспертных организаций? Никто не против экспертизы и такой институт в России работает, но это нужно делать в разумных пределах и, как правило, по решению судебных органов при несогласии сторон в результатах приемки-сдачи товаров, работ и услуг. Представляется, что и вопросы экспертизы и приемки товаров, работ и услуг должны найти отражение в положении о закупках товаров, работ и услуг конкретного субъекта права.
Что можно сказать в качестве вывода. Разработчикам закона пора спуститься на землю, отказаться от фантазий, и доработать 44-ФЗ так, чтобы он стал документом, отвечающим потребностям страны и был однозначно понимаем на местах без каких-либо толкователей.
