Кому нужна настоящая реформа и почему все ведомства будут противНазад
Кому нужна настоящая реформа и почему все ведомства будут против
Мы продолжаем следить за дискуссией вокруг Концепции комплексной организационно-управленческой реформы правоохранительных органов РФ, разработанной экспертами КГИ из Института проблем правоприменения при Европейском университете в Санкт-Петербурге в сотрудничестве с фондом "ИНДЕМ". Содержательные отклики появились, но пока не из тех ведомств, которых реформа может коснуться. Впрочем, ожидать большого восторга от них было бы странно. О том, почему реакция заинтересованны ведомств закономерно такова и зачем в таком случае нужна концепция реформы - статья одного из ее разработчиков - магистра права Гамбургского университета, кандидата экономических наук, научного сотрудника Института проблем правоприменения при Европейском университете в Санкт-Петербурге Марии Шклярук.
Со всеми предложениями, которые Институт проблем правоприменения сформулировал в Концепции реформы правоохранительных органов, можно ознакомиться в тексте - нет нужды между делом пересказывать то, что с трудом уложилось в пятьдесят страниц. Но если говорить совсем коротко - и о главном, то в отличие от попыток качественно улучшить правоохранительную систему методами административного усиления и увеличения финансирования, мы работаем с институциональным дизайном, предлагая
1) изменить общую конфигурацию структур в направлении формирования действенной модели сдержек и противовесов;
2) качественно изменить стимулы, действующие на эти структуры и работающих там людей;
3) обеспечить внешний по отношению к системе государственный и общественный контроль.
Это приводит к следующим мерам:
1) распределение ответственности по уровням управления,
2) отказ от непрофильных функций и дублирования полномочий,
3) изменение подходов к сбору статистики о преступности, оценке ведомств и расследовании должностных преступлений.
Настоящим же текстом хотелось бы ответить на наиболее часто задаваемые вопросы о концепции реформы в целом: "Поддержит ли такую реформу какое-нибудь силовое ведомство?" и "Чем предлагаемая система лучше современной?".
Самые коротки ответы: "нет" и "всем". Но это, естественно, не конструктивно: отвечать надо обстоятельно, что я и сделаю ниже. Вопросы специально поставлены в этом порядке - совсем не хочется начинать за здравие, а заканчивать за упокой. Так что сначала о том, почему сопротивление ведомств неизбежно - и какие аргументы они будут приводить.
Реакция ведомств
Итак, нет ни одного "правоохранительного" ведомства, чьим бы узко понятым интересам Концепция не противоречила бы. И это - гарантия того, что она не решает чьи-то ведомственные интересы и не является орудием борьбы одних кланов против других. А заодно - и ответ на претензии в стиле "если реформу готовили не ведомства, то она негодная".
Когда надо найти самый выгодный вариант для общества и для того государства, которое для общества существует,- сами ведомства последние, кого надо спрашивать о том, как им видится их будущее и полномочия. Тем более, что если их спрашивать - отвечать будут не те, кто работает "на земле", а представители управленческих структур, в наибольшей степени заинтересованных в том, чтобы их роль не уменьшалась. Когда вы слышите суровые аргументы "против", важно понимать, что они просто не могли бы быть существенно иными.
Из этого ни в коем случае не следует возможность обсуждать все это без участия людей изнутри. Реформа структуры не может разрабатываться внутри нее, но не должна реализовываться без опоры на лучшие ее силы.
МВД
Почему на самом деле "против"?
Вы видели хотя бы одно ведомство, которое не хотело бы расширить свои полномочия, финансирование, сферы влияния? Так и для МВД в целом была бы удивительна позиция согласия с тем, что без него - как центра универсального и тотального контроля из Москвы - можно обойтись.
У руководства МВД чувствуется желание сделать полицию более эффективной - или хотя бы привести ее к к состоянию, когда эксцессы с пытками не случаются, преступления - особенно резонансные - раскрываются, население не устраивает бунтов, связанных с тем, что полиция "не работает". Но это желание реализуется в четкой парадигме "централизация - наше все" - ввести ответственность руководителей за подчиненных, ужесточить ведомственный контроль и так далее. Проблема в том, что невозможно из одного центра в ручном режиме проконтролировать все низовые отделы, а значит - ставка всё равно делается на формализованные показатели и отсутствие наблюдаемых эксцессов. Концепция, в которой образ правоохранительных органов - это не сжатый кулак, а искусно сплетенная сеть с четким распределением ответственности между разными типами узлов, обречена на неприятие ее ведомством, план работы которого на много лет вперед - это сохранение подреставрированного и укрепленного за счет улучшения материального состояния статус-кво .
Больше того, в МВД сейчас из крупных блоков, кроме полиции, только внутренние войска и масса обеспечительных департаментов: вывод ФСИН и ФМС уже был шагом к созданию чисто "полицейского министерства", но оно по-прежнему громоздко, обременено мало осмысленными и дублирующими друг друга "координирующими" структурами, ненужными соподчинениями, а также непрофильными функциями.
Что возразят?
Можно ожидать, что примеры выделения ФСИН, ФМС и ФСКН будут использоваться МВД как неудачные - с резюме: лучше верните все в МВД. Сильное централизованное ведомство будет эффективней бороться с незаконной миграцией и оборотом наркотиков, раскрывать преступления, совершенные лицами, уже осужденными и находящимися в колониях.
Нас будут пугать "Кущевками" и еще многим, что справедливо найдут в сегодняшней ситуации. Но только если все это уже есть сейчас, если понятно, как именно централизация позволяет легко скрывать происходящее ("купив" начальника райотдела и прокурора, вы покупаете весь комплект услуг от правоохранительных органов) - это ли не доказательство того, что перемены должны быть качественными и что нынешнее состояние - угроза для общества и государства? Одновременно купить полицию муниципальную, региональную и федеральную - вместе с прокуратурой, Федеральным агентством криминальной статистики и Федеральной службой по расследованию должностных преступлений - будет куда сложнее.
Почему все-таки надо менять?
Позиция руководства министерства будет аргументирована также сложной криминогенной обстановкой в стране - угрозой экстремизма и терроризма, возможно - ростом организованной преступности. Но проблема в том, что основная видимая польза полиции для общества сейчас - а она есть - это выполнение только самой прямой своей функции - изоляция от общества лиц, совершающих очевидные преступления.
Посмотрите на большую часть публикуемых приговоров - это преступления, совершенные при свидетелях или под запись видеокамер ранее судимыми лицами. Именно это создает для полиции и ту самую раскрываемость, по которой ее работу, прежде всего, оценивают первые лица государства. В тени для общества остаются - работа оперативных подразделений против терроризма, в тени же для руководства во многом - масштабы коррупции и преступлений со стороны самих сотрудников органов.
Что это значит? Мы не знаем истинной роли оперативных структур федерального уровня в пресечении организованной преступности, но можем сказать, что работа всего министерства в сильной степени ориентирована на валовые показатели борьбы с бытовой и маргинальной преступностью, а их создают низовые подразделения. Именно за счет этого оценивается общая эффективность.
Решение проблемы, которая в первую очередь волнует каждого человека - обеспечение возможности безопасно ходить по улицам, - можно только облегчить при четком разделении ответственности по уровням. Одновременно устранив для граждан полицию как источник преступлений и неприятностей, сделав ее контролируемой - на уровне района и региона. Но этого нельзя добиться бумажным управлением из Москвы. Путь к управляемости ситуации и безопасности человека - это создание разделенных полиций, занимающихся каждая своим делом.
Для федерального центра и федеральной полиции остается та работа, которая важна для единой страны - терроризм и организованная преступность, включая наркотрафик. Никаких гонок за простыми кражами и обычными наркоманами. Освобожденная от этого федеральная полиция - и есть инструмент, специально нацеленный на борьбу с самыми опасными и сложными преступлениями.
Что в итоге?
А в итоге - возвращение полиции функции борьбы с преступностью и охраны общественного порядка как основной. И в первую очередь - простой и понятной муниципальной и региональной полиции - той полиции, которая ближе всего к обычному человеку. Это будет плюсом и для сотрудников - от участковых до руководителей районов, следователей и оперативников субъектов федерации. Численность полиции в районах возрастет, зарплаты - а главное - техническое оснащение и простота процедуры работы - вырастут.
Федеральная служба по контролю за оборотом наркотиков
Почему против?
ФСКН заинтересована в своем сохранении. Ради этого она готова даже отдать следователей в единый следственный комитет, создание которого все время маячит на горизонте реформирования правоохранительной системы. Правда, согласна ФСКН на это при условии сохранения у себя оперативников и дознавателей. Последнее значит, что ФСКН сохранит контроль над первоначальным документированием преступлений, и ничего не потеряет от того, что какую-то часть преступлений будут расследовать следователи возможного единого следственного комитета.
Концепция предусматривает ликвидацию ФСКН в том виде, как она существует сегодня (с сохранением гражданской структуры, координирующей госполитику в этой сфере). Все оперативные полномочия и расследование преступлений уходят в полицию, а техническая база - в службу по борьбе с должностными преступлениями. Стоит ли ждать одобрения со стороны ФСКН?
Что возразят?
Мы предполагали возражение: "ФСКН - последнее, что стоит между наркомафией и обществом. Без ФСКН накроет вал преступности". На практике же глава ФСКН возразил общими фразами о том, что "преступность подавляется, прежде всего, социально-экономическими мерами", и тем, что "реформирование МВД и ФСКН стало национальным увлечением". Наверное, потому, что возражать нам даже на базе официальной статистики сложно.
Почему надо менять?
Тема ФСКН ровно та, в которой можно согласиться с позицией МВД: выделение борьбы с незаконным оборотом наркотиков в отдельное ведомство не принесло борьбе с этим оборотом ничего хорошего. В 2011 году из 215 тыс. наркопреступлений только 84 тысячи зарегистрированы органами ФСКН - остальное это полиция. Из 142 тысяч преступлений этой группы только 53 тысячи расследованы ФСКН и это 36 тысяч лиц из 109 000 привлеченных к ответственности. Больше того - если полиция ловит "просто сбытчиков", то ФСКН в гонке за показателями по "функции контроля над законным оборотом наркотических средств" привела к "охоте на ведьм" в медицинской, фармакологической и пищевой промышленности. Решение же вопроса борьбы с наркозависимостью вообще не должно быть задачей силового ведомства.
Что в итоге?
Наркоманию действительно стоит рассматривать как социальную проблему. Борьба же с преступностью должна быть комплексной: там нет отдельно борьбы с наркотрафиком, отдельно - с его финансированием, отдельно - с организованной преступностью, отдельно - с мелкими сетями сбыта и образующимися вокруг них криминогенными средами.
Следственный комитет
Почему "против"?
СК позиционирует себя как основной следственный орган в стране, занимающийся расследованием самых важных преступлений, коррупции, "новых" экономических составов. Для эффективной - в понимании ведомства - работы не хватает своих оперативников, но в принципе амбиции ведомства удовлетворит и создание на базе СК единого следственного органа. Особое положение СК в системе правоохранительных органов во многом унаследовано от следствия прокуратуры - это полномочия расследования преступлений должностных лиц: хоть полицейских, хоть чиновников. Расследование резонансных дел - также наследие прокуратуры, только окраска этих дел явно сместилась в политическом направлении.
В нашей концепции нынешние функции СК служат базой сразу для двух новых органов - федеральной полиции и федеральной службы по расследованию должностных преступлений. Только вот федеральная полиция - забирая себя всю материально-техническую базу СК, а заодно и часть МВДшной - будет именно полицией, а не следственным комитетом. Отберите у СК полномочия по расследованию преступлений должностных лиц - и от "особого" места в системе правоохранительных органов ничего не останется.
Итак, личный состав уходит только в федеральную полицию, сам СК перестает существовать, особое место потеряно - весь набор причин быть "против" у СК есть.
Что возразят?
Скорее всего, СК просто проигнорирует новости. Но если бы ему пришлось отвечать - например, не обществу, а руководству страны, то основой этих возражений стал бы миф об "эффективно работающем новом органе, с хорошими успехами".
Почему надо менять?
Даже если мы посмотрим на официальную статистику - то есть самое привлекательное отражение работы ведомства, то Следственный комитет возбуждает 6% от всех уголовных дел в стране. Из почти 150 000 расследованных им в 2012 году преступлений, только 42% было тяжких и особо тяжких. Отделив следствие от прокуратуры, в СК стремительно (даже по российским меркам) нарастили бюрократический аппарат, который - как и в МВД - сделал ориентиром работы валовые показатели. Их формируют низовые подразделения, отсюда и перевес нетяжких преступлений в общем количестве.
Зачем содержать отдельное ведомство, существующее как бы ради расследования должностных преступлений и преступлений против конституционных прав, когда это все равно не главное направление его работы? Тем более, что менее 50% его сотрудников - именно следователи, а львиная доля работы по материалам проверок - и по раскрытия преступлений - все равно выполняется сотрудниками полиции?
Что в итоге?
Освободившись от конфликта интересов между позициями "с этими оперативниками мы расследуем убийства" и "мы расследуем преступления этих оперативников", потеряв возможность расследовать "мелкие" дела, федеральная полиция станет тем самым ведомством, которое и должно бороться с "угрозами преступности для страны".
А вот отдельное ведомство по расследованиям должностных преступлений будет очень важным "внешним" стимулом для полиции, запускающим "позитивный кадровый отбор", то есть более эффективной угрозой для сотрудников полиции, совершающих преступления. Важно, что это ведомство сможет "обходить" прокуратуру по коррупционным делам в отношении, например, тех же прокуроров.Прокуроры же с федеральной полицией смогут направлять в суд дела против сотрудников нового ведомства. Разрушение монополии на "борьбу с коррупцией" создает больше предпосылок к эффективной борьбе с ней.
Прокуратура
Почему против?
Общий надзор - один из приоритетов работы прокуратуры, особенно после потери следствия. С этим направлением связано больше половины тех, кто работает там сейчас. Концепция реформы предусматривает вывод общего надзора за пределы прокуратуры - а значит, прокуратуры в ее нынешнем виде не остается.
Обретая при этом сильные позиции в уголовном преследовании, прокуратура лишается возможности блокировать дела "против своих". Сейчас это легко, достаточно находить раз за разом недостатки в уголовном деле и не направлять его в суд. А значит - и исключительность нынешнего прокурорского положения тоже будет потеряна. Такой поворот событий не должен обрадовать ведомство.
Что возразят?
От прокурора, связанного с общим надзором, мы, очевидно, услышим, что это "последнее место, куда может пойти человек", "никто больше в стране не работает, кто-то должен смотреть за местными властями и организовывать работу всех контролирующих органов".
Почему надо менять?
Частично - это правда: исключительность позиции прокуратуры сейчас состоит еще и в том, что прокурор фактически организует и контролирует работу почти всех контролирующих" госорганов - "ручное" управление государством во многом происходит через прокуратуру.
Но общий надзор у прокуратуры - это вечное искушение продолжать ручное управление неэффективно работающими органами. То есть, ничего не менять - вместо построения более эффективных институтов. Отказ же от общего надзора - это и отказ от ручного управления.
Впрочем, здесь видится систематический конфликт принципов, предусмотренных в концепции, и принципов, часто реализуемых в последние годы в стране: "институциональные ограничения негативного развития и предпосылки позитивного саморазвития системы" versus "ручное регулирование и централизация". Прокуратура же, как и Следственный комитет, - главные рычаги этого ручного управления.
Что в итоге?
Компактная федеральная прокурора, отвечающая за уголовное преследование, создает четкие и понятные правила применения уголовного законодательства для всех органов: и для региональной, и для федеральной полиции. Работа прокуроров, надзирающих за следствием и выступающих в роли гособвинителя, станет более ответственной - но и более вариативной.
Реформа статистики
Почему "против"?
Это самый простой вопрос. Да, ведомства часто и давно говорят о вреде "палочной системы" и о том, что ее надо изменить. Но именно по этим показателям руководители оценивают работы подчиненных, статистикой легко оперировать, объясняя свою работу...
Сейчас МВД и прокуратура сами контролируют процесс формирования статистики. А теперь представьте себе: у вас есть инструмент формирования данных, по которым вас же потом оценят, будете ли вы готовы отдать его кому-то на сторону? Вот и ведомства в этом сложно винить. Открытость данных - что статистических, что о структуре и решениях - сделает систему "слишком" понятной. Чем она понятней, тем проще гражданину стребовать с нее исполнения обязанностей. Именно поэтому контроль за сбором информации о преступности будут пытаться удерживать до конца.
Что возразят?
"Без "систем оценок" работа системы всё равно немыслима","Все равно будут фальсифицировать", "Это новое ведомство, будет - как и все новые - бесполезным", есть "секретные базы" - их вообще нельзя выводить из МВД/полиции", есть "эксперимент с системой статистики в прокуратуре - лучше посмотреть, чем он закончится".
Почему надо менять?
Надежность данных является тем, что дает обществу и государству внешний канал знания о правоохранительной системе и информацию для управления ею. Открытость статистики и сведений о работе всех ведомств влечет за собой понятность. Понятность приводит к эффективному контролю и доверию.
Собственно - здесь уже близок ответ о том, а зачем вся эта задуманная реформа государству. Но до этого мы встретим возражения юристов.
Юридическое сообщество
Известная поговорка гласит: "Два юриста - три мнения". Почти любой юрист имеет свое видение того, как должен выглядеть российский уголовный процесс. Концепция реализации уголовного преследования изложена нами с точки зрения организационных стимулов и конфликтов интересов, нацеленных на исполнение функции борьбы с преступностью. Она логична связана с остальными мерами и вытекает из понимания современных проблем практики. Но с точки зрения юриспруденции, в ней даже не ясно, что обсуждать. Где тексты законов? Где концепция принципов уголовного преследования, основанных на существующих теоретических подходах?
Что возразят?
Внимание юристов сразу будет сосредоточено на реформе уголовного и уголовно-процессуального права. В ответ на предложение о слиянии работы следователей и оперативников будут звучать возражения от "возвращения 37 года". Неизбежно прозвучат слова о том, что "все бесполезно без независимой судебной системы". Кроме того, чуть ли не каждый юрист будет высказывать свое мнение о том, как одним решением исправить ситуацию (ввести "следственных судей", "отменить возбуждение уголовных дел", "вернуть поиск истины как задачу следователя"и т.д.), видя причины проблем в текстах законов или их непонимании сотрудниками.
Что делать?
Поиск диалога с юристами - традиционными авторами всех реформ и изменений законодательства - одна из самых сложных задач авторов междисциплинарного исследования и базирующейся на нем концепции реформы. Но как централизация и современная статистика ведомств - это иллюзия контроля, так и восприятие изменения законодательства как панацеи, которая сама по себе только и сможет что-то исправить, - это иллюзия возможности сугубо юридической инженерии социальных процессов.
Разобравшись с самыми очевидными возражениями "против", вернемся к более позитивному - краткому ответу на вопрос, кому все это нужно? Краткому - потому что обсуждать это предстоит еще много.
Реформа: кому выгодно?
Есть три мощных субъекта, заинтересованных в настоящей реформе.Это общество, государство и сами работники правоохранительных органов - точнее, те и них, кто пришел туда не ради коррупционной выгоды или перекладывания бумажек, а ради выполнения миссии.
Именно на этих работников обрушивается основной негативный эффект нынешней системы - это они вместо расследования важных и интересных дел (или просто тех, где нет сомнений) - вынуждены закрывать глаза на неувязки в первоначальных материалах и доверять тому, что собрано - как оно есть. Они не берутся за сложные дела - зная, что риск оправдания обвиняемых для них запретен. Они приходят на работу в выходные, выкраивая время для раскрытия и расследования дел. Они нередко уходят - или вынуждены портиться.
Спроси их сейчас - а что исправить, они ответят "ну, вот бумаг бы поменьше - и условия работы получше". Впрочем, обычно их и не спрашивают, а в ходе реформ - они и уходят. Проблема в том, что получить такой эффект - "проще и лучше", не изменив систему в предложенном нами направлении, невозможно.
Что выиграет государство?
Итог реформы - это понятная и управляемая система правоохранительных органов, где государство видит не фантомную картину из цифр, не имеющих прямого отношения к реальности, а получает из разных источников полноценную информацию для управленческих решений. Кроме того, куда более стройная система с заложенными механизмами взаимного контроля - это тоже в интересах государства. Равно как и ослабление недоверия к государству в целом - в силу того, что один из наиболее близких к человеку его институтов перестает пугает и начинает лучше защищать.
Знание о преступности и более эффективная борьба с ней, повышение ответственности регионов и муниципалитетов, поворот вспять отрицательного отбора в правоохранительной системе - это не опасность развала страны, а понятный путь к ее развитию.
Появится и новая работа - в том числе, не давать муниципальной или региональной власти использовать новые полномочия против общества. Но эта роль - на самом деле - куда приятней, чем контролировать поимку преступника в каждом районе или количество протоколов, составленных участковым. А инструментов для этого останется достаточно много.
Что выиграет общество?
Наиболее очевидно - это усиление защиты. Защиты от обычной преступности, а также защиты от преступности в погонах.
Но дело не только в этом. Реформа полиции может стать локомотивом куда более масштабных изменений. Отдайте муниципальному району 70 человек в погонах с ресурсами на их финансирование - и восприятие самой муниципальной власти тоже изменится. В нее будет иметь смысл идти, ее деятельностью - интересоваться и контролировать.
Внятная, открытая связь региональной полиции и регионального общества - это стимул к самоорганизации на этом уровне.
Post Scriptum
Нам говорят: ваша реформа "оригинальна, затратна и разрушительна". В ответ хочется сказать: наша концепция про четкость организации, понятность правил и открытость решений. В ее основе - как в исследованиях о причинах проблем, так и в предложениях по их решению - люди вместо "палок". Поэтому первой реакцией ведомств является отторжение. Спрятавшись за успокоительные цифры, они боятся работать с реальностью, справедливо полагая, что она будет куда менее убаюкивающей. Но у реальности есть забавное свойство - сколько от нее ни прячься, в какой-то момент она все равно заявит о себе.
Интересы государства не сводимы к интересам ведомств. И именно поэтому у нашей концепции есть будущее: вместе с государством, в котором "человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства".
Более подробно о том, как из исследования ИПП следует реформа, можно будет услышать на лекции Марии Шклярук "Правоохранительная система России: от изучения к реформе" 28 ноября.
