Михаил Чернышов: Программный бюджет или запрограммированный тупик?Назад
Михаил Чернышов: Программный бюджет или запрограммированный тупик?
Много в жизни странного и неожиданного, но какие странности происходят уже десятый год в бюджетной системе Российской Федерации, не перестаю этому удивляться. Как могу, борюсь словом, пишу статьи, обращался и ныне действующему Президенту и бывшему, в Федеральное собрание РФ, Правительство РФ, Генеральную прокуратуру РФ. В письмах обращал внимание, что виновной в сложившемся положении дел является Министерство финансов РФ. Но все письма пересылались в тот орган, на который были жалобы.
Удивляюсь, прежде всего, тому, как Минфину России удается, еще раз подчеркну, уже десятый год построить работу так, что, по своей сути, лозунги типа "программный бюджет" или "бюджетное правило" приобретают магическую силу, в результате чего катится под гору российская бюджетная система, да и все уровни и ветви российской власти. Вот уж поистине...
Страну разъедает невиданная коррупция, но Минфин России придумал "программный бюджет", уже при планировании которого не досчитываются миллиардов бюджетных средств. А что будет при исполнении такого бюджета?
Страна хорошо помнит программы по НАНО технологиям, Курортам Северного Кавказа, Лизинга в сельском хозяйстве. Но Минфин с невиданным упорством доказывает, что такой путь исполнения бюджета все равно будет лучше. Конечно, можно и согласиться, что он будет лучше, потому что такой путь был лучше для руководства РосНАНО и других уже названных и не названных исполнителей федеральных программ. Видимо, в Правительстве России растет число тех, кто хочет поруководить программами. Ответственности же потом никто не несет, со всех все стекает, как с гуся вода.
Жалко, но "мыльный пузырь", так долго надуваемый Минфином России, все равно лопнет. В этом я убежден. Но каковы будут последствия? А вопрос стоит серьезно, так как затрагиваются конституционные основы России, ее федеративное устройство и уже сложившееся и закрепленное в Бюджетном кодексе России и других федеральных законах положение о разделении полномочий федеральных, региональных и местных органов власти. При этом отмечу, что федеральный центр уже дискредитировал муниципальные органы власти перед населением России, теперь удар наносится по регионам и по федеральным органам власти. К чему мы возвращаемся?
А с чего все начиналось?
В 2005 году в бюджетной системе России была введена так называемая бюджетная классификация. Назначение бюджетной классификации понятно. Бюджетная классификация является инструментом анализа доходной, расходной частей бюджета и источников пополнения его дефицита.
Но в расходной части бюджета бюджетная классификация стала инструментом его составления. Обратимся к положениям Бюджетного кодекса РФ.
В статьях 13,14,15 Бюджетного кодекса совершенно четко записано, что федеральный, региональные и местные бюджеты предназначены для исполнения расходных обязательств соответственно РФ, субъектов РФ и муниципальных образований.
В статье 65 отмечается, что формирование расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством Российской Федерации разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления....
А разграничение полномочий (особо подчеркнем) определяется в пунктах 2 и 5 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и статьях 14; 14.1; 15; 15.1; 16; 16.1 Федерального закона РФ от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ".
В Бюджетном кодексе однозначно толкуется понятие расходных обязательств. На федеральном и региональном уровнях власти на первом месте стоят законы, статьи 84, 85 кодекса, на муниципальном - правовые акты по вопросам местного значения.
Обратимся еще к одной статье Бюджетного кодекса.
В статье 174.2 записано, что планирование бюджетных ассигнований осуществляется раздельно по бюджетным ассигнованиям на исполнение действующих и принимаемых обязательств.
Под бюджетными ассигнованиями на исполнение действующих расходных обязательств понимаются ассигнования, состав и (или) объем которых обусловлены законами, нормативными правовыми актами (муниципальными правовыми актами), договорами и соглашениями, не предлагаемыми (не планируемыми) к изменению в текущем финансовом году, в очередном финансовом году или в плановом периоде...
А теперь зададим несколько вопросов.
Почему с 2005 года в расходной части бюджетов всех уровней власти не показываются расходные обязательства? Почему не выполняются требования названных статей Бюджетного кодекса РФ?
Почему с 2005 года в расходной части бюджетов всех уровней власти не показываются наименования бюджетных ассигнований? Почему не выполняются требования статей 69-83 Бюджетного кодекса РФ?
Можно ли назвать такие нормативные акты по бюджетам легитимными?
Что тогда принимается в качестве расходной части бюджетов всех уровней власти с 2005 года?
Частично я могу ответить на эти вопросы.
Сложилось такое положение по причине того, что расходная часть бюджетов всех уровней стала планироваться с применением приказа по бюджетной классификации.
Классификационные признаки бюджетной классификации заменили нормативные правовые акты, последние стали при таком безграмотном применении бюджетной классификации ненужными.
Бюджет стал составляться по такой схеме: записывается классификационный признак (словарный) раздела, потом записывается его цифровой код, далее записывается классификационный признак подраздела и его цифровой код и так далее.
Несведущий человек понять такую уловку не может, поэтому все и принимают установки Минфина России как что-то выдающееся, но это "выдающаяся" о...
Что произошло, например, в муниципальных образованиях России? В них или нет правовых актов по вопросам местного значения, а если где-то и есть, то они не заносятся в расходную часть бюджета.
Таким образом, муниципальные органы власти не знают задач, которые они должны решать, не знают, куда же тратятся бюджетные средства.
Федеральные органы власти видят, что что-то происходит не так, муниципальные органы власти не работают. Но вместо того, чтобы разобраться в сложившемся положении дел, принимается закон об управляющих компаниях. Считаю, что этим законом федеральные органы власти полностью дискредитировали местное самоуправление в России.
Но обращаю еще раз внимание читателя на принятую методику планирования бюджета. Как уже отмечалось, в расходную часть бюджета вносится как классификационный признак (словарное содержание), так и цифровой код. Но разве можно так поступить?
На самом деле по классификационному признаку определяется принадлежность правового акта к определенному разделу и подразделу бюджетной классификации. Правой акт вносится в расходную часть бюджета, а потом ему присваиваются цифровые коды в соответствии с классификационными признаками. На финансовое обеспечение правого акта выделяются бюджетные ассигнования, которым также присваиваются цифровые коды. При этом, особо подчеркнем, что предметом бюджетной классификации являются бюджетные ассигнование, выделяемые на исполнение расходных обязательств.
Но так, как уже отмечалось, бюджеты не планируются до сих пор по требованиям Бюджетного кодекса РФ.
Но что же в таких условиях делает Минфин России?
Смею предложить, что кто-то в Минфине и осознает, что что-то делается не так. Поэтому Минфин России в конце финансового года (в самых последний числах декабря) ежегодно издает приказ по бюджетной классификации, в котором в разделе программ показываются правовые акты - расходные обязательства.
Но тогда возникают три вопроса.
Если расходные обязательства показываются в приказе Минфина по бюджетной классификации, тогда что же в качестве расходной части бюджета принимает Государственная Дума России?
Почему вдруг предмет бюджетной классификации стал одним из ее показателей.
Если приказ по бюджетной классификации издается в конце финансового года, тогда надо перекодировать все принятые в субъектах РФ и муниципальных образованиях бюджеты? Кстати, это и делали уже девять лет названные органы власти.
Таким образом, Минфин России запутался в трех соснах и запутал всю бюджетную систему России.
Да и неудивительно. Минобразования России тоже запуталось в понятиях. Населению России уже несколько лет доказывают, что в нашей стране почти 100% молодежи получают высшее образование. Но это на самом деле не так. Не больше 20% молодых людей заканчивают магистратуру, то есть получают высшее образование. Бакалавр в западных странах - человек, закончивший колледж. Да, учится такой молодой человек в нашей стране в высшем учебном заведении, но он не получает на самом деле высшего образования, а получает только запись в дипломе. Кто вводит страну в заблуждение?
Да и неудивительно, когда Правительство РФ внесло в Государственную Думу законопроект о ликвидации академии наук России. Только вмешательство Президента России позволило не допустить такого.
Да и неудивительно, когда в Минфине России не могут определиться с предметом бюджетной классификации уже десятый год. Вот они "плоды борьбы" с высшей школой России.
Да и неудивительно, когда работники Минфина России не знают требования Бюджетного кодекса РФ. Поистине, сапожник - без сапог.
Зачем нам ученые, Академия наук, высшие учебные заведения?
А ведь на самом деле они нужны. Деградация в методологии научного исследования пронизала все уровни российской власти.
А что же дальше?
Правительство России внесло в Государственную Думу так называемый программный бюджет, который сверстан Минфином России.
Теперь Минфин всех убедил, что программный бюджет является якобы исцелением от всех российских взяточников. Но представляется, что такой бюджет только им на руку.
Что же получается на самом деле?
На самом деле отменяется верховенство закона, как известно программы принимаются Правительством РФ. Программы так же, как и законы в прошлом году, показываются в приказе Минфина по бюджетной классификации, в разделе программ. За что снова будет голосовать Государственная Дума России? Кстати, приказ по бюджетной классификации издан перед началом компании по планированию бюджетов всех уровней власти. Но недостатки остались те же.
Я не противник программ. Но они должны быть ориентированы на развитие определенных отраслей, а не заменять законы (муниципальные правовые акты по вопросам местного значения), как текущие расходы бюджетов разных уровней власти.
Обратимся к статье 4 Конституции Российской Федерации. В пункте 2 названной статьи записано, что Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории.
Что в Правительстве РФ не знают положения Конституции России о верховенстве законов, по сравнению с другими нормативными правовыми актами, принимаемыми органами власти всех уровней?
К сожалению, в истории часто бывало, когда какое-то, на первый взгляд, несущественное событие или принятое решение приводило к самым негативным последствиям.
Посмотрим, какой бюджет на 2014 года и плановый период примет Государственная Дума России. Пока критиковать его рано.
