Партийная система: современное состояние и ее совершенствованиеНазад
Партийная система: современное состояние и ее совершенствование
Партийная система: современное состояние и ее совершенствование
1. Модернизационное развитие современной России предполагает решение комплекса проблем, связанных с обеспечением конституционного принципа политического многообразия и условий для полноценной реализации политических прав граждан.
Особое значение приобретают вопросы развития политических партий, обеспечение условий для их создания и деятельности, участия в избирательном процессе и работе органов государственной власти.
2. Не будучи институтом государственной власти, политические партии функционально включены в формирование органов власти и участие в их деятельности, являются связующим звеном между государством и гражданами, обеспечивающим целостность и устойчивость политической системы.
Это делает возможным предметное публично-правовое регулирование порядка ее создания, деятельности и внутренней организации. Данная цель реализуется путем правовой институционализации политических партий как процесса упорядочения общественных отношений, связанных с созданием и деятельностью политических партий, на основе норм права, устанавливаемых либо санкционируемых государством.
В процессе институционализации обеспечивается: 1) определение правового статуса политических партий, их роли и места в политической системе, функций, целей, задач, гарантий их деятельности; 2) достижение правовыми средствами организационной устойчивости политических партий и их активного участия в политической жизни (в т. ч. посредством установления специальных требований в части их организационной структуры); 3) формирование алгоритма взаимодействия партий с органами государственной власти и общественными объединениями; 4) обеспечение конституционного права граждан на объединение в политические партии и на участие в управлении делами государства; 5) контроль государства за деятельностью партий, своевременное, оперативное, соразмерное, основанное на правовых нормах устранение угроз безопасности обществу и государству.
3. Векторы правовой институционализации политических партий предопределяется их организационным состоянием, укоренением в политической системе, способностью государства реально влиять правовыми средствами на формат общественно-политических отношений и адекватным состоянием правовой системы, делающим подобное правовое регулирование возможным и оправданным.
В процессе правовой институционализации политических партий определенное влияние имеют и субъективные интересы ресурсных субъектов публичной политики, преследующих свои цели, связанные с удержанием власти, воспроизводством и упрочением собственного политического доминирования, устранением угроз, исходящих от конкурентов. Подобная поправка на субъективный интерес при выработке конституционных основ публичной политики неизбежна, однако при определенных обстоятельствах, не будучи сбалансирована активностью иных акторов, может приводить и к негативным побочным последствиям.
4. Партийная система как наиболее чувствительная, подверженная конъюнктурным изменениям составляющая политической системы испытывает на себе всю полноту рисков, связанных с изменением социально-политической обстановки в стране.
При отсутствии баланса, взаимных сдержек и противовесов партийная система можем быть вовлечена в кризисное состояние и таким образом сама превратиться в фактор риска для стабильности государства и общества. Именно поэтому политическое воспроизводство власти в демократическом обществе, с одной стороны, должно быть открытым и конкурентным, обеспечивать равенство прав всех политических сил. А с другой - иметь достаточный запас прочности, чтобы естественная состязательность партий и их идеологических программ, конфликт за доступ к властным ресурсам не перерастал в гражданское противостояние, не подвергал испытаниям территориальную целостность страны, жизнь и благополучие ее граждан.
5. Стабильность партийной системы невозможна без сочетания политического многообразия и политической дееспособности, подлинно представительного характера политических партий.
Государство, обеспечивая политическим партиям право на участие в избирательном процессе, на государственное финансирование их деятельности, вправе одновременно установить дополнительные требования, которые свидетельствовали бы о наличии у партии поддержки в обществе, в т. ч. в отношении минимальной численности политической партии, территориальному масштабу ее деятельности, основам внутреннего устройства. На современном этапе партии становятся посредниками между государством и структурами гражданского общества, в силу чего государство, устанавливая подобные требования, в какой-то мере действует вынужденно, поступая так в интересах граждан как конечных потребителей "политического продукта".
6. С принятием в 2001 году Федерального закона "О политических партиях" были заложены правовые основы деятельности политических партий, созданы предпосылки к укреплению партийной системы России.
Значительным шагом в этом направлении стали изменения, внесенные в 2002-2004 годах в законодательство о выборах и об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Изменения, обеспечивающие политическим партиям возможность участия в выборах посредством выдвижения списков кандидатов, внесены и в законодательные акты субъектов Российской Федерации. В 2002-2008 гг. в целом была сформирована система подзаконных нормативных правовых актов, регламентирующих различные аспекты взаимоотношений политических партий с органами государственной власти и местного самоуправления. В 2009-2010 годах в законодательство был внесены изменения, направленные на дальнейшее усиление роли партий в политической системе страны и обеспечение конкурентного характера партийной системы.
7. В результате реформы партийной системы существенно повысилась роль и значение политических партий как основных участников избирательного процесса, были сформированы институты партийно-политического представительства на всех уровнях публичной власти.
Были созданы предпосылки для формирования сильных политических партий и усиления объединительных тенденций в партийном строительстве. При этом процесс создания правовой базы деятельности политических партий подчас опережал темпы их политико-организационного становления. В этом плане законодательство о политических партиях является показательным примером упреждающего нормотворчества, нацеленного на стимулирование развития политических институтов.
Вместе с тем, возможности, предоставленные политическим партиях, в настоящее время не всегда подкрепляются их реальным весом и авторитетом в обществе. Сохраняется сильная зависимость политико-организационного потенциала политических партий от внешних по отношению к ним ресурсов, прежде всего, от административного. Как следствие, развитие политических партий осуществляется неравномерно, в прямой зависимости от доступа к властным ресурсам, а политические технологии партийного строительства подчас подменяются административными. Неэффективность механизмов "кадровых лифтов" внутри партий, недостаточная прозрачность формирования партийных списков на выборах всех уровнях в перспективе может породить кризис политического участия на низовом уровне.
8. Сегодня российская партийная система развивается под воздействием двух ключевых групп факторов.
С одной стороны, интенсивные социальные процессы в структуре общества способствуют частичному размыванию узкой статусно-ролевой самоидентификации, заставляют партии вырабатывать программные цели и установки, при которых отражались бы интересы наибольшего числа избирателей. Факторы этой группы работают на создание так называемых catch-all parties - "всеохватных" партий. Пропорциональные выборы с выдвижением списков кандидатов, расширение возможностей участия партий в государственной политике лишь усилили спрос на партию, чья программа отражала бы весь комплекс мер государственной политики, представляя проект, в котором учтены и сбалансированы интересы и ценности различных социальных групп.
С другой стороны, в любом обществе есть социально активные группы лиц с осознанным, артикулируемым интересом, сближаемые общей идеологической позицией и осваивающей свой сегмент политического пространства. Усложнение системы общественных связей, многомерный характер социальной структуры общества способствуют дифференциации политических интересов, обеспечивают политическое многообразие.
9. Сохраняющаяся определенная моноцентричность партийно-политической системы, выражающаяся в доминировании одной политической партии, объективно обусловлена рядом долгосрочных факторов.
Первый фактор, возникший на рубеже 2000-х годов и сохраняющийся до настоящего времени социальный запрос на консолидацию общественных сил в отстаивании общенациональных интересов.
Второй фактор - готовность значительной части политического класса к объединению на долгосрочной политической основе для решения указанной задачи.
Третий фактор - относительная молодость и неразвитость партийно-политической инфраструктуры, обеспечивающей политическое доминирование одной партии не только вследствие ее успешной деятельности, но и в силу очевидной слабости и неконкурентоспособности иных политических образований.
Однако по мере развития и практической реализации институциональных преобразований в партийно-политической системе доминирование партии-лидера будет все более активно оспариваться, а межпартийная конкуренция -нарастать. Опыт зарубежных стран свидетельствует о динамичности состояния партийных систем, которые складываясь десятилетиями, при определенных условиях могут менять свою конфигурацию. В этой связи, крайне важным представляется сосредоточение дальнейших усилий на повышении устойчивости партийной системы, обеспечении эффективности политического представительства, преемственности государственной политики и демократическом характере обновления власти.
10. Поставленная Президентом Российской Федерации Д. А. Медведевым стратегическая задача по повышению качества политического представительства требует последовательной реализации шагов, обозначенных в Посланиях 2008 и 2009 года, точечной настройки комплекса правовых норм, регулирующих деятельность политических партий. При этом главной, стержневой задачей был и продолжает оставаться курс на формирование эффективной партийной системы, где политическая конкуренция и свобода деятельности политических партий обеспечивается надежными институциональными регуляторами.
Институциональные основы партийной системы необходимо выстраивать на основе баланса социально значимых интересов личности, общества и государства в институциональных рамках партийной системы. Это предполагает, с одной стороны, наличие правового формата, задающего публичные правила игры, с другой - готовность всех или подавляющего большинства акторов партийной системы следовать этим правилам в рамках своей политической деятельности, с третьей - выработку политическими партиями конвенциальных взаимно соблюдаемых норм поведения.
11. Модернизация партийной системы и повышение качества политического представительства выдвигают в повестку дня внесение ряда уточнений в законодательство о выборах и политических партиях. Наиболее значимыми векторами совершенствования законодательства, на наш взгляд являются:
дальнейшее становление политических партий как самодостаточных в ресурсном отношении субъектов публичной политики, опирающихся на поддержку институтов гражданского общества;
совершенствование правового регулирования институтов партийно-политического представительства и внутрипартийной демократии, обеспечение открытости и прозрачности принятия решений, в т. ч. по кадровым вопросам;
последовательную реализацию норм внутрипартийной демократии, повышение информационной открытости и финансовой прозрачности политических партий, обеспечение ротации руководящих органов политических партий;
обеспечение политической конкуренции, в т. ч. отказ всех участников от негибких форм администрирования в партийном строительстве, обеспечение прозрачности выдвижения кандидатов в органы государственной власти;
создание мер, стимулирующих организационное и политическое развитие т. н. малых непарламентских партий, активизацию их участия в общественно-политической жизни страны, в выборах, проводимых на уровне субъектов Российской Федерации;
упорядочение требований, предъявляемых к созданию и деятельности политических партий, к их участию в избирательном процессе, в т. ч. отказ от тех, которые выполнив свою защитную функцию и обеспечив структурирования политической системы в 2000-2008 годах. , в контексте современных задач политического развития становятся избыточными, а подчас и препятствующими реализации прав граждан на объединение и участие в управлении делами государства.
12. Модернизация всегда развитие догоняющее, предполагающее ускоренное внедрение в практику заимствованных передовых технологий и знаний, прошедших апробацию на иных экспериментальных площадках. Совершенствование организации избирательного процесса, внедрение новых информационных технологий, в т. ч. в сфере организации выборов, в целом вписывается в логику догоняющего развития. Однако в определении стратегических приоритетов развития партийной системы, формирования отношений между партиями, структурами гражданского общества и органами публичной власти логика догоняющего развития неприемлема.
Темпы и направленность модернизационных усилий здесь необходимо сверять с политическими реалиями, уровнем политической культуры и готовностью общества воспринять модернизационные инновации. Недопустима искусственная форсированная "партизация" политической жизни, не опирающаяся на реальные социальные запросы, не продиктованная необходимостью повышения эффективности государственной власти.
Модернизация партийной системы - это, прежде всего, модернизация отношений внутри партийной системы, внедрение новых форм межпартийной коммуникации, повышение социальной мобильности политических партий в диалоге с гражданским обществом, освоения ими существующих электоральных ниш, участие в разрешении имеющихся в обществе социальных противоречий.
13. Модернизация партийной системы объективно повышает требования к партиям, заставляя их переходить от политической рефлексии социальных изменений к участию в их проектировании, от социально-психологического проникновения интересами избирателей - к их представительству на долгосрочной основе. Партиям - как находящимся у власти, так и оппозиционным - предстоит из предприятий по производству выборных кампаний стать штабами по выработке политических инноваций, мозговыми трестами российской политики.
14. Стратегическая цель политической модернизации - построение эффективной партийной системы, состоящей из открытых политических образований, в цивилизованной конкурентной борьбе соревнующихся между собой за голоса избирателей, обеспечивающей демократическую смену власти. Системы, отвечающей политической культуре российского общества, сочетающей приверженность демократическим стандартам, обеспечивающей учет собственной национальной идентичности, адекватность электоральных механизмов потребностям в формировании дееспособной и эффективной государственной власти, социальную стабильность и представительство интересов наибольшего числа избирателей.
Развитие такой системы возможно лишь при сохранении и упрочении межпартийного консенсуса по стратегическим вопросам внешней политики, защиты суверенитета нации и решении вопросов безопасности.
