Михаил Чернышов: Федеральный закон `О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд`: как лучше использовать его положения в муниципальных образованиях России?Назад
Михаил Чернышов: Федеральный закон `О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд`: как лучше использовать его положения в муниципальных образованиях России?
Доктор военных наук, профессор Чернышов М.М.
Федеральным законом от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" вводится целый ряд новых норм. Можно сказать, что он значительно отличается от действующего закона.
Но есть и недостаточно проработанные моменты, на которые следовало бы обратить внимание закупщиков.
Прежде всего, в законе нет главы по управлению закупками товаров, работ и услуг. Эти положения отражены в трех главах закона и, к сожалению, нет четкого и именно законодательного (в виде требований) регулирования вопроса управления закупками.
Так, в статье 26 закона приведены положения по централизованным закупкам, из содержания которой можно заключить, что уполномоченные органы в муниципальных образованиях можно создавать, а можно и не создавать.
Представляется, что такая трактовка не совсем корректна. Централизованные закупки позволяют значительно снизить расходы закупщиков (казенных и бюджетных учреждений) на обучение членов комиссий, приобретение компьтерного оборудования и программного обеспечения. Самым же положи-тельным моментов является повышение профессионализма в обеспечении закупок.
Известно, что в бюджетных и автономных учреждениях России закупка-ми занимаются должностные лица по совместительству, для них это дополни-тельная нагрузка к выполняемым обязанностям, например, главного бухгалтера или работника кадрового органа.
Самым сложным при проведении закупок является разработка требований к закупаемым товарам, работам и услугам. Это должен делать профессионал своего дела.
По опыту проведения занятий, именно на это жалуются слушатели. У них нет времени, чтобы заниматься закупками постоянно, отслеживать происходящие в законодательстве изменения. И самое главное, что не хватает специальных знаний по предметным областям и правовым вопросам. Кстати, юристов в большинстве казенных и бюджетных учреждений нет.
Известно, что на закупки расходуется в среднем до 50% бюджетных средств, назовем эти расходы второй половиной расходов бюджетов бюджет-ной системы России. Так почему же для исполнения первой половины расходов (в основном заработная плата) созданы специальные финансовые и бухгалтерские службы, а исполнением второй половины расходов занимаются должностные лица в качестве дополнительной служебной нагрузки.
Представляется, что это неправильно, надо чтобы в законе совершенно конкретно было прописано, что в муниципальных районах и городских округах необходимо создавать уполномоченные органы с обязанностями организации закупок в интересах казенных и бюджетных учреждений и администраций по-селений.
В составе таких органов необходимо иметь 2-3 специалистов по составлению требований к закупаемым товарам, работам и услугам, то есть по составлению технических заданий, системных администраторов по компьютер-ному сопровождению закупок, юристов. В каждом казенном или бюджетном или учреждении таких специалистов содержать по штатному расписанию не-возможно.
При обязательном введении уполномоченных органов примерно в 50 раз сократится нагрузка на портале госзакупок, да и будут работать на нем только профессионалы.
Представляется, что отпадет надобность в статье 41 закона "Эксперты, экспертные организации". Зачем вводится такой институт? Представляется, что такой институт приведет к еще большей криминализации закупок.
Аналогичный недостаток исполнения обязанностей по совместительству просматривается и в статье 38 закона "Контрактная служба". Привожу второй абзац статьи: "В случае, если совокупный годовой объем закупок заказчика в соответствии с планом-графиком не превышает сто миллионов рублей и у заказчика отсутствует контрактная служба, заказчик назначает должностное лицо, ответственное за осуществление закупки или нескольких закупок, включая исполнение каждого контракта (далее - контрактный управляющий).
Из приведенного пункта следует, что обязанности по осуществлению закупок исполняются в качестве дополнительной нагрузки.
В целом же, как представляется, в муниципальных образованиях следует создавать специальную систему управления закупками товаров, работ и услуг: назначать должностное лицо, ответственное за закупки, создавать, как уже отмечалось уполномоченный орган, разрабатывать пакет документов по управлению закупками и прежде всего Положение муниципального образования по закупкам товаров, работ и услуг.
По опыту проведения занятий, многие обучаемые говорят, что работники прокуратуры опротистовывают такой документ, ссылаясь на то, что есть федеральный закон.
Но, во-первых, федеральный закон регламентирует закупки в целом, речь в таком документе должна идти об управлении закупками в конкретном муниципальном образовании.
И, во-вторых, многие пытаются повторить положения федерального закона.
Именно в этом документе должны быть определены должностные лица и органы управления закупками и особенно порядок планирования закупок. Принимать такой документ должен представительный орган власти муниципального образования как дополнение к положению о бюджетном процессе. Тогда и нечего будет опротистовывать.
Важно детально проработать и принять Положение об уполномоченном органе муниципального образования и особенно в части процедуры взаимодействия с заказчиками.
Важно, чтобы заказчики знали как, по какой форме и в какие сроки они могут подавать свои заявки на определение поставщика.
При этом форма заявок по содержанию должна быть разной, как для случая, когда заказчик сам определяет требования к закупаемым товарам, работам, услугам или когда это необходимо исполнить работникам уполномоченного органа и в последующем утвердить у заказчика.
По сложившейся практике работы по 94-ФЗ содержание заявки может быть следующим:
а) приказ (распоряжение) руководителя муниципального заказчика (уполномоченного лица) о размещении заказа и способе размещения заказа на по-ставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд;
Место, срок и условия поставки товаров, выполнения работ, оказания ус-луг.
Начальная (максимальная) цена контракта, стартовая стоимость товаров, работ, услуг.
Перечень товаров, работ, услуг и их объем, ведомость объемов работ.
Требования к материалам и оборудованию, используемым для осуществления поставки товаров, производства работ (ведомость материалов и оборудования), оказания услуг.
Технические требования к товарам, работам, услугам, комплектность поставляемой продукции, пояснительные записки, чертежи, планы.
Требования к безопасности поставляемых товаров, выполняемых работ, оказываемых услуг.
Требования к качественным характеристикам работ, услуг, функциональным и качественным характеристикам товаров.
Требования к расходам на эксплуатацию и техническое обслуживание по-ставленных товаров, выполненных работ. Требования к наличию комплектующих узлов и деталей, а также отдельных видов запасных частей, которые могут понадобиться в течение начального периода эксплуатации товаров, оборудования.
Требования к гарантии на поставленные товары, выполненные работы.
Формы, характер и периодичность отчетов о ходе выполнения работ, оказания услуг, использования средств. Контроль качества и соблюдения сроков выполнения работ, оказания услуг.
Требования по осуществлению сопутствующих поставке работ: доставки, разгрузки, сборки, установки, а также к возможности обучения персонала пользованию данным товаром.
- форму, сроки и порядок оплаты товара, работ, услуг;
- источник финансирования заказа;
- структуру цены контракта (перечень затрат, включенных в цену контракта);
- сведения о возможности заказчика увеличить при заключении контракта количество поставляемого товара;
- сведения о возможности заказчика изменить в ходе исполнения контракта предусмотренные контрактом количество товаров, объем работ, услуг;
- сведения о возможности и условиях привлечения соисполнителей для выполнения муниципального контракта;
- размер обеспечения заявок на участие в торгах, если такое требование установлено заказчиком;
- размер обеспечения исполнения контракта, если такое требование уста-новлено заказчиком;
Дополнительные требования:
- критерии и порядок оценки заявок на участие в конкурсе (при проведении открытого конкурса);
- требования к участникам размещения заказа, установленные действующим законодательством;
- сведения об ответственном лице за составление технического задания.
в) мониторинг цен, обосновывающий начальную (максимальную) цену муниципального контракта.
г) проект муниципального контракта (с обязательным включением условий об ответственности поставщика (подрядчика, исполнителя) за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств, предусмотренных муниципальным контрактом; о порядке осуществления заказчиком приемки поставляемых товаров, выполняемых работ, оказываемых услуг на соответствие их количества, комплектности, объема и качества требованиям, установленным контрактом);
д) копия соглашения о размещении муниципального заказа путем проведения совместных торгов (в случае делегирования Департаменту части функций по организации и/или проведению совместных торгов);
е) иные документы, необходимые для проведения процедуры размещения муниципального заказа.
Все документы, предоставляемые в составе заявки на проведение открытого конкурса, открытого аукциона или запроса котировок, должны быть подписаны руководителем учреждения (уполномоченным лицом). Заявка на размещение муниципального заказа принимается уполномоченным органом в письменном виде и на электронном носителе.
Муниципальные заказчики несут ответственность за полноту, достоверность и обоснованность сведений, представленных в заявке на размещение муниципального заказа.
Представляется, что примерно по такой форме, но с необходимыми дополнениями после принятия дополнительных правовых актов к 44-ФЗ, можно раз-работать форму заявки заказчика.
Существенным недостатком закона является отсутствие специального параграфа по требованиям к закупаемым товарам, работам и услугам. По сложившейся практике закупок по 94-ФЗ, в конкурсной, аукционной и котировочной документации многие закупщики называли этот раздел техническим заданием и выносили его в специальное приложение. О техническом задании речь шла выше.
Однако, к сожалению, разработчики закона не учли в законе почти 8-ми летнюю практику.
Положительно, что в законе это вынесено в отдельную статью, положительно, что наконец-то вспомнили о национальной системе стандартизации России. Но разве можно в одной статье описать всю совокупность требований к закупаемым товарам, запасным частям, расходным материалам, расходным материалам для товаров, находящихся на гарантийном обслуживании. А где в за-коне представлены требования к работам, услугам, где учтены отраслевые особенности.
О национальной системе стандартизации вообще не шло речи в ходе осуществления закупок по 94-ФЗ и в рассматриваемом законе именно в постановке "Национальная система стандартизации России" вопрос не рассматривается. Представляется, что разработчики закона не представляют себе всю важность этого вопроса.
Да и неудивительно. В ходе проведения занятий по разработке технических заданий задаю вопрос: "А кто впервые слышит о 184-ФЗ и при этом уже несколько лет занимается закупками"? Статистика в ходе таких опросов показывает, что не больше 20% слушателей об этом что-то слышали.
Да и не удивительно другое. Федеральный закон от 27.12.2002 N 184-ФЗ
"О техническом регулировании" (далее - 184-ФЗ) действует больше 10 лет, но для его реализации Правительством РФ практически ничего не сделано, вышло только несколько технических регламентов.
В связи с этим возникает вопрос: а как реализовывать положения статьи 33 закона 44-ФЗ по описанию объекта закупки.
Привожу положение пункта один, подпункт 2 закона: "2) использование, если это возможно, при составлении описания объекта закупки стандартных показателей, требований, условных обозначений и терминологии, касающихся технических и качественных характеристик объекта закупки, установленных в соответствии с техническими регламентами, стандартами и иными требования-ми, предусмотренными законодательством Российской Федерации о техническом регулировании. Если заказчиком при описании объекта закупки не используются такие стандартные показатели, требования, условные обозначения и терминология, в документации о закупке должно содержаться обоснование необходимости использования других показателей, требований, обозначений и терминологии;"
Прошу обратить внимание на слова "...если это возможно". Да, 10 лет это невозможно из-за бездействия Правительства России. Если в стране нет национальной системы стандартизации, то о какой промышленной политике можно говорить, о каких товарах, работах и услугах можно рассуждать.
Да, и неудивительно и третье, когда обучаемые не знают о существовании в составе Правительства России Федерального агенства по техническому регулированию и метрологии, сайт агенства www.gost.ru, а услуги ФГУП "СТАНДАРТИНФОРМ" - Федеральный информационный фонд технических регламентов и стандартов - являются платными.
Да, и неудивительно и четвертое. Ссылки на сайт Федерального агенства по техническому регулированию и метрологии на портале госзакупок нет.
Ну чему еще удивляться?
Я могу сделать только один вывод: Правительством РФ не приняты ведомственные технические регламенты или не подготовлены проекты законов по национальной системе стандартизации, которые должны приниматься Государственной Думой России.
Да и неудивительно и пятое. О каких инвестициях в экономику России можно говорит, если в стране нет национальной системы стандартизации.
Что в данном случае можно посоветовать заказчикам? Надо изучить 184-ФЗ и тот скудный набор материалов, который представлен на сайте Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии.
Что же касается сертификатов и деклараций о соответствии товаров национальным стандартам России, которые представляют поставщики, то это документы переходного периода в стандартизации. Но сколько лет будет продолжаться переходный период в национальной системе стандартизации, когда за-работает экономика России?
