Допустимость СРО в деятельности по лоббированию и GR-отношений: правовые условия и ограниченияНазад
Допустимость СРО в деятельности по лоббированию и GR-отношений: правовые условия и ограничения
1. Существо вопроса. В последнее время наметился неуклонный рост GR подразделений, лоббистских фирм и специалистов по работе с государственными органами в корпоративном бизнесе (вне независимости от форм собственности). Это порождает вопросы о правовом статусе и признаках такой деятельности (де-факто и по своему существу - лоббистской), а также об условиях объединений соответствующих субъектов в рамках предпринимательских и профессиональных гильдий. Среди прочих дискуссий, пожалуй, ключевым остается вопрос о легитимности объединения указанных лиц в саморегулируемые организации (СРО), причем, в контексте - допускается ли сейчас действующим законодательством объединение лиц (физических, юридических) в СРО по профилю лоббизма и GR и нет ли к тому прямых запретов?
2. Принципы СРО. По закону известно, что СРО - основанная на членстве некоммерческая организация, создаваемая по двум принципам объединения ее участников:
а) предпринимательские СРО - по признаку единства отрасли или рынка деятельности (товаров, работ, услуг); б) профессиональные СРО или гильдии субъектов профессиональной деятельности определенного вида (См.: ст.3 ФЗ от 01.12.2007 года "О саморегулируемых организациях", далее - Закон).
Следовательно, применительно к самостоятельному профилю, функционалу и общепризнанным целям деятельности лоббизма и GR, - здесь не усматривается формальных препятствий для объединения субъектов на смешанной предпринимательско-профессиональной основе (услуги плюс деятельность определенного вида) для целей саморегулирования (См.: ст. 30 Конституции РФ).
3. Образование СРО. В этой связи - законодательство и правоприменение опираются на три режима создания СРО:
3.1. В режиме обязательного создания и участия в СРО - при осуществлении следующих видов деятельности и под непосредственным контролем прямо уполномоченных госорганов (См.: Постановление Правительства РФ от 22.11.2012 N 1202 "Об утверждении Положения о государственном надзоре за деятельностью саморегулируемых организаций"):
а) аудиторская деятельность (контролирующий орган - Минфин РФ); б) инженерные изыскания, архитектурно-строительное проектирование, строительство, реконструкция и капитальный ремонт объектов капитального строительства (Ростехнадзор); в) энергетическое обследование (Минэнерго РФ); г) ревизионные союзы сельскохозяйственных кооперативов (Минсельхоз РФ); д) деятельность оценщиков и арбитражных управляющих (Росреестр); е) деятельность кредитных потребительских кооперативов (ФСФР России).
3.2. Создание СРО на добровольной основе - в прямо предусмотренных законом областях:
а) производство тепловой энергии, теплоносителя, передача тепловой энергии, теплоносителя по тепловым сетям (ст. 24 ФЗ от 27.07.2010 N 190-ФЗ "О теплоснабжении"); б) деятельность рекламодателей, рекламопроизводителей, рекламораспространителей (ст.31 ФЗ от 13.03.2006 N 38-ФЗ "О рекламе"); в) деятельность управляющих компаний (ст. 57 ФЗ от 29.11.2001 N 156-ФЗ "Об инвестиционных фондах"); г) деятельность профессиональных участников рынка ценных бумаг (гл. 13 ФЗ от 22.04.1996 N 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг"); д) деятельность фондов и организаций, которые по договорам с фондами осуществляют ведение пенсионных счетов (ст. 36.26 ФЗ от 07.05.1998 N 75-ФЗ "О негосударственных пенсионных фондах"); е) деятельность медиаторов (ст. 18 ФЗ от 27.07.2010 N 193-ФЗ "Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)"; ж) деятельность жилищных накопительных кооперативов (ст. 56 ФЗ от 30.12.2004 N 215-ФЗ (ред. от 30.11.2011) "О жилищных накопительных кооперативах"); з) деятельность патентных поверенных (ст. 5 ФЗ от 30.12.2008 N 316-ФЗ (ред. от 28.07.2012) "О патентных поверенных"); и) кадастровая деятельность (ст. 34 ФЗ от 24.07.2007 N 221-ФЗ (ред. от 05.04.2013) "О государственном кадастре недвижимости"); к) страховая деятельность (ст. 4.1. Закона РФ от 27.11.1992 N 4015-1 "Об организации страхового дела в Российской Федерации").
3.3. Добровольное создание СРО по иным видам деятельности, требования осуществления и обеспечения которых предусмотрены в действующем законодательстве РФ и/или вытекают из него. Перечень таких видов деятельности в действительности достаточно широк. На сегодняшний день известны СРО в областях производства кассовой техники, пожарной безопасности, организации конкурсов и торгов, дизайнерской деятельности, профессиональных риэлторов, железнодорожных операторов, инвентаризаторов, арбитров и судей, экологов, фармацевтов, бурильщиков воды, производителей лифтового оборудования и прочие. На практике также развиваются и объединения самих СРО (ассоциации, союзы). При этом важно - законом не ограничиваются виды деятельности, в сфере которых могут создаваться СРО.
4. Саморегулирование видов деятельности. В свете изложенного можно предположить, что саморегулирование лоббизма формально подпадает под рамки последнего режима создания СРО - для иных видов деятельности (п. 3.3.). Но основы правового регулирования этих иных видов деятельности уже оформлены законодательно, предусматривая установление на государственном уровне: (i) базовых правил, условий и регламентов для осуществления таких видов деятельности, в т.ч. с определением профессионального статуса их субъектов; (ii) правового контроля и надзора за исполнением этих правил; (iii) юридической ответственности за нарушение принятых правил и причиненный вред. Поэтому здесь, отдавая для саморегулирования различные виды предпринимательской деятельности и передавая СРО часть своих полномочий, государство тем самым признает, что преследует в общественных интересах лишь единственную цель - предоставить профессиональным участникам право на разработку и применение собственных стандартов и правил своей профессиональной деятельности с обеспечением контроля за их соблюдением (См.: ст. 2 Закона; Постановление Конституционного Суда РФ от 19 декабря 2005 г. N 12-П по делу о проверке конституционности абзаца восьмого пункта 1 статьи 20 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)" в связи с жалобой гражданина А.Г. Меженцева).
5. Легальность и нелегализованность лоббизма. Лоббистская деятельность как самостоятельный вид и/или профиль деятельности, активно развивающийся, прежде всего, при взаимодействии корпоративного бизнеса и государственных органов, до сих пор не имеет в нашей стране институциональных правовых основ своего регулирования. Лоббизм вполне легален, но совершенно не легализован. В действующем законодательстве РФ, включая антикоррупционное, практически нет ни одного правового акта, содержащего упоминание о лоббизме. Три известные попытки принятия федерального закона о правовых основах и регулировании лоббистской деятельности оказались безуспешными (1995 г.; 2001 г.; 2003 г.). Еще более тупиковыми выглядели региональные усилия законодательно упорядочить указанный вид деятельности (См., например: проект закона Свердловской области "О лоббистской деятельности в Свердловской области" от 11.11.2008 года, подготовленный в рамках Указа Губернатора N 982-УГ от 09.09.2008 г.). Но, поскольку развитие института лоббизма в стране остается важнейшей составной частью комплексного противодействия коррупции, все же сохраняются надежды на урегулирование данного вида деятельности в самое ближайшее время. (См.: Национальный план противодействия коррупции на 2012-2013 годы. Утв. Указом Президента РФ от 13.03.2012 года N 297). Таким образом, нормативно-правовое регулирование лоббизма и GR как самостоятельного вида деятельности отсутствует полностью, нет специальной регламентации статуса субъектов этой деятельности, их прав и обязанностей, а также оснований ответственности за нарушение каких-либо введенных запретов или ограничений. Наконец, государством не установлено правовых режимов контроля и надзора за этой профильной деятельностью, в т.ч. через режимы лицензирования и сертификации. Лоббирование и GR как отдельный вид деятельности не указан в Общероссийском классификаторе видов экономической деятельности (ОКВЭД). Следовательно, по этим причинам не имеется объективных правовых оснований полагать о введении саморегулирования данной деятельности (по признаку рынка, услуг и/или профессиональной деятельности определенного вида) и образования профильных СРО, непосредственно опирающихся на фундаментальные принципы лоббизма и GR-отношений, известные мировой практике. В противном случае деятельность таких СРО вошла бы в глубокое противоречие с целями и задачами федерального законодательства (ст.ст. 2-4 Закона).
6. Саморегулирование отдельных технологий лоббирования и GR на основе объединения их профессиональных субъектов. Целый ряд отраслей действующего законодательства РФ содержит фактическую регламентацию отдельных направлений деятельности, в основе осуществления которых лежат интересы и технологии лоббизма. В первую очередь это касается законодательства о выборах и избирательной системе, антикоррупционного, гражданско-правового (отдельные виды обязательственных отношений), о защите прав потребителей. Особо выделяются следующие комплексы мероприятий и технологий, носящие преимущественно лоббистскую цель и направленность, осуществляемые, как правило, на постоянной (профессиональной) основе в режиме оказания специальных услуг: а) участие в избирательных кампаниях и реализация избирательных прав в пользу конкретных кандидатов; б) проведение независимых антикоррупционных экспертиз проектов нормативных актов; в) участие в процедурах законодательных инициатив и нормотворчества (законодательного и подзаконного), в т.ч. в составе экспертных и рабочих групп, общественных советов и других объединений лиц (коммерческих и некоммерческих); г) защита прав потребителей (товаров, работ, услуг), в т.ч. в административном и судебном порядке; д) судебное представительство, защита прав и интересов конкретных лиц, включая бизнес, через Конституционный Суд РФ и суды международных юрисдикций. Практика свидетельствует, что подобные, уже предусмотренные федеральными законами, направления деятельности, будучи зачастую детально урегулированными, вполне пригодны к дальнейшему саморегулированию в целях установления более подробных и единых для всех профессиональных стандартов и правил. При этом особая роль здесь должна быть отведена унификации и упорядочению отраслевых правил и технологий отдельных лоббистских мероприятий, формированию завершенного статуса субъектов деятельности, расширению требований о публичности, законности и отчетности, возможной аккредитации и сертификации, установлению способов действенного контроля со стороны СРО за ее членами, закреплению оснований и видов дополнительной ответственности за нарушение предъявляемых саморегулятором требований.
7. Заключения и рекомендации. 7.1. В РФ лоббизм и основанные на нем отношения GR в качестве самостоятельного вида деятельности субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности законодательно не оформлены, что лишает их правовых предпосылок к саморегулированию. 7.2. В целом ряде отраслей законодательно закреплены комплексы мероприятий и специальных правомочий, реализация которых опирается на стандартные технологии лоббирования и осуществляется на постоянной основе профессиональными субъектами (избирательные, нормотворческие, антикоррупционные, общественно-экспертные, судебно-представительские и др.). 7.3. При отсутствии ограничений в Законе на виды деятельности, в которых могут создаваться СРО, применительно и в рамках вышеуказанных отраслевых технологий лоббирования, прямо закрепленных соответствующими актами, может осуществляться саморегулирование в целях разработки и осуществления их стандартов и правил, а также контроля профессиональной деятельности. 7.4. Уполномоченные госорганы не вправе отказать в регистрации СРО в области технологий лоббирования, когда ее члены (учредители) соответствуют требованиям законодательства, выдвигаемым к участнику такой отраслевой деятельности, и на практике занимаются соответствующим видом деятельности (условия, требования и ограничения по статусу и специальным полномочиям субъектов: сертификации и аккредитации, профессиональные цензы, раскрытие информации, режимы compliance, характер и объем представительства и т.п.). 7.5. Для объединения в этих случаях в СРО исключительно важной будет подготовительная работа по формированию и упорядочению единого характера деятельности соответствующих участников (стандарты и правила профессиональной деятельности, характер взаимодействия с госорганами, механизмы контроля над ними, режимы юридической ответственности и т.п.). Их отсутствие повлечет отказ в регистрации СРО (См.: Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 16.05.2012 N 09АП-8804/2012 по делу N А40-102236/11-149-650 - по отказу в госрегистрации СРО медиаторов).
