Сергей Валентей: Федерализм - это наше будущееНазад
Сергей Валентей: Федерализм - это наше будущее
В деятельности Правительства РФ все более заметными становятся тенденции, направленные на необходимость расширения роли субъектов Федерации. В системе распределения полномочий, которые сегодня реализуются между центром и регионами, заметно движение. О том, куда будет направлено это движение, в сторону прямого федерализма либо в сторону баланса между федеративным и унитарным государственным устройством, об экономических основах федеративных отношений мы беседуем с Сергеем Дмитриевичем ВАЛЕНТЕЕМ, руководителем Центра исследований федеративных отношений ИЭ РАН, главным редактором журнала "Федерализм", доктором экономических наук.
- Сергей Дмитриевич, с вашей точки зрения, находится ли сейчас Россия в начале нового экономико-политического цикла, и каковы будут его основные тенденции с точки зрения региональной политики?
- Насчет экономического цикла ничего сказать не могу. Что касается цикла политического, очевидно, да. В течение последних полутора лет в политике Правительства четко прослеживается ориентация на расширение роли субъектов Федерации в решении экономических проблем. Напомню, до недавнего времени регионы перманентно лишали полномочий. Это привело к тому, что у них пропал интерес к зарабатыванию денег. Иного и быть не могло, поскольку действующая модель межбюджетного выравнивания сформировала адекватную ей модель отношений между федеральным центром и регионами: кто больше зарабатывает, у того больше забирают. Поэтому богатые субъекты Федерации не были заинтересованы в наращивании налогового потенциала, а бедным не было смысла работать. Все равно деньги дадут.
Возникла ситуация, которую действующий Президент Дмитрий Медведев озвучил в одном из своих выступлений: у регионов пропал интерес к развитию собственной экономики. Не случайно он дал поручение Совету Федерации рассмотреть вопрос о возможной модели перераспределения полномочий между субъектами Федерации и федеральным центром. Думаю, что в известной степени к этому подтолкнул кризис, который показал, что федеральный центр не в состоянии справиться с ситуацией на местах. В данном случае кризис сыграл положительную роль. Подвижки в сторону расширения полномочий субъектов прослеживаются и после завершения президентских выборов. Мы, например, возвращаемся к практике избрания губернаторов.
- То есть сейчас в России укрепляется региональная политика?
- Скажу так: лет 7 назад даже такого термина, как "региональная политика", в официальных документах не использовалось. Но когда его начали применять, ситуация не улучшилась. Например, в "Стратегии-2020" предложена региональная политика, методология которой фактически скопирована с советской модели: обеспечение некого "рационального" размещения производительных сил. Но выглядит она в рыночных реалиях довольно нелепо. Как вы заставите предпринимателя строить завод там, где это ему невыгодно? Это нереально.
Если же обратиться к проекту Минэкономразвития "Инновации - 2020", то заметим, что он отходит от упрощенных представлений "Стратегии - 2020". В нем прямо говорится, что без регионов и муниципалитетов сформировать национальную инновационную систему невозможно. И это на самом деле так, потому что такие системы во всех развитых странах формируют не только предприятия, но и территориальные, локальные анклавы.
Другой вопрос, что выборы или назначения руководителей субъектов Федерации - эта проблема не только экономическая, но и политическая. Многие субъекты Федерации экономически несамодостаточны. И это не их вина, а их беда. Практически все субъекты Федерации были созданы еще в советский период. И задачи, которые они решали, были адекватны политике, реализуемой в СССР. В условиях же рыночной экономики они должны решать иные задачи. Главная из которых - обеспечение каждодневных потребностей своего населения собственными ресурсами. Но реализовать эту задачу многие из них не в состоянии. Как результат, возникает мысль о лишении ряда регионов статуса субъектов Федерации.
- То есть они не могут быть равноправными, скажем так, да?
- Конечно! Я нередко привожу такой пример: могут ли быть равноправными предприятия-банкроты и предприятия процветающие? Конечно, нет. Но тогда почему на такой экономически абсурдной основе строятся федеративные отношения в России? Ведь при таком подходе равноправными становятся неравноправные партнеры. Однако все не так просто.
Что произойдет, если мы лишим какую-то территорию статуса субъекта Федерации? Речь не об элитах, которые там сформировались и которые в таком случае лишатся власти. Дело в том, что федеральный центр должен будет взять на себя обязательство обеспечения развития этих регионов, управление ими, а это малореально. Поэтому проблема выборов губернаторов - актуальная, но она не центральная.
- Но ведь проблема выборов губернаторов является, в принципе, частью более общей проблемы представительства интересов регионов в федеральных органах власти. Регионы должны иметь какую-то форму представительства в Федерации - губернатора, члена Совета Федерации...
- Минуточку. Сказав "А", вы должны говорить "Б". Речь идет о не просто формальном представительстве. Речь о том, что это представительство нужно для того, чтобы лоббировать какую-то свою проблему в центре. Если не будет своего представителя у региона "Х", а у региона "У" представитель будет, то представитель региона "У" окажется, например, более вхож в Министерство экономики, нежели представитель из региона "Х". Вот в чем дело.
Возникает вопрос, в каком направлении, при сохранении современного статус-кво субъектов Федерации, пойдет развитие страны? Вариантов возможно два.
Первый - это движение в сторону развития федеративных отношений. Думаю, это нереальный вариант. Опыт ельцинского и постельцинского периода показал, что в ситуации экономической несамодостаточности значительной части регионов создать реальную федерацию нельзя. Нужен подготовительный период.
Второй вариант - как переходная модель - существенное расширение полномочий регионов, при котором мы будем некоторое время балансировать между федеративным и унитарным государством. Россия будет по конституции федеративным, по сути - унитарным государством, но с широкими полномочиями регионов. Если эта модель будет реализована, то пойдет и процесс перехода регионов в режим самодостаточности.
Федерализм - наше будущее. Это форма демократии, которая жизненно необходима России. Современная рыночная экономика, о которой у нас так много говорят, - это не только право на частную собственность. Это и ответственность граждан. Она формируется только тогда, когда гражданин сам принимает решение. В нашей стране с этим сложно. Опросы показывают, что граждане скорее склонны наделять власть дополнительными полномочиями, нежели принимать ответственность на себя. И переход к реальному федерализму, дополненному институтом местного самоуправления, - единственный способ решения этой проблемы.
Очень важно последовательно учить людей принимать самостоятельные решения. А для этого и нужны федеративные отношения. Нужно нормальное местное самоуправление. Нужна выборность. Но такая, которая заставит чиновника бояться потерять место.
Поэтому я солидарен с идеей реформ Столыпина, который эту задачу пытался решить. Но только с одной оговоркой. Нельзя забывать, почему его реформы не удались. Не только потому, что их не поддержала элита. Во многом потому, что к ним не было готово население.
Сейчас ситуация иная. Но наивно думать, что, начав выбирать губернаторов, либо в очередной раз, переделив полномочия между центральной и региональными бюрократиями, мы качественно изменим страну и общество. Делить полномочия нужно между Российской Федерацией и ее субъектами, то есть, между гражданами России и населением регионов. Вот этого, к сожалению, часто не понимает не только исполнительная власть, но и граждане.
- А каким вы видите процесс реконфигурации самих субъектов Федерации? Реально их укрупнение для формирования самодостаточных экономических единиц?
- Такая практика возможна. Но она должна быть естественной. А что в России? Берут богатый субъект Федерации и бедный субъект Федерации, сливают их и почему-то считают, что после этого оба они станут равно богатыми. Почему это может произойти? Мне не понятно. Тем более что такое слияние требует колоссальных расходов на организацию нового аппарата, новой системы власти, новых взаимодействий. Обращу внимание на один примечательный факт. В стране проведено несколько подобных слияний, но, насколько мне известно, величина расходов на них не озвучена.
Поражает, что критики советских методов управления, по сути, наступают на те же "грабли", на которые наступили большевики, пытаясь создать Кавказскую республику. Объединить Кавказ - грузин, армян, азербайджанцев - это надо было придумать! Сейчас происходит то же самое. С той разницей, что если тогда проблема носила этнополитический оттенок, то сегодня она социально-экономическая. Слияние должно приводить к результату, который можно оценить. А стерев ластиком на карте границу между двумя субъектами Федерации, считать, что ситуация улучшилась, - наивно. Принимать решение, нужно, прежде всего, просчитать - будет ли это эффективным. Например, насколько возросла эффективность развития после объединения экономически самодостаточных ХМАО и ЯНАО с Тюменской областью?
Нужно не механическое слияние регионов, а взвешенная, проработанная не только юристами, но и экономистами общегосударственная региональная политика, основанная не оценке реального потенциала субъектов Федерации. Кстати, такое исследование мы в центре проводили. Оказалось, что по уровню инвестиционного потенциала регионы делятся на 3 группы, включающие 14 подгрупп. Значит, региональная политика единообразной для всех случаев быть не может. Реализуя свою региональную политику в различных группах регионов, федеральный центр должен применять инструментарий различной сложности. А потому, возвращаясь к вопросу о полномочиях, возможно, субъекты Федерации, обладающие разным социально-экономическим потенциалом, должны обладать разными полномочиями и адекватной этим полномочиям ответственностью перед обществом и государством.
- Насколько рыночные стимулы способны приводить к образованию объединенного экономического пространства? У вас в монографии есть два понятия: "общее экономическое пространство", которое сейчас есть и которое мы унаследовали от Союза, и "единое экономическое пространство". Что вы подразумеваете под вторым понятием? Такие вещи, как межрегиональная конкуренция, региональное разделение труда - они входят в него?
- Общее экономическое пространство, как это было в Советском Союзе, формируется по политическим или этнополитическим принципам. В его границах управление всегда осуществляется сверху. Поэтому, кстати, СССР никогда не был реальной федерацией. Он был, так же как и Российская империя, унитарным государством. Единое экономическое пространство формируется на базе системы экономических интересов не только отдельных граждан, но и населения регионов. И когда данные интересы совпадают, формируется реальная федерация, в которой государственное управление осуществляет как федеральный центр, так и, в пределах своих предметов ведения, субъекты Федерации.
Обращаясь к нашей истории, отмечу, что одна из главных причин распада Советского Союза, на мой взгляд, в том, что абсолютное большинство граждан не понимало: распад общего экономического пространства ударит по ним экономически. И дело здесь не только в экономической малограмотности, вследствие которой население ряда союзных республик действительно поверило тем, кто утверждал, будто их республика кормит РСФСР. Корни нужно искать в том, что СССР возник не как осмысленный выбор экономически активного населения. Поэтому то, что произошло в формально федеративном Союзе, а также в ЧССР и СРЮ, невозможно в США, Германии и пр. реальных федерациях.
Пример из другой области: технологически связанные предприятия. Представим, что кто-то предложит: "давайте жить по отдельности". В нормальной рыночной экономике такое никому в голову не придет. И понятно почему. Вслед за таким решением, минимум - возрастут издержки, максимум - все разорятся. А когда твои экономические интересы не ясны, болтуны могут навязать любую систему организации.
Еще один пример. Сейчас модно переименовывать улицы и демонтировать памятники. Видимо, это проявление нашего языческого наследия: измени имя - изменится объект. Ан нет, объект останется тем же, а переименование вызывает только конфликты, поскольку понравится не всем. Приходится ли удивляться, что часть граждан России считает: рыночная реформа проведена большевицкими методами.
- И все же, за 20 лет какие-то рыночные механизмы заработали? Как они влияют на региональные процессы?
- Безусловно! Напомню, что в первые годы после распада СССР нормой, например, было формирование межрегиональных барьеров по ввозу и вывозу продукции. Сейчас этого нет. Значит, повышается глубина экономических взаимосвязей между экономиками регионов. Эти взаимосвязи становятся предпочтительнее политических союзов либо конфронтации между региональными лидерами как способа решения экономических проблем.
Сегодня регионы начинают бороться за инвесторов. А это признак создания основ реальной федерации, где задача региона или муниципалитета - не управление экономикой как заводом. Их цель - формирование привлекательной для нерезидентов инфраструктуры. Каким образом это осуществляется - другой вопрос, мы в начале пути, и не всегда на местах применяются, мягко говоря, корректные методы. Но процесс, как говорится, пошел.
Сложнее с федеральными округами. Одна из заслуг Владимира Путина в том, что он прекратил тенденцию распада Российской Федерации. И институт федеральных округов этому способствовал. Но что с ними делать дальше?
Предлагается, например, создать на их базе укрупненные субъекты Федерации. Поскольку за этим предложением не стоят экономические расчеты, ее можно было бы отбросить, сказав: те, кто ее озвучивает, не понимают, о чем говорят. Однако памятуя, как принималось решение об укрупнении субъектов Федерации, несколько слов все же скажу. Федеральные округа создавались как институт надзора. Это определило и их границы, и их структуру, и уровень подготовки их аппарата. А потому их система управления физически не способна осуществлять управление региональной экономикой. Но позитивную роль сыграть они могут.
Существуют федеральные программы общероссийского значения - например, транспортная. Железная дорога или автомагистраль проходит по территории нескольких регионов. Федеральный округ мог бы взять на себя функцию контроля за расходованием средств федерального бюджета на реализацию этой программы, координируя деятельность разных субъектов Федерации. Такая координация сегодня жизненно необходима. Контролировать нужно, чтобы не было воровства, чтобы соблюдались нормативы строительства. Ну, конечно, идея должна созреть...
- Вопрос о классификации регионов, которая используется при принятии политических решений. Есть такие классификации, закрепленные в документах?
- Я не занимаюсь оценкой того, как принимаются политические решения. Могу говорить только об экономических решениях и их результатах.
Раскрыв любое печатное издание, вы обратите внимание на то, что в публикациях по экономике, по большей части, обсуждаются последствия макроэкономических решений либо трудности, с которыми сталкиваются предприятия крупного и малого бизнеса. А пресса, посвященная региональным проблемам, даже если она рассматривает проблематику межбюджетных отношений, - на 80% посвящена оценке последствий тех или иных политических решений! Так у общества формируют представление, что в федеративных отношениях экономические интересы вторичны. Кстати, такой взгляд был характерен и для СССР. И что мы получили в итоге?
Конечно, Россию минует судьба Союза. Но страну ждут большие неприятности, если принимающие решения лица не поймут, что регулирование межрегиональных процессов значительно сложнее регулирования процессов макроэкономических. Но осознать это способен только тот, кто отдает себе отчет, что принять правильные решения в сфере региональной политики можно, только имея достаточный уровень подготовки. Чтобы не наделать ошибок, нужны знания не только в области экономической географии, но и в макроэкономике, и в микроэкономике, и в этнополитике, и в истории страны и регионов, и во многом другом. Тогда только ты чувствуешь: регион - это не очерченный на карте контур, не совокупность ресурсов, а нечто более сложное и, я бы сказал, живое.
За рубежом такое понимание у многих управленцев присутствует. После прошедших в странах Западной Европы реформ 70-х годов по децентрализации государственного территориального управления зарубежные эксперты все чаще начали говорить о формировании нового объекта управления. Таковым становится, например, вся совокупность ресурсов, расположенных в границах муниципалитета. Данная совокупность образует интегральный ресурс, использование которого позволяет и предприятиям, и населению получать доход больший, нежели в других муниципалитетах. Таким образом, появляется новая цель политики муниципалитета. Она в повышении качества муниципальной среды, уровень которого влияет на интерес инвестора к размещению в ее границах бизнеса. Аналогичная цель преследуется и на региональном уровне.
К такому пониманию сути региональной политики нам и нужно стремиться. Но, к сожалению, пока только стремиться. Переход к нему на Западе наступил, естественно, в результате достижения высокого уровня развития экономики стран, регионов и муниципалитетов. Многие же российские региональные проблемы порождает низкий уровень такого развития.
В России экономическое пространство аномально-неравномерное. А потому не многие регионы и муниципалитеты способны воспринять современный мировой опыт территориального управления.
Один пример. Сегодня, как принято говорить, "взят курс" на формирование национальной инновационной системы. Но такая система возникает только тогда, когда инновационный тренд охватывает всю страну. У нас же имеются регионы, не способные не только произвести, но и потребить инновации. Я здесь говорю не о потребителях телевизоров. Речь об ином. Экономика инноваций создается на предприятиях. Для этого нужно не только современное оборудование, но и современно мыслящие кадры. А таких кадров катастрофически не хватает не только на предприятиях. Они практически отсутствуют в ряде субъектов Федерации и во множестве муниципалитетов!
Поясню. Формирование национальной инновационной системы требует, чтобы экономики регионов и муниципалитетов, пусть в различной степени, но были способны включиться в процесс создания и потребления инноваций. Однако в нашей стране существуют регионы и муниципалитеты, уровень развития которых не просто не соответствует требованиям модели инновационного развития. Все намного хуже. Они принадлежат к типу хозяйствования, минимум, на ступень, отстающих от типа хозяйствования, именуемого "экономика инноваций". Эта проблема более серьезная, чем остальные. И если рыночные реформы будут проходить так, как проходили до сих пор, инновационная модернизация закончится формированием нескольких инновационных "монбланов", возвышающихся над охватывающей большинство территории страны неинновационной пустыней. То, чем это закончится, прекрасно демонстрирует массовое бегство квалифицированных кадров в Москву и другие города-миллионники. Регионы и муниципалитеты не просто обезлюдивают. Они катастрофически кадрово глупеют.
