В Кремле объяснили стремительное вымирание россиян
Щербак: Роль `Группы двадцати` в решении глобальной проблемы продовольственной безопасности Назад
Щербак: Роль `Группы двадцати` в решении глобальной проблемы продовольственной безопасности
Аналитическая записка


Подготовлена Центром партнерства цивилизаций (в.н.с. И.Н. Щербак)


Факторы обострения проблем продовольственной безопасности и вызовы глобальному управлению

Проблемы продовольственной безопасности оказались в фокусе внимания мирового сообщества примерно с середины 2000-х годов, когда стало очевидно, что длившаяся почти 50 лет эпоха постоянного снижения цен на продовольствие и роста производства сельскохозяйственной продукции завершилась. Несмотря на впечатляющие результаты "зелёной революции" (с 1961 по 2000 гг. мировое производство продовольствия увеличилось с 800 млн тонн до 2,2 млрд тонн), средняя урожайность основных зерновых культур неуклонно снижается - по пшенице и рису с 2,5-3 % до 1 %. К тому же эти явления сопровождались резкими скачками цен на продовольствие в 2007-2008 гг. и 2010-2012 гг. По оценке Всемирной продовольственной и сельскохозяйственной Организации (ФАО), в 2010-2012 гг. почти 875 миллионов человек хронически недоедали, и число голодающих в мире оставалось неприемлемо высоким[1].

По мнению ряда международных экспертов, происходящее отражает серьезные изменения во всей глобальной системе продовольствия, ставшие особенно заметными в последние десятилетия. В результате под сомнение поставлены два ключевых элемента глобальной системы продовольственной безопасности - наличие излишков продовольствия и тенденция к его удешевлению. К этому следует добавить также воздействие таких факторов, как несостоявшиеся надежды на генетическую инженерию (пока ее внедрение не привело к заметному повышению урожайности), негативное влияние климатических изменений на сельское хозяйство и потеря биологического и генетического разнообразия, уменьшение запасов питьевой воды, эрозия почвы - в том числе и как следствие развития самого сельского хозяйства. Не следует сбрасывать со счетов и новый феномен переплетения глобальных рынков энергоресурсов и сельского хозяйства вследствие появления растущего спроса на биологическое топливо. В этом контексте сельское хозяйство всё больше становится заложником присущей глобальному рынку минеральных ресурсов нестабильности со всеми вытекающими последствиями для резкого колебания цен на продовольствие. Положение усугубляется еще и растущей зависимостью мирового продовольственного рынка от практически монопольного положения на нем восьми стран, в руках которых сконцентрировано 84 % производства зерна.

Следует также учитывать, что негативное влияние на ситуацию в области глобальной продовольственной безопасности оказывают международные и региональные кризисы. Последние события на Ближнем Востоке (Египет, Ливия, Сирия) и Африке лишний раз наглядно подтверждают эти тенденции.

На проблему взаимосвязи резкого роста цен на продовольствие и внутриполитической нестабильности в развивающихся странах обращают внимание влиятельные международные организации. Так, в исследовании Международного валютного фонда, проведенном в 2010 г., отмечается, что "для стран с низким уровнем доходов любое повышение цен на продовольствие значительно увеличивает риск антиправительственных демонстраций, бунтов и гражданских конфликтов". Авторы этого исследования полагают, что прокатившиеся по Ближнему Востоку в 2007 - 2008 гг. продовольственные бунты, вызванные повышением цен, напрямую связаны с последовавшими затем событиями "арабской весны"[2].

Следует признать, что в принципе навязанные Западом механизмы обеспечения продовольственной безопасности ориентированы в первую очередь на удовлетворение интересов ключевых игроков на этом поле - государств и частных корпораций в конкурентной борьбе за доступ к все более ограниченным продовольственным ресурсам и контроль за их производством и распределением. В свою очередь концентрация продовольственных ресурсов в руках развитых государств объективно уменьшает шансы "уязвимых" государств на получение адекватного доступа к ним. Более того, нынешняя ситуация ведет к легитимизации политики транснациональных сельскохозяйственных корпораций, направленной на приоритетное получение сверхприбылей. Это, как известно, происходит путем навязывания развивающимся странам невыгодных для них схем передачи земельных и водных ресурсов в собственность иностранным корпорациям в целях производства продовольствия для своих нужд, укрупнения земельных владений за счет вытеснения мелких собственников, насильственного сгона крестьян с земли, cпекулятивного повышения цен на продовольствие, устранения торговых и тарифных барьеров и т. д. Свою лепту в осложнение ситуации вносят и получившие в последнее время распространение различного рода концепции "продовольственной суверенности" (наиболее активны в этом плане государства Персидского залива). За ними, под разговоры о "демократизации и локализации" производства продовольствия, скрываются в основном попытки получить односторонние преимущества в области контроля за продовольственными ресурсами. Не способствуют стабильности существующей системы продовольственной безопасности также и предпринимаемые некоторыми странами чрезвычайные меры по предотвращению резких скачков цен на продовольствие (особенно в 2007 и 2008 гг.) - создание буферных запасов зерна, рыночные интервенции, введение заградительных экспортных пошлин и т. д. И хотя многие из этих мер продиктованы стратегическими соображениями заботы о благополучии собственного населения, они не только не решают проблемы голода в условиях пока ещё избыточного наличия продовольствия в мире, но и, наоборот, усиливают конкурентную борьбу за продовольственные ресурсы и риск региональных и международных конфликтов в погоне за доступ к ним.

В подтверждение своих "наихудших" сценариев критики существующего режима продовольственной безопасности ссылаются на официальную статистику, свидетельствующую о нарастающих тенденциях обострения проблемы голода в мире на фоне общего экономического процветания.

Анализ дискуссии в международном экспертном сообществе показывает, что пока нет согласия относительно оптимальной методологии продовольственной безопасности. Однако постепенно вырисовывается понимание того, что в условиях современных вызовов международной безопасности ключ к эффективному обеспечению продовольственной безопасности лежит в комплексном или двуедином подходе, объединяющем стратегию поведения государств, их политику и фундаментальную цель избавления человечества от голода.

В свою очередь это предполагает глубинную реформу системы глобального управления и его институтов, а также международных механизмов, занимающихся проблемой продовольственной безопасности.


Итоги саммитов "двадцатки" (2009-2012 гг.), предстоящий саммит в Санкт-Петербурге под председательством России и возрастание роли G20 в вопросах продовольственной безопасности

Включение в повестку Группы "двадцати" продовольственной безопасности на первой встрече её лидеров в Вашингтоне (ноябрь 2008 г.) в качестве одной из приоритетных задач является закономерным, поскольку "двадцатка", состоящая из ключевых международных игроков, представляющих все основные регионы мира, и являющаяся одним из перспективных инструментов глобального управления, в состоянии предложить новые подходы к решению проблемы голода.

Вместе с тем, обсуждение этого вопроса в рамках "двадцатки" (G20) объективно означало существенное расширение повестки дня этого форума и дополнительную нагрузку на его работу, с самого начала сфокусированную на глобальном экономическом и финансовом секторах.

Однако практика показала, что, несмотря на наличие большого числа игроков на этом поле (ООН, "восьмерка", ФАО, ВПП, Международный фонд по развитию сельского хозяйства - ИФАД и др.), Группа "двадцати" смогла не только дать мощный политический импульс поиску оптимальных решений этой проблемы, но и выработать стратегические рекомендации и программу конкретных мер, а также значительно улучшить координацию и транспарентность политики основных участников этого процесса.

К активной вовлечённости "двадцатки" в сферу продовольственной безопасности во многом подтолкнула кризисная ситуация в мировом сельском хозяйстве в 2007-2008 и 2010 гг., связанная с резким повышением цен на продовольствие и затронувшая более 30 стран. Уже на своём третьем саммите в Питтсбурге (сентябрь 2009 г.) лидеры "двадцатки" поддержали Аквильскую инициативу "восьмерки" по выделению 22 млрд долларов на три года в целях помощи развитию в контексте продовольственной безопасности. Одновременно там было предложено для практического использования этой помощи создать в рамках программы Всемирного банка по продовольственной безопасности специальный фонд - Глобальную сельскохозяйственную программу по продовольственной безопасности (GAFSP).

Саммит "двадцатки" в Сеуле (ноябрь 2010 г.) продемонстрировал важные качественные изменения в её подходе к продовольственной безопасности. В рамках принятого в Сеуле "Консенсуса по развитию" произошел поворот от рассмотрения проблем развития в привычном для Запада ключе помощи и её размеров к упору на необходимость учета специфики и индивидуальных особенностей отдельных развивающихся стран при решении, в том числе, и структурных проблем продовольственной безопасности. По сути дела ставился вопрос о пересмотре всей архитектуры многостороннего сотрудничества между Севером и Югом в этих сферах через призму ликвидации неравенства в получении и распределении выгод от глобализации.

В частности, в Сеуле был принят План действий по развитию, включивший продовольственную безопасность как одну из девяти его основ. План, среди прочего, предусматривал необходимость разработки конкретных мер по недопущению насильственного захвата земли, аренды или покупки земли иностранными субъектами на основе контрактов, в которых отсутствуют адекватные гарантии защиты интересов принимающей стороны или местных общин. Была также поддержана разработанная Всемирным банком и рядом международных организаций инициатива по принципам ответственного инвестирования в сельское хозяйство (её основная направленность - предотвращение насильственного отчуждения земель в "уязвимых" странах).

Сеульский саммит сыграл важную роль в мобилизации усилий международного сообщества в плане повышения уровня координации и взаимодействия международных организаций в целях обеспечения продовольственной безопасности, увеличения производства сельхозпродукции и доступности продовольствия. Лидеры "двадцатки" призвали ФАО, ВПП, ИФАД, МВФ, ЮНКТАД, ВТО разработать для G20 предложения по управлению рисками, связанными с колебаниями цен на продовольствие без "искажения поведения рынков" и в интересах защиты наиболее уязвлённой части населения[3].

Подготовленный ими доклад "Волотильность цен на продовольствие и состояние рынка: политические ответы" и содержащиеся в нем рекомендации были одобрены министрами сельского хозяйства "двадцатки" на встрече в июне 2011 г. в Париже и впоследствии стали основой для принятия консенсусных решений саммитом "двадцатки" в Каннах. Речь идет о целом комплексе долгосрочных мер, направленных на повышение уровня информированности о рынках продовольственных товаров и повышении их транспарентности (создание Глобальной системы информационного обеспечения рынков сельскохозяйственной продукции - АМИС), улучшение регулирования и контроля в отношении использования производных финансовых инструментов на сельскохозяйственных рынках и повышение уровня транспарентности в их применении, изучение влияния производства биотоплива на продовольственные цены, создание адекватного интересам развивающихся стран инвестиционного климата, устранение экспортных ограничений и налогов на закупки продовольствия для целей некоммерческой гуманитарной помощи, учреждение пилотного проекта под эгидой ВПП по созданию чрезвычайных запасов продовольствия для Западной Африки (PREPARE)[4]. К этим мерам также относится проведение структурных реформ с целью изменения правил и норм функционирования продовольственных рынков и многосторонней торговой системы для смягчения негативных последствий ценовых потрясений и защиты бедных стран.

Итоги саммита "двадцатки" в Каннах (ноябрь 2011 г.) свелись, в основном, к одобрению вышеперечисленных решений, принятых министрами сельского хозяйства, и к официальному запуску АМИС. Активную роль в этом процессе сыграло французское председательство, которое инициировало созыв первой встречи министров сельского хозяйства накануне саммита и сделало особый акцент на рассмотрении проблемы продовольственной безопасности в контексте развития и необходимости предотвращения ценовых потрясений на международных продовольственных рынках. Особая чувствительность Парижа к этой проблеме, по-видимому, проистекает, в том числе, из исторического прошлого (прологом к началу революции и свержению монархии в XVIII веке во Франции послужили голодные бунты).

В качестве меры по противодействию волатильности цен и спекуляции продовольствием французы предложили создать чрезвычайные запасы зерна. Продвигаемая Парижем повестка саммита в Каннах включала также и ряд других принципиально важных вопросов: совершенствование финансовых инструментов регулирования торговых рынков продовольствия, повышение уровня прозрачности относительно рыночных запасов продовольствия, принятие эффективных мер по предотвращению и управлению кризисными ситуациями, обеспечение расширенного доступа бедных стран к импорту продовольствия с помощью финансовых инструментов страхования[5].

Однако амбициозная программа действий французского председательства не была полностью реализована из-за принципиальных разногласий в подходах крупных аграрных держав к ряду ключевых вопросов. Не была, в частности, поддержана идея бывшего президента Франции Н. Саркози о создании международных или "координируемых" на национальном уровне запасов зерна в качестве инструмента борьбы с ценовыми потрясениями и спекуляцией зерном (саммит ограничился одобрением пилотного проекта в Западной Африке в контексте оказания чрезвычайной продовольственной помощи). Эта идея не встретила понимания у США и Бразилии, считающих , что создание таких запасов и их дальнейшее использование могут привести к обвалу цен на продовольствие и ослаблению стимулов к его производству. Коммерческие интересы стран - производителей биотоплива (США, Бразилия, некоторые страны ЕС) воспрепятствовали принятию в Каннах каких-либо мер по ограничению его производства. Отсутствие прогресса в работе "двадцатки" на этом важном направлении было отрицательно воспринято в международном экспертном сообществе, поскольку накопилось достаточно данных, показывающих, что производство био- и агротоплива являются основными двигателями разгона спекуляции на международных рынках и возрастающего давления на землю в развивающихся странах, особенно в Африке[6]. Не получила консенсуса и своевременная постановка в Каннах Францией вопроса о необходимости ограничения излишнего доминирования на сельскохозяйственных рынках финансовых инструментов (фьючерсных сделок, производных финансовых инструментов и т. д.) как дополнительного фактора роста цен на продовольствие и усиления спекулятивных тенденций. В качестве аргументов "против" использовались ссылки на то, что, дескать, спекуляция производными финансовыми инструментами и фьючерсные сделки не обязательно ведут к автоматическому повышению цен на продовольствие - во многих случаях они страхуют коммерческие риски участников торговых рынков[7].

Очевидным успехом Каннского саммита является учреждение Глобальной системы информационного обеспечения рынков сельскохозяйственной продукции (АМИС). Задачи АМИС - получение точной информации о сельскохозяйственных рынках, анализ и прогнозирование на национальном и международных уровнях, предоставление докладов о конъюнктуре международных рынков и укрепление глобального потенциала раннего предупреждения о негативных тенденциях, политическая координация на международном уровне. В Секретариате АМИС представлены девять международных и межправительственных организаций. В рамках АМИС создан прообраз механизма стратегических консультаций "двадцатки" - Форум оперативного реагирования (RRF) - в целях срочного обсуждения "критических" ситуаций на продовольственных рынках и усиления координации и выработки общих стратегий для их преодоления[8].

Как представляется, запуск АМИС, по сути дела, стал первым прецедентом глобальных мер доверия в сфере продовольственной безопасности, позволяющих в перспективе не только повысить уровень транспарентности относительно национальных запасов зерновых и бобовых, покончить с практикой "коммерческих тайн" вокруг запасов, но и принимать скоординированные меры в рамках "двадцатки" по противодействию ценовым потрясениям, торговым манипуляциям, спекулятивному накоплению запасов зерновых и т. д. При этом эффект создания АМИС проявился незамедлительно - в 2012 г. не было зафиксировано случаев введения крупными игроками каких-либо экспортных ограничений на зерновые, несмотря на сложные климатические условия в ряде стран (засуха в США). Вместе с тем, большей отдачи от АМИС и особенно от Форума оперативного реагирования способствовали бы отработка процедуры и механизма созыва этого органа, превращение его из "спящего" института в реально действующий политический орган стратегических консультаций "двадцатки" (пока он не собирался на заседания).

Противоположностью саммиту в Каннах стал проведённый под председательством Мексики саммит в Лос-Кабосе (июнь 2012 г.). В силу доминирования в повестке дня вопросов кризиса еврозоны и региональных конфликтов на Ближнем Востоке (Сирия, Ливия) мексиканцы отошли от рассмотрения стратегических проблем продовольственной безопасности и сфокусировались на узких и периферийных темах, представляющих интерес для развивающихся стран, - инвестиции в мелкое сельское хозяйство, повышение транспарентности мировых торговых рынков продовольствия, адекватное распространение научных знаний и передача современных технологий, распространение передового опыта и расширение недискриминационного доступа к инновационным финансовым продуктам. В позиционном документе, подготовленном мексиканским председательством к саммиту, утверждалось, что решение нынешних вызовов продовольственной безопасности Мексика видит в увеличении производительности мирового сельского хозяйства[9].

И хотя Заключительный документ саммита содержал специальную главу по этой теме (п.п. 55-62), его итоги не вышли за пределы выражения поддержки "двадцаткой" известных решений её предыдущих саммитов и документов, и, в первую очередь, Плана действий по продовольственной безопасности.

Следующий саммит "двадцатки" пройдет в Санкт-Петербурге в сентябре с.г. под председательством Российской Федерации. Из подготовленного председательством позиционного документа к саммиту следует, что Россия рассматривает продовольственную безопасность как приоритетную проблему в контексте устойчивого глобального развития и планирует особый упор сделать на "увеличении роста сельскохозяйственного производства и преодолении недоедания"[10].

Проведенный в мае этого года в качестве подготовительного мероприятия к саммиту международный семинар под эгидой российского председательства "Обеспечение продовольственной безопасности через системы социальной защиты и управления рисками" показал, что Россия в своей стратегии на саммите будет исходить их необходимости комплексного или двуединого подхода к решению проблем продовольственной безопасности, основанного на сочетании мер социальной поддержки и защиты уязвимых слоев населения и устойчивого наращивания глобального сельскохозяйственного производства. Важно также, что Россия придает особое значение стратегической роли "двадцатки" в вопросах совместных и конструктивных действий в решении глобальных проблем, в том числе и продовольственной безопасности[11].


Перспективы деятельности "двадцатки" как глобального института в сфере продовольственной безопасности

В целом успешная деятельность "двадцатки" в сфере продовольственной безопасности подтверждает, что Группа "двадцати", в силу своего глобального представительского характера и совокупного влияния на глобальные процессы в мире, обладает значительным потенциалом в решении проблем продовольственной безопасности и недостаточного питания. Этому во многом способствуют её уникальные особенности - высокая степень легитимности (объединяет крупнейших стратегических игроков - от стран БРИКС до ядра Евросоюза, что позволяет вести предметный диалог Север - Юг), эффективность в разработке, принятии и реализации решений (фактор компактности структуры G20 и высокий уровень процесса принятия политических решений). Кроме того, "двадцатка" оптимально приспособлена для практического решения проблем продовольственной безопасности, поскольку на стыке её приоритетов находятся также смежные вопросы мировой торговли, международной финансово-экономической системы, устойчивого развития и т.д. Все это дает возможность G20 рассматривать продовольственную безопасность через призму многосекторального подхода и концентрировать скоординированные усилия "двадцатки" на ключевых направлениях урегулирования глобальной продовольственной проблемы. Операционные преимущества G20 состоят в её способности оказывать весомое воздействие на координацию деятельности правительств и международных институтов в поисках консенсусных путей для решения проблем продовольственной безопасности.

Можно полагать, что эффективность дальнейшей деятельности "двадцатки" в этой области во многом будет зависеть от последовательности её линии на реализацию известных пяти Римских принципов устойчивой глобальной продовольственной безопасности и одобренной "двадцаткой" в Париже Программы действий. Для этих целей Группе предстоит значительно усилить стратегическую координацию на глобальном, региональном и национальном уровнях, уделив особое внимание партнерским отношениям с ООН и её специализированными учреждениями (ФАО, ИФАД, ВПП), являющимися одной из важных опор глобального стратегического механизма в области продовольственной безопасности. В равной степени в совершенствовании нуждается и механизм взаимодействия "двадцатки" с Комитетом по всемирной продовольственной безопасности и его группой экспертов высокого уровня, а также с Целевой группой высокого уровня ООН по проблеме глобального кризиса в области продовольственной безопасности. Для "двадцатки" важно упрочить свою позицию как глобального института управления, в руках которого будут сосредоточены все нити координации и принятия стратегических решений в этой сфере во избежание опасности дублирования. В то же время переключение Группы на технические вопросы продовольственной безопасности может создать потенциальную угрозу потери конкурентных преимуществ "двадцатки" как стратегического ядра глобальной системы продовольственной безопасности. Ведь ФАО, ВПП, ИФАД, Всемирный банк и другие международные структуры обладают реальной технической экспертизой в этой области.

В дальнейшем развитии нуждается и созданная "двадцаткой" система Глобального информационного обеспечения сельскохозяйственных рынков (АМИС). Прозрачность и предсказуемость функционирования рынков, а также прогнозирование возможных кризисных ситуаций существенно возросли, если бы Форуму оперативного реагирования были бы приданы параметры полномасштабного консультативного органа при "двадцатке".


_________________________________________

[1] Комитет по всемирной продовольственной безопасности ФАО, 39 -я сессия, Заключительный доклад, стр.8.

[2] См. Hilary Till "Hedging for food price stability", Hedge Funds Review , September 2011, p.1.



[3] См. G20 Seoul Summit Document, November 2010, para 51(e).

[4] См. "Agriculture development and food security: progress on implementation of the outcome of the World Summit on Food Security", Report of the UN Secretary - General, A/66/ 277, August 2011, p. 16.

[5] "The Priorities of the French Presidency: Food Security" G20, France 2011, New World New Ideas, para 3.

[6] См. "Food: G20 Remiss in tackling food security", Global Information Network 10 Nov.2011, pp. 1-3.

[7] См. Hilary Till "Hedging for food price stability", Hedge Funds Review , September 2011 p. 2.

[8] См. Док. Комитета по всемирной продовольственной безопасности "Глобальный стратегический механизм в области продовольственной безопасности" CFS 2012/39/5 Add.1p.18.

[9] См. "Food Security: A G20 Priority, the Input of Mexico`s experiencies" M. Macedo, K. Ramos, 2012.

[10] См. "The Russian Presidency of the G20: outline" http: www.g20 civil.com p.16.

[11] См. "Adress by Vladimir Putin on Russia assuming the G20 presidency", G20 Civil Russia 2013 и материал "Продовольственная безопасность - один из ключевых приритетов повестки G20", www.Russia G20.


июнь 2013

http://vestnik.mgimo.ru/

Док. 662056
Перв. публик.: 02.06.13
Последн. ред.: 02.07.13
Число обращений: 0

  • Щербак Игорь Николаевич

    • Разработчик Copyright © 2004-2019, Некоммерческое партнерство `Научно-Информационное Агентство `НАСЛЕДИЕ ОТЕЧЕСТВА``