Европейская схема торговли квотами на выбросы парниковых газов: полезный опыт и последствия для РоссииНазад
Европейская схема торговли квотами на выбросы парниковых газов: полезный опыт и последствия для России
В контексте трудного поиска эффективной международной стратегии реагирования на глобальные изменения климата все больший интерес представляют формирующиеся в мире практические подходы к решению данной проблемы. Полезный опыт в сопряжении задач минимизации негативного воздействия на климат и достижения приоритетных целей в сфере экономического развития представляет разработанная и реализуемая Евросоюзом с начала 2005 г. Схема торговли квотами на выбросы парниковых газов (ПГ).
В настоящее время данная Схема, с 2008 г. вошедшая уже в свою вторую фазу, является главным экономическим инструментом сокращения выбросов парниковых газов в ЕС, продолжая расширяться и совершенствоваться, охватывая все больше отраслей экономики стран Евросоюза. Для тысяч европейских компаний торговля квотами на выбросы входит в повседневную практику экономической жизни, начинает оказывать влияние на их деловую активность, приоритеты в географическом размещении производства, в сфере торговли и инвестиций.
В чем смысл Европейской схемы торговли квотами на выбросы? Какую практическую пользу можно извлечь из европейского опыта ее реализации? Каковы могут быть ее последствия для третьих стран, имеющих иные методики учета своих эмиссий? Надо полагать, что все эти вопросы приобретают все большую актуальность для России прежде всего потому, что Евросоюз является нашим крупнейшим торгово-экономическим партнером, и любые изменения в условиях хозяйствования для европейских фирм (а именно, появление в связи с квотированием выбросов ПГ "углеродной"[1] надбавки в их общих производственных издержках) неизбежно коснутся нашего режима отношений с ними. Но дело не только в этом. Помимо Европы схемы квотирования и торговли квотами на выбросы уже реализуются или задумываются во многих других странах и регионах мира. Они изучаются и сравниваются с другими инструментами регулирования эмиссий ПГ - нормированием выбросов, введением "углеродного" налога, субсидированием экологически чистого производства и т.д. Стал реальностью и динамично развивается глобальный "углеродный" рынок, на котором обращается принципиально новый товар - право на выброс одной тонны СО2, или "углеродный" кредит. Все это требует, как минимум, изучения и анализа применительно к задачам нашего собственного экономического развития, а также практического применения полезного зарубежного опыта в экономической и экологической политике России.
Вопросы изменений климата в политике Евросоюза
Евросоюз традиционно рассматривает проблему изменений климата как одну из главных угроз своей и международной безопасности[2] и является сторонником проактивных мер в отношении противодействия этому процессу. Как известно, именно Европа активнее всех лоббировала в пользу скорейшего вступления в силу Киотского протокола (КП) к Рамочной конвенции ООН по изменениям климата (РКИК), устанавливающего количественные ограничения на выбросы ПГ, и до сих пор остается одним из самых активных приверженцев этого документа, год от года совершенствуя свою климатическую стратегию и расширяя спектр применяемых политических, законодательных, экономических и административных мер реагирования на изменения климата.
Особый интерес Европы к проблеме климата объясняется совокупностью причин, в числе которых - обеспокоенность возможными негативными экономическими последствиями изменений климата на континенте и во всем мире, реальность которых подтверждается многочисленными европейскими научными центрами[3]; желание удержать за собой статус идеологического лидера в решении этой важнейшей глобальной проблемы[4] на фоне болезненно переживаемой Европой сдачи своих позиций США, а в последнее время - Китаю и другим набирающим силу развивающимся странам в мировой политике и экономике; стремление сократить свою зависимость от импорта углеводородных энергоносителей[5] за счет переориентации на нетрадиционные и возобновляемые источники энергии, являющиеся одновременно и более экологически чистыми; стратегический курс на энергоэффективную и менее ресурсо-, энерго- и углеродоемкую экономику как средство решения трех взаимосвязанных задач - оживления экономического роста за счет новых ниш, смягчения антропогенной нагрузки на климат, утверждения на бурно растущих мировых рынках товаров и услуг, связанных с "климатическим императивом".
В практическом плане климатическая политика ЕС реализуется по следующим основным направлениям:
Активный настрой ЕС на выполнение своего обязательства по Киотскому протоколу (снижение выбросов ПГ на 8% в 2008-2012 гг. по сравнению с 1990 г.)[6]; желание перенести общую идеологию КП на новое международное климатическое соглашение;
Реализация целей 20-20-20 к 2020 г. Они предполагают: во-первых, обязательство Евросоюза сократить свои выбросы СО2 на 20% по сравнению с 1990 г. и на 30%, если в новом международном климатическом соглашении крупные эмитенты ПГ возьмут на себя эквивалентные обязательства (к 2050 г. ЕС намерен сократить свои выбросы на 80%); во-вторых, доведение доли возобновляемых источников энергии в энергобалансе ЕС до 20% и, в третьих, сокращение потребления энергии на 20% за счет мер по повышению энергоэффективности;
Дальнейшее совершенствование и расширение общеевропейской Схемы торговли квотами на выбросы ПГ и в перспективе - объединение этой схемы с аналогичными действующими и формирующимися схемами торговли эмиссиями в других регионах
Участие в механизмах Киотского протокола - межгосударственной торговле единицами выбросов СО2, проектах в рамках механизма чистого развития (МЧР) и совместного осуществления (ПСО) как средство зарабатывания "углеродных" кредитов для выполнения своих внутриевропейских (в рамках Схемы торговли квотами) и международных обязательств по сокращению выбросов, а также для вовлечения развивающихся стран в "углеродные" рынки;
Активное использование государственных и рыночных механизмов в целях реструктурирования и перепрофилирования экономики на основе внедрения низкоуглеродных технологий, повышения энергоэффективности и сокращения энергоемкости производства и потребления; переход к использованию возобновляемых источников энергии и биотоплива, в ряде стран - возрождение интереса к атомной энергетике.
Европейская схема торговли квотами: предпосылки создания, экономический смысл, этапы реализации
Схема торговли квотами на выбросы (emissions trading schemes), которую по-английски также называют схемой "cap-and-trade"[7], не является чисто европейским изобретением. Она была впервые и достаточно успешно использована в США при реализации с середины 90-х годов прошлого века программы очистки Великих озер от выбросов диоксидов серы и азота (т.н. программы "Кислотные дожди")[8]
Эксперты выделяют несколько причин появления Европейской схемы торговли квотами. По их мнению, здесь сыграли роль неудачный опыт ЕС с введением "углеродного" налога в энергетике в начале 90-х годов, мощный стимул обязательств ЕС по Киотскому протоколу (1997 г.), требующих создания у европейских компаний рыночной мотивации для сокращения выбросов, желание руководства ЕС унифицировать экологическую политику блока в противовес начавшейся тенденции введения рядом стран (например, Великобританией) самостоятельных схем торговли квотами. Запуск Схемы был также предопределен и облегчен сформировавшимся к середине 1990-х годов общим экономическим и правовым пространством ЕС и простимулирован преимущественно бесплатной раздачей квот в первой фазе Схемы[9]. Немаловажным фактором стало желание Евросоюза первым "оседлать" идею торговли квотами, воплотив ее на уровне стратегии блока, и получить от нее дивиденд "первопроходца"[10].
Теоретический фундамент Схемы торговли квотами нарабатывался экономистами разных стран в течение многих десятилетий - в него внесли вклад А.Пигу (1920 г.), Р. Коас (1960 г.), Д. Дэйлз (1968 г.), Г.Клаассен (1997 г.), С.Соррелл и Д.Ски (1999 г.), Т.Титенберг (2006 г.) и др. Ведущая роль в разработке Схемы как политического механизма ЕС принадлежала руководящим органам блока, прежде всего Европейской комиссии.
Реализация Европейской схемы торговли эмиссиями (EU ETS) была начата 1 января 2005 г. на основании Директивы ЕС 2003/87/ЕС от 13.10.2003 г. [11] Схема охватывает все 27 стран ЕС, а также Норвегию, Исландию и Лихтенштейн; порядка 4 тыс. компаний и 12 тыс. предприятий в таких секторах, как электроэнергетика, котельные, нефтепереработка, производство кокса, известняка, черная и цветная металлургия, горнорудная, целлюлозо-бумажная промышленность, производство цемента, стекла, керамики, на которые в совокупности приходится 46% всех эмиссий СО2 и 40% всех ПГ Евросоюза (при установленном "потолке" выбросов 2,1 млрд. т СО2 экв. в год). "Потолок" выбросов устанавливается для каждой страны ЕС и лежит в основе разработки ими своих национальных планов распределения квот на выбросы (National allocation plans) для участвующих в Схеме секторов и компаний. Компаниям разрешается торговать квотами - те, кто превысил свой уровень выбросов, могут купить квоты у других компаний, перевыполнивших свой план сокращений, или на рынке у соответствующих фирм- брокеров или банков.
Более трети намечаемого 20% сокращения выбросов СО2 к 2020 г. страны блока могут произвести за счет зарабатывания т.н. "углеродных" кредитов (offsets) путем участия в механизмах гибкости Киотского протокола, т.е. осуществляя проекты по сокращению эмиссий в рамках "механизма чистого развития" (МЧР) или совместного осуществления (ПСО)[12], а также покупая единицы сокращений за рубежом.
Реализация схемы разделена на три фазы. Первая фаза (2005-2007 гг.) имела статус пробной или пилотной, во второй, "киотской" фазе (2008-2012 гг.) намечено ужесточить лимит на выбросы СО2 и повысить до 10% ( в отличие от 5% в пилотной фазе) долю квот, реализуемых на аукционах. В третьей фазе (2013-2020 гг.) ЕС планирует расширить охват Схемы за счет включения в нее ряда химических производств, нефтехимии, производства алюминия, аммиака, кальцинированной соды, выбросов N2O от производства ряда кислот, авиацию с 2012 г. и др.[13]), двигаться к реализации 100% квот на аукционах, перейти с 2012 г. к установлению единого для ЕС "потолка" эмиссий (без разбивки по странам), максимально унифицировать процедуры реализации схемы внутри Союза.
Значительную часть доходов от реализации квот на аукционах планируется направлять в проекты "чистой" энергетики, в частности, в развитие энергетики на возобновляемых источниках, разработку технологий улавливания углерода и закачки его в подземные горизонты (Carbon Capture and Storage- CCS), рассматриваемые Европой как важнейший технологический прорыв в решении задачи сокращения выбросов СО2.
После 2020 г. квотированием предполагается охватить и другие сектора экономики - строительство зданий, автомобильный, морской и речной транспорт, сельское хозяйство, услуги.
На практике реализацией Схемы в каждой стране ЕС занимается специально выделенный орган. Например, в Германии это Подразделение по торговле эмиссиями (German Emissions Trading Authority - DEHSt), структурно входящее в Министерство окружающей среды, охраны природы и ядерной безопасности ФРГ.
Практическая отработка Схемы идет непросто. Европейцы открыто говорят об ошибках и недочетах ее первой фазы: недостаток информации о фактических выбросах ПГ в ЕС, несовершенные методы мониторинга, учета, отчетности и проверки в этой сфере, необоснованный перебор с выдачей бесплатных квот (over-allocation), что привело к резкому падению цены на тонну углерода в середине 2006 г. Среди стран Евросоюза сохраняются разногласия в отношении наиболее эффективных путей реализации Схемы, к ней с трудом приспосабливаются недавно принятые в ЕС страны Центральной и Восточной Европы, требующие для себя более льготных правил и временных сроков сокращения выбросов из-за трудностей модернизации сильно изношенного оборудования.
Одновременно по принципу "learn by doing" нарабатывается полезный опыт. Благодаря Схеме обозначились сектора, эмитирующие наибольшее количество ПГ. Это энергетика, черная и цветная металлургия, производство цемента и строительных материалов. В ходе составления национальных планов квотирования эмиссий эксперты вычленили те приоритетные сектора экономики, в которых сокращения выбросов ПГ могут быть достигнуты с наименьшими затратами[14]. Это так называемые "низко висящие плоды" ("low-hanging fruit"), даже незначительные вложения в которые многократно окупаются в будущем - например, устранение потерь при потреблении электроэнергии, замена ламп накаливания на энергосберегающие, установка теплоизоляции в зданиях, различные меры по повышению энергоэффективности в экономике.
Вместе с тем Евросоюз, поставивший перед собой амбициозные цели по сокращению эмиссий ПГ на ближайшие десятилетия, подчеркивает, что не намерен в одиночку нести на себе это бремя и что формат Европейской схемы торговли квотами может быть изменен или скорректирован в зависимости от итогов международной климатической конференции в Копенгагене в декабре 2009 г. и решений в отношении пост-киотского режима регулирования выбросов ПГ.
Курс на низко-углеродную энергетику
"Низко-углеродная экономика" и "низко-углеродная энергетика" сегодня стали такими же модными терминами, как "устойчивое развитие" в конце 1980-х годов. Эти понятия тесно связаны с концепцией "Нового зеленого курса" в мировой экономике, провозглашенного ООН в конце 2008 г. [15]Только ли о модном веянии здесь идет речь? Наверное, все гораздо глубже. Не случайно многие страны выбрали именно этот путь в качестве определяющего для выхода из мирового финансово-экономического кризиса. Концепция низко-углеродной энергетики предусматривает изменение технологических методов производства и потребления энергии во всех сферах жизни: это и акцент на возобновляемый характер источников энергии, их экологическую чистоту, что подразумевает минимальное негативное влияние на окружающую среду и здоровье людей, в том числе более низкий уровень выбросов парниковых газов, или более низкую "углеродоемкость"; и кардинальный подъем эффективности использования энергии, т.е. задействование его меньшего объема для производства единицы ВВП; это и развитие т.н. "умных" электросетей, которые, благодаря применению передовых автоматизированных и информационных систем, позволяют перейти к децентрализованному энергоснабжению и оптимизировать поставки электричества потребителям из различных доступных источников. Все эти задачи прекрасно ложатся в русло долгосрочного стратегического курса всех ведущих экономик мира - сократить свою зависимость от импортных ископаемых энергетических источников, при этом обеспечивая свои растущие потребности в энергии. Одновременно решается другая важная для Европы задача - минимизация негативного влияния энергетики на климат.
Скудость собственных энергетических ресурсов и сильная зависимость от импорта углеводородных энергоносителей (более 50% своих потребностей в энергии страны Евросоюза удовлетворяют за счет импорта, а на три главных вида ископаемого топлива - нефть, газ и уголь - приходится до 80% всей потребляемой ими энергии) вот уже несколько десятков лет подвигают европейские страны к активному энергосбережению[16] и развитию альтернативных видов энергетики.
В наши дни Европа по праву считается мировым лидером в использовании возобновляемых видов энергии[17] и развитии передовых энергетических технологий. В Финляндии, Латвии, Швеции, например, уже в 2005 г. возобновляемые виды энергии обеспечивали 30-40% энергопотребления, в Австрии, Дании, Португалии, Эстонии, Румынии - порядка 20%[18]. Дания лидирует в мире по объему электроэнергии, вырабатываемой на ветровых электростанциях. Германия широко развивает ветровую и солнечную энергетику - в стране сегодня насчитывается порядка 500 тыс. установок по производству электричества на основе солнечной энергии общей мощностью более 5 тыс. мегаватт[19].
Но еще более грандиозные планы обращены в будущее. Как известно, Европейская комиссия ориентируется на повышение доли возобновляемых источников энергии в энергобалансе блока к 2020 г. до 20% (сейчас она составляет 8,5%).[20] При этом каждой стране ЕС поставлена цель довести до 10% долю биотоплива в общем объеме топлива, потребляемого транспортным сектором.
Согласно подготовленному Европейской комиссией в октябре 2009 г. Стратегическому плану развития и внедрения передовых энергетических технологий (Strategic Energy Technologies Plan), для развития "чистой" энергетики в ближайшие 10 лет Европе потребуется 50 млрд. евро дополнительных инвестиций, что почти в три раза больше нынешнего уровня ассигнований на эти цели. Намечено, в частности, выделить 16 млрд. евро на развитие солнечной энергетики, 13 млрд. евро - на развитие технологий улавливания и хранения углерода (CCS), 7 млрд. и 6 млрд. евро - на развитие, соответственно, ядерной и ветровой энергетики. План также предусматривает превращение 25-30 европейских городов в своеобразные модели перехода к низко-углеродному развитию, создание дополнительно порядка 700 тыс. рабочих мест в отраслях ветровой, солнечной и биоэнергетики.[21]
От европейской схемы - к глобальному "углеродному" рынку?
На сегодняшний день Европейская схема торговли квотами на выбросы по праву считается основной моделью для подобной практики в других странах и локомотивом развития мирового "углеродного" рынка - на нее приходится две трети физического и три четверти стоимостного объема этого рынка. Между тем, Европа - не единственный регион мира, экспериментирующий с квотированием и торговлей эмиссиями. Национальные и региональные разновидности подобных схем действуют в США[22], Канаде, Австралии, Японии, Швейцарии, Новой Зеландии. По оценкам экспертов, создание подобных схем на сегодняшний день планируют порядка 35 развитых стран, и к 2015 г. эти схемы могут охватить от 17 до 35% глобальных выбросов СО2 [23]. Все эти схемы имеют свои особенности в плане правового статуса, охвата секторов и парниковых газов, методов распределения квот, правил поведения участвующих сторон, механизмов контроля и т.д.
Евросоюз крайне заинтересован в том, чтобы эта пестрая мозаика в схемах квотирования и торговли в перспективе сложилась в единую картину глобального "углеродного" рынка. Экономическая логика здесь достаточно проста - чем больше сторон участвуют в Схеме, тем больше выгод от нее имеет каждый участник (разумеется, у первопроходцев в этом плане есть преимущества), к тому же соблюдение одинаковых правил учета эмиссий позволяет избегать трений в экономическом сотрудничестве, поддерживать стабильную цену на тонну "углерода" на мировых рынках.
В 2007 г. при активной роли Европейской Комиссии в целях обмена опытом в реализации схем торговли квотами и изучения путей их совместимости и слияния был создан специальный международный форум - Международное партнерство "углеродных" действий.[24] Участники Партнерства ориентируются на то, чтобы сформировать к 2015 г. единый "углеродный" рынок стран ОЭСР, а к 2020 г. - глобальный "углеродный" рынок, куда бы, помимо развитых стран, вошли Китай, Индия, Бразилия, ЮАР и другие ведущие развивающиеся страны.
Данная задача не из легких. Например, в случае одобрения американским Сенатом законопроекта Ваксмана-Маркея[25], в США будет создана национальная система торговли квотами, в 4 раза превосходящая по своему охвату европейскую. В контексте перспектив их возможного объединения сразу встают многочисленные вопросы - о взаимном признании квот, установлении общей единицы выбросов и цены на нее[26], гармонизации правил мониторинга, отчетности, проверки исполнения, которые уже сегодня серьезно беспокоят европейцев.
Между тем, мировой "углеродный" рынок уже является реалией нашей жизни и быстро растущей новой сферой экономической активности. За 2005 - 2008 гг. его объем вырос в 6 раз, превысив 120 млрд. долл. и 5 млрд. т СО2 экв.
К 2020 г., по прогнозам, ценовой объем глобального "углеродного" рынка может достичь 2-3 трлн. долларов в год[27].
Сегодня рынок "углеродных" кредитов уже приобрел черты самостоятельного финансового рынка, на котором оперируют порядка восьми специализированных бирж[28], многочисленные консультанты и брокеры[29], обращаются разнообразные производные финансовые инструменты. Более 70% всех сделок на "углеродных" биржах относятся к торговле "фьючерсами", т.е. касаются выбросов компаний в будущем, которые, как известно, прогнозировать крайне сложно.
Несмотря на то, что перспективы "углеродного" рынка в большой степени зависят от величины согласованных на международном уровне порогов сокращения эмиссий, есть все основания полагать, что даже в отсутствие четкого сигнала от политиков, по мере перехода стран к единообразным системам учета "углеродного следа" в своей экономической деятельности, данный рынок может продолжить свое динамичное развитие. Многие полагают, что с объединением главных схем торговли эмиссиями в единый рынок можно будет говорить о появлении новой мировой валюты - расчетной единицы, отражающей цену 1 т углерода.
Вместе с тем у экспертов, в том числе в самом Евросоюзе, остается много неопределенностей в отношении параметров и будущих тенденций этого рынка - неясна сама характеристика "углеродного" кредита как товара, отмечается его сильная зависимость от рыночных ожиданий, связанных, в том числе, с погодными условиями, ценами на основные энергоносители[30] и др., что подогревает на этом рынке спекулятивные настроения. У экологов также вызывает обеспокоенность риск растущей оторванности "углеродного" рынка от целей собственно охраны окружающей среды и превращения его в еще одну финансовую схему для извлечения прибыли многочисленными посредниками.
Экономические последствия схемы для России
Насыщенная климатическая политика ЕС, опирающаяся на Европейскую схему торговли квотами на выбросы ПГ, не может не иметь серьезных долгосрочных экономических последствий как для самого экономического пространства ЕС, так и для третьих стран, осуществляющих с ЕС активное экономическое взаимодействие[31]. Причем, есть все основания полагать, что эти последствия, чем дальше тем больше, затронут все сферы двустороннего экономического сотрудничества - совместные проекты в энергетической сфере, взаимную торговлю, направления инвестиций, транспортные связи и др.
Можно ожидать, что долгосрочные последствия Европейской схемы торговли квотами на выбросы коснутся, в первую очередь, энергодиалога России-ЕС и, в самом общем плане, будут состоять в следующем:
а) Сокращение спроса в Европе на российские ископаемые энергоносители (на них в настоящее время приходится около 60% всего товарооборота России с ЕС) из-за совокупности причин - рост цен на углеводородное сырье в связи с истощением его запасов, удешевление альтернативных энергетических технологий, курс Европы на сокращение своей зависимости от импорта энергоносителей, озабоченность негативным влиянием выбросов от ископаемого топлива на климат и здоровье людей. Это будет способствовать падению мировых цен на ископаемое сырье и сокращению объемов его поставок из России в ЕС[32] и другие развитые страны, что, соответственно, повлечет за собой снижение нашего дохода от этой важнейшей статьи экспорта. В этом прогнозе утешить нас может разве то, что создается реальный стимул для скорейшей диверсификации российского экспорта за счет продуктов более высокой степени обработки и снятия его с "нефтяной иглы".
Также возможно сокращение спроса на любые товары из России, способные повысить уровень выбросов ПГ в Европе.
б) Рост спроса в Европе (и это происходит уже сейчас) на низко-углеродные энергетические технологии и элементы для их производства, включая оборудование для энергетики на основе возобновляемых источников, технологии улавливания и хранения углерода в подземных горизонтах (CCS), оборудование для АЭС (в ряде европейских стран, где ожидается ренессанс атомной энергетики), на энергосберегающие товары, включая экономичные электробытовые приборы, изоляционные материалы и др., на всевозможные виды альтернативного топлива (биомасса, биотопливо[33]). Здесь Россия могла бы найти для себя достойную нишу для экономического и энергетического сотрудничества с Европой, прежде всего путем реализации совместных инвестиционных проектов в области повышения энергоэффективности и сокращения энергоемкости экономики, что обозначено в числе приоритетов для энергодиалога РФ и ЕС в соответствующих программных документах.
Ближайшие, но одновременно и более трудно просчитываемые, экономические последствия для сотрудничества между Россией и Евросоюзом могут быть связаны с расширением Схемы торговли квотами на выбросы ЕС, которая, по существу, устанавливает для всех производителей Евросоюза новую составляющую их производственных издержек - цену на 1 т эмитируемого углекислого газа, что, соответственно, повышает общие издержки производства для компаний, охваченных данной Схемой, а косвенно и в перспективе - и всех остальных компаний, и вносит новые моменты в конфигурацию всех экономических транзакций с их участием.
В связи с этим стоило бы обратить внимание на следующее:
а) Риск подорожания (из-за "углеродной" надбавки) всех товаров европейского экспорта в Россию - а это, главным образом, оборудование и транспортные средства, продовольствие, промтовары, медикаменты и химикаты - то есть сектора, многие из которых уже охвачены или в ближайшие годы будут охвачены Схемой торговли квотами ЕС, или те, которые испытывают на себе косвенное воздействие этих секторов. Например, очевидно, что абсолютно вся европейская промышленность рано или поздно испытает на себе последствия повышения цен на электроэнергию из-за роста издержек ее производителей на сокращение вредных выбросов[34].
б) Риск введения против товаров российских экспортеров специальных пошлин, налогов или сборов ("border taxes", "border adjustment schemes") с целью скорректировать "несправедливые", с точки зрения Европы, конкурентные преимущества, возникающие у российских товаров, при производстве которых "углеродные" издержки не были учтены или были учтены не так строго[35].
в) Риск т.н. "утечки углерода" из ЕС в Россию.
Под термином "утечка углерода" ("carbon leakage") понимается перемещение углеродоемких производств и товаров из стран со строгим учетом затрат на сокращения выбросов СО2 в страны с более слабыми регламентациями в этой области или не имеющих такого учета вообще (weaker or no carbon constraints) в целях снижения своих издержек на сокращение выбросов. Однако, в результате общий объем выбросов у принимающей страны с более слабым регулированием выбросов возрастает.
Можно предположить, что этот процесс уже происходит в виде притока европейских инвестиций в строительство на территории России энергоемких производств и производств с высокими выбросами СО2 - в освоение месторождений нефти и газа, строительство предприятий горнорудной, металлургической, химической, продовольственной промышленности, в том числе для последующего ввоза их продукции в ЕС.
Выгода европейских инвесторов заключается в освобождении себя от обязательства "закрывать" квотами Европейской схемы выбросы данных предприятий, так как в России (или какой-либо другой третьей стране), под юрисдикцию которой они начинают подпадать, действует иное, более слабое регулирование на этот счет. Если и считать данную разницу в законодательстве стимулом для притока иностранных инвестиций в Россию, то необходимо учитывать, что его положительный эффект сводится на нет многими негативными последствиями более долгосрочного плана: принимая на свою территорию "грязное" производство ЕС, третья страна (в данном случае Россия) сталкивается, во-первых, с негативными последствиями от него для своей окружающей среды и здоровья людей, во-вторых, повышает - не по вине своей промышленности - общий объем национальных выбросов, за которые надо будет отчитываться перед международными организациями, в-третьих, тормозит национальную политику по снижению энергоемкости своей экономики.
г) Возможность нового витка требований ЕС к России подтянуть свои внутренние тарифы на электроэнергию до уровня среднеевропейских - в увязке с необходимостью отражения в них затрат на сокращения выбросов СО2 и в контексте общей идеи выравнивания условий конкуренции европейских и российских производителей[36].
д) Реальная перспектива введения санкций против российских авиакомпаний за несоблюдение норм выбросов СО2 в связи с включением авиации в Схему торговли эмиссиями с 2012 г.
Согласно Директиве ЕС 2008/101/ЕС от 19.11.2008, которая вступила в силу 2.02.2009 г., с 2012 г. все авиакомпании (как стран-членов ЕС, так и третьих стран), совершающие полеты в/из стран ЕС, должны будут получать сертификаты на выбросы определенного количества СО2. Предполагается, что "потолок" выбросов для авиации на 2012 г. составит 97% от "исторических" выбросов ПГ этим сектором в 2004-2006 гг., а в 2013 г. снизится до 95% этой величины. Согласно плану, 85% всех сертификатов на выбросы будут выдаваться авиакомпаниям бесплатно, а оставшиеся 15% реализовываться через аукционы. По оценкам Еврокомиссии, эта мера может вызвать подорожание авиабилетов на рейсы европейских авиаперевозчиков на перелеты внутри ЕС на 5 евро, а на трансатлантические перелеты - на 40 евро.
Данное решение, достаточно противоречивое с точки зрения его соответствия основополагающим принципам международного воздушного права, в частности, положениям Конвенции о международной гражданской авиации (Чикагской конвенции) 1944 г. и регламентациям Международной организации гражданской авиации (ИКАО), может привести к серьезному ущемлению прав и материальным потерям российских авиаперевозчиков, осуществляющих рейсы в Европу и из нее, и требует специальной проработки российскими экспертами. Тем более что подобные меры со стороны ЕС в перспективе могут затронуть также российский автомобильный, морской и речной транспорт.
Заключение
Климатическая политика ЕС способна в долгосрочной перспективе внести ощутимые изменения в энергетические приоритеты и инфраструктуру, а также общую структуру экономики Евросоюза. Предвидится постепенный перевод всех отраслей экономики на низкоуглеродные и энергосберегающие технологии, экологически чистые, возобновляемые источники энергии и биотопливо, что будет формировать растущий спрос в Европе на товары этой направленности и, наоборот, снижать спрос на углеродоемкие товары, что необходимо учитывать при разработке долгосрочных планов торгово-экономического, инвестиционного и транспортного взаимодействия России с Евросоюзом.
Реализуемая ЕС Схема торговли квотами на выбросы ПГ представляет собой интересный и заслуживающий изучения механизм экономически рационального сокращения выбросов ПГ. Эта Схема, постепенно включающая "углеродную" надбавку в издержки всех игроков экономического пространства ЕС и фактически устанавливающая цену на выброс единицы (1 т) углекислого газа, потенциально может внести серьезные коррективы во все формы экономического взаимодействия Евросоюза с Россией. Данный вопрос требует внимательного экспертного анализа, возможно, в рамках специально созданной межведомственной группы, в целях извлечения для себя положительного практического опыта из "углеродной" политики ЕС и минимизации негативных экономических последствий Европейской схемы торговли квотами для России.
В частности, российским внешнеторговым организациям имеет смысл подумать о том, как обезопасить себя от подъема цен на продукцию импорта из ЕС в связи с "углеродной" надбавкой и от соответствующих возможных санкций Евросоюза в отношении российской экспортной продукции в долгосрочных торговых контрактах.
При реализации европейскими компаниями инвестиционных проектов в энергоемких секторах на территории России было бы полезно просчитывать возможные последствия "утечки углерода" и принять меры для их минимизации - например, заранее оговорив "подчинение" выбросов ПГ данных предприятий Схеме торговли квотами ЕС или простимулировав инвестора производить сокращения этих выбросов на нашем предприятии по линии ПСО в рамках Киотского протокола.
Оживление сотрудничества между Евросоюзом и Россией в реализации механизмов Киотского протокола могло бы стать еще одной перспективной областью для взаимодействия. Это может произойти при том условии, если Россия четко обозначит свой интерес к выходу на европейский и мировой рынки "углеродных" кредитов как по линии межгосударственной торговли единицами сокращений выбросов, так и ПСО. При этом России важно добиться закрепления в новом международном климатическом соглашении права реализовать свои неиспользованные квоты в пост-киотском периоде обязательств[37] и получить заверения в том, что Евросоюз приобретет в установленные сроки у России определенный объем квот на выбросы. Передачу Европе своих "углеродных" кредитов российская сторона могла бы также увязать с уступками от Евросоюза в связи с планируемыми им санкциями против стран, имеющих более слабые регламентации по сокращению выбросов (например, чреватых потерями для наших экспортеров или авиаперевозчиков), так как директивы ЕС не исключают решения подобных вопросов на двусторонней основе.
Все эти меры помогли бы если не избежать, то существенно сгладить такой потенциальный раздражитель в двусторонних отношениях между Россией и ЕС, как "климатический" фактор и, наоборот, использовать этот вопрос для стимулирования взаимовыгодного двустороннего взаимодействия РФ и ЕС в сфере создания передовой энергетики, энергоэффективной экономики и минимизации их негативного влияния на окружающую среду.
Постскриптум: Когда эта статья готовилась к печати, в декабре 2009 г. в Копенгагене под эгидой ООН состоялась крупная международная конференция по изменению климата, на которой было "принято к сведению" достигнутое группой ведущих государств (прежде всего, США, Китаем, Индией, Бразилией, ЮАР) "Копенгагенское соглашение". В этом документе, не являющимся юридически обязательным, зафиксированы важные ориентиры для мирового взаимодействия в климатической сфере на обозримую перспективу в части существа обязательств различных групп стран, оказания помощи развитыми государствами развивающимся в деле борьбы с изменениями климата и др. Хотя данное соглашение, по мнению европейских экспертов, оказалось слабее ожиданий и "уровня амбиций" ЕС, оно создает базу для продвижения к юридически обязательным договоренностям нового уровня и качества в деле реагирования мирового сообщества на климатическую угрозу, включая задачу экономического стимулирования перехода всех стран к низко-углеродной экономике, и, значит, опыт Евросоюза в этом плане, несомненно, будет востребован.
АВДЕЕВА Татьяна Георгиевна - старший научный сотрудник Института актуальных международных проблем Дипломатической академии МИД России, кандидат экономических наук.
_______________
[1] Здесь и далее слово "углеродный" используется для краткости при обозначении мер по сокращению выбросов углекислого газа или других парниковых газов, объем выбросов которых также принято рассчитывать в эквиваленте СО2.
[2] В 2006 г. авторитетный британский аналитический центр Oxford Research Group отнес изменения климата к угрозе, которая по своим долгосрочным последствиям с точки зрения безопасности намного превосходит угрозу терроризма. Приоритетная роль проблемы изменений климата для международной безопасности была также отражена в совместных докладах Верховного Представителя ЕС по внешней политике и политике безопасности Х.Соланы и Комиссара ЕС по внешним связям Б.Ферреро-Вальднер "Изменения климата и международная безопасность", 2008 г.
[3] Среди них, применительно к Европе: изменение погодных графиков (повышение влажности на севере континента и засушливости на юге), сдвиги в ареалах обитания биологических видов и условиях ведения сельского хозяйства, учащение экстремальных погодных явлений, повышение рисков для здоровья людей от "волн зноя", риск затопления низко расположенных прибрежных городов из-за ускоренного таяния арктических льдов, потери туроператоров в связи с сокращением зимнего туристического сезона из-за сокращения снежного покрова в Альпах и др. См. "Impacts of Europe`s Changing Climate", Study by the European Environment Agency, 2004, а также http://news.bbc.co.uk/2/hi/europe/7765094.stm
[4]Этому, безусловно, подыграло скептическое отношение к Киотскому протоколу со стороны администрации Дж.Буша (мл.).
[5] Прежде всего из-за прогнозируемого истощения месторождений углеводородного сырья и завершением эпохи "дешевой нефти", а также в связи с тем, что главные регионы их экспорта в Европу - Россия и Ближний Восток - рассматриваются ЕС как политически нестабильные. Доверие европейских стран к России как энергопоставщику было подорвано неоднократным срывом поставок в Европу российского газа, транспортируемого транзитом через Украину, из-за "газовых конфликтов" между Россией и Украиной.
[6] На основании ст. 4 Киотского протокола страны Евросоюза в 1998 г. перераспределили между собой бремя сокращения выбросов ПГ. Пороги сокращений варьируются от -28% (для Люксембурга) до + 27% (для Португалии). По оценкам экспертов, за 1990-2005 гг. сокращения эмиссий в ЕС-27 (с 12 странами, принятыми в блок к 2004 г.) уже составили 8%, в то время как в ЕС-15 эмиссии сократились всего на 2%.
[7] Принцип "cap-and-trade".означает установление регулирующим органом (обычно правительством) "потолка", или максимального уровня ("cap") выбросов и выдачу разрешений или прав на выбросы (определенного количества загрязнителей или ПГ) всем участвующим в схеме компаниям. Общий объем выбросов, на который выдаются разрешения, не должен превышать установленный "потолок". В конце каждого отчетного периода (в ЕС это один год) компании должны отчитаться о своих выбросах, сдав регулирующему органу разрешения на тот объем эмиссий, который у них фактически произошел. Правами на выбросы можно торговать на рынке. Например, компании, превысившие свой "потолок" выбросов имеют возможность купить квоты, не использованные другими компаниями из-за того, что их выбросы оказались ниже установленного им "потолка". Таким образом, покупатель квот платит за невыполнение своих обязательств, а продавец поощряется за их перевыполнение. Экономический смысл данной схемы состоит в том, что она позволяет всем ее участникам достигать сокращений своих выбросов наиболее эффективным, с точки зрения затрат и выгод, способом - кому-то дешевле инвестировать в сокращения, кому-то - приобрести квоты на рынке. В результате сокращения выбросов в масштабе общества достигаются с наименьшими затратами.
[8] По оценкам, данная схема способствовала снижению выбросов диоксида серы на 43% в 1990-2007 гг., а поставленные цели сокращений были выполнены на три года раньше запланированного срока и с затратами, составившими четверть от тех, которые предполагались в альтернативных программах. Mark Lazarowicz, "Global Carbon Trading: a Framework for Reducing Emissions", TSO, 2009. Р. VIII.
[9] Frank J. Convery. 2009. `Origins and Development of the EU ETS`, Environmental and Resource Economics. Vol. 43. Р. 391-412.
[10] В 1998 г. Комиссар ЕС по окружающей среде Р.Бьеррегаартд, якобы, сказал следующее: "Нам придется заняться торговлей эмиссиями... мы не можем позволить другим диктовать правила". Цит. По: Frank J. Convery. 2009. Origins and Development of the EU ETS // Environmental and Resource Economics. Vol. 43. Р. 396.
[11] Эта Директива впоследствии была изменена и дополнена Директивой ЕС 2008/101/ЕС от 19.11.2008 (о включении авиации), Предписанием Европарламента и Совета 219/2009 от 11.03.2009 г. и Директивой ЕС 2009/29/ЕС от 23.04.2009 г. об усовершенствовании и расширении Схемы торговли эмиссиями ЕС.
[12] По правилам ЕС проекты не могут осуществляться в таких секторах, как лесное хозяйство, землепользование и атомная энергетика.
[13] Предполагается, что добавление в Схему новых секторов, эмитирующих 120-130 млн. т СО2 в год, приведет к тому, что в 2020 г. ею будет охвачено 43% всех выбросов ПГ в ЕС. Благодаря Схеме начиная с 2013 г. выбросы ПГ в Евросоюзе будут снижаться в линейной прогрессии на 1,74% в год и к 2020 г. "потолок" эмиссий будет на 21% ниже уровня 2005 г.
[14] В качестве методологической основы для этих расчетов в Европе используется так называемая "кривая МакКинзи" (McKinsey curve), отражающая по нарастающей шкале затраты на те или иные мероприятия по сокращению выбросов ПГ. Из нее видно, что самые дешевые меры лежат в сфере энергосбережения и теплоизоляции, самые дорогие - в переходе на биотопливо и использовании технологий улавливания и хранения углерода.
[15] "Новый зеленый курс" в мировой экономике был провозглашен ООН (Генеральный секретарь ООН Пан Ги Мун в последние два года выступил с рядом статьей на эту тему, например, см.: Пан Ги Мун, С.Б.Юдхойоно, Д.Туск, А.Ф.Расмуссен. "Зеленая" экономика как альтернатива // Дипкурьер 2008. 24 ноября; Пан Ги Мун. Глобальная повестка дня, интервью журналу "Международная жизнь". 2009. 27 марта // Международная жизнь. 2009. N 4; специальную кампанию в поддержку "зеленой экономики" объявила Программа ООН по окружающей среде) в конце 2008 г. на волне разразившегося мирового финансового кризиса. Идея предполагает переориентацию мирового экономического развития на новую технологическую базу, основанную на энергосберегающих и менее углеродоемких технологиях, меры повышения энергоэффективности, энергосбережения, перехода на возобновляемые источники энергии, помощь развивающимся странам в этой работе как путь к решению двуединой задачи - оживлению экономического роста и противодействию изменениям климата на планете. Данный курс лег в основу антикризисных стратегий в США, Европе и получает все большую популярность в мире.
[16] Бережное отношение к использованию энергии в Европе видно повсюду. Например, в гостиничных холах темно, пока вы не включите свет специальной кнопкой - минуты на 2-3, достаточных для того, чтобы вынуть ключ и открыть свою дверь. В метро эскалатор начинает движение только тогда, когда на него встанет человек. В вагонах метро двери открываются не автоматически на каждой станции, как у нас, а только если есть выходящие пассажиры и они нажали соответствующий рычаг. Эти простые меры дают значительную экономию электроэнергии.
[17] К возобновляемым видам энергии относятся: ветровая, гидроэнергия, солнечная (термальная и фотоэлектрическая), геотермальная, энергия приливов и отливов, биогаз и биотопливо.
[19] Renewables made in Germany. Information about German renewables energy industries, companies and products. Federal Ministry of Economics and Technology, German Energy Agency, http://www.renewables-made-in-germany.com/index.php?id=203&L=1
[20]"EU climate package explained" 21.01.2009
http://news.bbc.co.uk/2/hi/europe/7765094.stm
[21] Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions "Investing in the Development of Low Carbon Technologies (Set-Plan)", Brussels, 7.10.2009, COM (2009) 519 final
[22] Это Региональная инициатива по парниковым газам (Regional Greenhouse Gas Initiative - RGGI), объединяющая 10 штатов северо-восточных районов и атлантического побережья страны, которые установили общий для себя "потолок" на выбросы СО2 энергетическими предприятиями и намерены сократить эту величину на 10% к 2018 г.; Западная инициатива по климату (Western Climate Initiative), объединяющая 7 западных штатов США (еще 6 являются наблюдателями) и 4 провинции Канады, которые договорились сократить свои выбросы на 15% к 2020 г. по сравнению с 2005 г., и Инициатива губернаторов штатов Среднего Запада (Midwestern Governors` Initiative). Собственную схему торговли квотами намерена ввести Калифорния.
[23] Mark Lazarowicz. Global Carbon Trading: a Framework for Reducing Emissions. TSO, 2009. Р. VIII.
[24] Международное партнерство "углеродных" действий (International Carbon Action Partnership - ICAP) было создано в 2007 г. в Лиссабоне по инициативе Ф.-В.Штайнмайера, в то время министра иностранных дел Германии, и губернатора штата Калифорния А.Шварценеггера при финансовой поддержке Евросоюза и правительств Германии и Нидерландов. В настоящий момент Партнерство объединяет 29 членов, наиболее активных на "углеродном" рынке. Это страны Евросоюза (Дания, Франция, Германия, Греция, Ирландия, Италия, Нидерланды, Португалия, Испания, Великобритания, а также Европейская Комиссия), штаты США-участники Региональной инициативы по парниковым газам RGGI (Мэн, Мэриленд, Массачусетс, Нью-Джерси, Нью-Йорк), штаты США и провинции Канады - участники Западной климатической инициативы WCI (Аризона, Британская Колумбия, Калифорния, Манитоба, Нью-Мексико, Онтарио, Орегон, Квебек, Вашингтон), а также Австралия, Новая Зеландия, Норвегия, Правительство города Токио. Япония и Украина имеют статус наблюдателей.
[25] Имеется в виду одобренный Палатой представителей Конгресса США летом 2009 г. законопроект "О чистой энергетике и безопасности" ("American Clean Energy and Security Act of 2009"), больше известный по именам его авторов, конгрессменов Г.Ваксмана и Э.Маркея как "The Waxman-Markey Bill", который предусматривает сокращение выбросов ПГ в США на 17% к 2020 г. по сравнению с уровнем 2005 г. В случае одобрения этого законопроекта Сенатом в США будет создана правовая база для введения в стране с 2012 г. общенациональной системы квотирования эмиссий ПГ, которой предполагается охватить к 2016 г. до 85% всех эмиссий ПГ страны.
[26] Цена на тонну углерода в Европейской схеме котируется ежедневно. На протяжении 2009 г. она колебалась вокруг 10-15 евро. Источник: www.pointcarbon.com
[27] Mark Lazarowicz. Global Carbon Trading: a Framework for Reducing Emissions. TSO, 2009. Р. VIII.
[28] Это Европейская климатическая биржа ECX (Великобритания), Bluenext (Франция), Nordpool (Норвегия), EEX (Германия), EXAA (Австрия), Climex (Нидерланды), Sendeco2 (Испания), Green Exchange/CME (США); добровольный механизм торговли квотами на выбросы Чикагская климатическая биржа CCX (США).
[29] Среди них Point Carbon, TFS, Spectron, Tullet Prebon, Evolution Markets, CO2e и др.
[30] По мнению экспертов, мировые цены на ископаемое топливо, погода и цена 1 т СО2 имеют сложное взаимное влияние. Считается, что по мере падения мировых цен на углеводороды, вызванного более теплой погодой, падает спрос и на "углеродные" квоты из-за меньших объемов сжигания топлива для отопления. В свою очередь, удержание высокой цены на 1 т углерода создает стимул для поиска альтернативных нефти и газу источников энергии, внедрения технологических инноваций в пользу низкоуглеродной экономики, что сокращает спрос и снижает цену на углеводородное сырье в долгосрочной перспективе.
[31] Тема экономических последствий климатической политики ЕС (особенно расширения Схемы квотирования и торговли эмиссиями) представляет отдельную большую и все более популярную в Европе тему для исследования, однако, по признанию многих экспертов, эта область находится лишь на начальной стадии осмысления.
[32] Эта тенденция будет в большей степени касаться угля и нефти и в меньшей степени газа, являющегося самым "чистым" из трех углеводородных энергоносителей. При этом в "переходный" период (во всяком случае, в ближайшие 10-20 лет) экспертами прогнозируется устойчивый спрос Европы на импортные нефть и газ. По данным европейских экспертов, к 2030 г. доля импортных газа и нефти в общем объеме потребления ЕС данных видов энергии, может возрасти по газу с нынешних 57% до 84%, а по нефти - с 82% до 93%. http://news.bbc.co.uk/go/pr/fr/-/2/hi/europe/7765094.stm; BBC News 21.01.2009
[33] По мнению российских экспертов, перспективными отраслями для сотрудничества РФ и ЕС могли бы стать биоэнергетика и биотопливо, так как Россия, с ее 20% мировых лесных запасов и 7% мировых сельхозугодий, обладает крупнейшей в мире базой для возобновляемых биоэнергетических ресурсов. Европейский спрос на биоэнергетические товары очень велик (с учетом принятой ЕС цели довести к 2020 г. долю возобновляемых энергоресурсов до 20% в своем энергобалансе, причем две трети от этих 20% отведено биоэнергетике и биотопливу). Европа может уже через 10 лет заместить биоэнергетикой эквивалент 235 млн. т нефти, а это примерно равно объему всего нынешнего российского ежегодного экспорта нефти. Россия могла бы предложить на рынок биоэнергетических продуктов отходы своей лесной промышленности (опилки, гранулы, брикеты, этанол, метанол, биогаз и биоводород), т.к. до 40% биомассы нашего лесного сектора пока зарывается в землю // Финансовые известия. 2009. N 5. 8 октября. С. 5.
[34] Сразу оговоримся, что речь идет о долгосрочных последствиях (20 и более лет), так как, по мнению многих европейских экспертов, пока трудно оценить влияние Схемы на конкурентоспособность охваченных ею секторов. В целом, с 2005 г. не отмечено каких-либо серьезных изменений в экономическом поведении и конкурентоспособности европейских компаний даже для секторов, в наибольшей степени подверженных риску "утечки углерода". Это такие энергоемкие отрасли, как производство алюминия, стали и цемента, соответственно 76, 32 и 6 процентов мирового производства которых является предметом мировой торговли. См. работы J. Reinaud (IEA, Climate Works Foundation) on ensuring competitiveness and avoiding carbon leakage 2005-2009.
[35] Данная тема представляет собой разновидность весьма болезненного в контексте мировой торговли вопроса о правомерности дискриминации товаров по экологическому признаку и уже как минимум десяток лет обсуждается в ВТО, ОЭСР, других международных организациях. В странах, реализующих или намеренных реализовать схемы квотирования эмиссий ПГ, помимо налогов на продукцию экспортеров из стран с более слабым экологическим регулированием, предполагается также возмещать своим компаниям-экспортерам издержки на сокращения СО2 выплатой соответствующих субсидий ("rebates").
[36] Отметим, что процесс постепенного поднятия тарифов на электроэнергию уже происходит в России - в контексте реализации мер правительства в области энергосбережения (отказа от ламп накаливания и др). Следует также учесть принятое в октябре 2009 г. на саммите государств Группы 20 решение о постепенной отмене государственных субсидий на ископаемые виды энергоносителей - нефть, дизельное топливо и газ. Россия входит в пятерку стран, которые имеют наибольшие субсидии на душу населения на ископаемые энергоносители, в особенности по газу и электричеству. По оценкам, субсидии "способствуют расточительному потреблению энергоносителей, искажают конъюнктуру рынка, препятствуют инвестициям в проекты чистой энергетики и подрывают усилия по борьбе с изменениями климата", а их отмена могла бы привести к сокращению эмиссий СО2 к 2050 г. на 10% . http://en.cop15.dk/news/view+news?newsid=2196
[37] По оценкам, наша страна может предложить для реализации на мировом рынке излишек квот, оставшихся от киотского периода, на выбросы порядка 5-6 млрд. т СО2. Источник: Юлкин М. Плюсы углеродного рынка // НГ-Энергия. 2009. 14 апреля. С. 12.
