О правовых актах муниципального образования по переданным государственным полномочиямНазад
О правовых актах муниципального образования по переданным государственным полномочиям
В соответствии с положениями Федерального закона от 06.10.2003 N131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" (далее - 131-ФЗ), статья 43, пункт 6 глава местной администрации в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования, нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, издаёт постановления местной администрации по вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Опыт показывает, что в этом вопросе на настоящее время для должностных лиц муниципальных образований России много неясного. Нет понимания, по каким вопросам передаются полномочия, каков механизм передачи полномочий, какие правовые акты и другие исполнительные документы должны быть приняты главой администрации муниципального образования.
Причин этому несколько.
Первая причина заключается в недостаточной правовой и финансовой грамотности глав муниципальных образований и работников финансовых органов. То есть работники правовой сферы не знают финансовое право, а работники финансовой сферы - административное. Мне неоднократно приходилось объяснять муниципальным служащим, что ядром 131-ФЗ являются вопросы местного значения. Именно они определяют полномочия муниципальных образований. И именно по ним должны быть приняты муниципальные правовые акты по вопросам местного значения, которые в последующем вносятся в реестры расходных обязательств и в расходную часть бюджета. Второй составляющей реестра расходных обязательств и расходной части бюджета являются правовые акты по переданным государственным полномочиям. Но по каким? Этот вопрос для многих муниципальных образований остается неясным. Перечень таких вопросов определён статьёй 26.2 Федерального закона от 06.10.1999 N184-ФЗ (далее - 184-ФЗ) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".
Вторая причина. В ранее опубликованных статьях я неоднократно писал, что ею является неправильное планирование расходной части бюджета по так называемым разделам бюджетной классификации. При таком планировании бюджета потребность в правовом акте - расходном обязательстве - не требуется, так как он заменяется разделом или подразделом бюджетной классификации. Поэтому главы администраций муниципальных образований не принимают правовые акты по переданным государственным полномочиям. Как следствие, не разрабатывается механизм исполнения переданного государственного полномочия на территории муниципального образования, а значит, и целевого использования бюджетных средств.
Третья причина вытекает из второй. Она заключается в неправильном планировании расходной части федерального бюджета, где не показываются расходные обязательства, что приводит к нарушению статьи 174.2 Бюджетного кодекса РФ.
Передача отдельных государственных полномочий осуществляется в соответствии с положениями статьи 19 Федерального закона 131-ФЗ. Можно выделить несколько условий передачи таких полномочий:
- передача осуществляется только на уровень района и городского округа, ст. 19 131-ФЗ, если иное не установлено федеральным законом или законом субъекта РФ;
- передача осуществляется государственными и региональными законами;
- финансовое обеспечение осуществляется только за счёт предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов;
- органы МСУ имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования.
Федеральный закон, закон субъекта Российской Федерации, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должны содержать:
1) вид или наименование муниципального образования, органы местного самоуправления которого наделяются соответствующими полномочиями;
2) перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления, а также прав и обязанностей органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий;
3) способ (методику) расчёта нормативов для определения общего объёма субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации для осуществления соответствующих полномочий, включая федеральные или региональные государственные минимальные социальные стандарты;
4) перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, или порядок определения данного перечня;
5) порядок отчётности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий;
6) порядок осуществления органами государственной власти контроля за осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, и наименования органов, осуществляющих указанный контроль;
7) условия и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.
Закон субъекта Российской Федерации, предусматривающий наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями Российской Федерации, переданными для осуществления органам государственной власти субъекта Российской Федерации, также должен содержать положения, определяющие:
1) права и обязанности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), связанные с осуществлением органами местного самоуправления переданных государственных полномочий Российской Федерации, аналогичные правам и обязанностям федеральных органов исполнительной власти, предусмотренным федеральным законом, в соответствии с которым осуществление указанных полномочий передаётся органам государственной власти субъектов Российской Федерации, и связанным с осуществлением переданных полномочий, в случае, если закрепление таких прав и обязанностей не противоречит федеральным законам;
2) права и обязанности органов местного самоуправления, связанные с осуществлением переданных им государственных полномочий Российской Федерации, аналогичные правам и обязанностям высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), предусмотренным федеральным законом, в соответствии с которым осуществление указанных полномочий передаётся органам государственной власти субъектов Российской Федерации, и связанным с осуществлением переданных полномочий, в случае, если закрепление таких прав и обязанностей не противоречит федеральным законам.
Положения законов, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, вводятся в действие ежегодно соответственно федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год или законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год.
Федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, предусматривающие передачу отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления, могут содержать положения, предусматривающие обязанность органов местного самоуправления использовать по определенному назначению передаваемые в муниципальную собственность материальные объекты, необходимые для осуществления соответствующих полномочий.
Во исполнение переданного государственного полномочия глава администрации муниципального образования обязан издать муниципальный правовой акт примерно следующего содержания:
Основание для разработки правового акта.
Приводятся наименования федеральных или региональных законов, на основании которых переданы полномочия, наименования соглашений между государственным субъектом права и муниципальным образованием о передаче полномочия.
Раздел 1. Общие положения.
Цель разработки. Правовое действие.
Раздел 2. Основные понятия (при необходимости).
Раздел 3. Правила (порядок) решения вопроса переданных государственных полномочий в муниципальном образовании.
Раздел 4. Организация отношений в рассматриваемой сфере вопроса местного значения.
Приводятся положения о правах, обязанностях и ответственности главы администрации (главы муниципального образования), администрации (должностного лица) за решение вопроса переданных государственных полномочий.
Раздел 5. Перечень государственных услуг, предоставляемых населению муниципального образования, и организационно-правовой механизм их решения.
Перечень государственных услуг и заданий уточняется ежегодно и вносится в проект бюджета муниципального образования.
Административный регламент предоставления каждой государственной услуги разрабатывается как единый документ. В нём указываются все органы и организации, которые участвуют в предоставлении государственной услуги.
В случае необходимости отражаются организационные вопросы учреждения (содержания) муниципальных учреждений.
Раздел 6. Материальное и финансовое обеспечение переданного государственного полномочия.
В разделе должны быть выделены:
- перечень переданных в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий;
- финансовое обеспечение в рассматриваемой сфере - муниципальное образование для выполнения переданного государственного полномочия получает субвенцию. Размер субвенции рассчитывается государственным органом и согласовывается с муниципальным образованием. В том числе при необходимости согласовывается состав органа управления предоставлением государственной услуги;
- способ (методика) расчёта нормативов предоставления государственной услуги осуществляется с учётом федеральных или региональных государственных минимальных социальных стандартов.
Раздел 7. Закрепление вопроса местного значения для управления исполнением за структурным подразделением (должностным лицом) администрации муниципального образования или вновь созданным структурным подразделением.
Раздел 8. Внесение правового акта в реестр расходных обязательств.
Раздел 9. Вступление в силу правового акта. Внесение изменений и дополнений.
Принятый главой администрации муниципального образования правовой акт по переданному государственному полномочию вносится в реестр расходных обязательств муниципального образования.
Мой опыт как преподавателя показывает, что в муниципальных образованиях есть непонимание: как (в какие разделы) реестра расходных обязательств вносить такой правовой акт.
Дело в том, что в рекомендованной Министерством финансов России форме реестра расходных обязательств выделено три группы правовых актов:
- нормативные правовые акты, договоры, соглашения Российской Федерации,
- нормативные правовые акты, договоры, соглашения субъекта Российской Федерации,
- нормативные правовые акты, договоры, соглашения муниципальных образований.
Ошибки бывают разные. Например, при неправильном ведении реестра расходных обязательств, когда нет правовых актов по вопросам местного значения, во многих муниципальных образованиях в качестве расходных обязательств муниципальных образований заполняются разделы федеральных и региональных нормативных правовых актов. В качестве таковых даются иногда ссылки даже на Бюджетный кодекс РФ, а сплошь и рядом, как говорят, на федеральные и региональные законы - раз есть такие разделы. Такова логика.
Но при правильном ведении реестра расходных обязательств муниципальные правовые акты должны вноситься только в раздел муниципальных правовых актов. Если же на муниципальный уровень переданы государственные полномочия, то правовые акты главы муниципального образования по переданным полномочиям вносятся также в раздел муниципальных правовых актов. В графы же федеральных и региональных правовых актов вносятся федеральные и региональные законы, которыми переданы государственные полномочия на муниципальный уровень.
И в качестве заключения снова о правовой и финансовой грамотности работников муниципальных образований.
В настоящее время на муниципальном уровне нет правильного понимания разделения полномочий между уровнями власти в России и оснований для бюджетных расходов.
Необходимо различать правовые акты, которые регламентируют бюджетный процесс (Бюджетный кодекс и подобные нормативные акты), правовые акты, которые разделяют бюджетные полномочия (184-ФЗ и 131-ФЗ), правовые акты, которые определяют расходные обязательства. Правовые акты первой и второй групп не могут являться основанием для бюджетных расходов и не могут быть внесены в реестры расходных обязательств муниципальных образований. Правовые акты, принятые во исполнение статей 14, 14.1, 15, 15.1, 16.16.1 Федерального закона 131-ФЗ и статьи 26.2 Федерального закона 184-ФЗ являются основанием для бюджетных расходов.
