Доклад на круглом столе в Счетной палате РФ 14 мая 2009 г. `О повышении эффективности расходов на реализацию функций и полномочий органов государственной власти`Назад
Доклад на круглом столе в Счетной палате РФ 14 мая 2009 г. `О повышении эффективности расходов на реализацию функций и полномочий органов государственной власти`
Доклад на круглом столе в Счетной палате РФ 14 мая 2009 г. "О повышении эффективности расходов на реализацию функций и полномочий органов государственной власти" (единственный на данном мероприятии был опубликован в журнале "Государственная служба", N 4, 2009 г. как отчет)
Уважаемые участники круглого стола! Разрешите, во-первых, поблагодарить за приглашение принять участие в этом мероприятии, по теме, которая требует своего решения давно.
В своем докладе я постараюсь остановиться на наиболее важных вопросах, от решения которых зависит эффективность расходов на реализацию функций и полномочий органов государственной власти.
Первое - это раскрытие сути понятий "функции и полномочия государственной власти" и взаимосвязь проблемы с уровнем развития коррупции в стране.
По раскрытию сути данных понятий нет четкости и ясности ни в экономической науке, ни в российском законодательстве. А отсутствие четкости и ясности по любому вопросу, или его запутанность и неоправданная сложность - это благодатная почва для бесхозяйственности, безответственности, неэффективной работы, а, в конечном счете, - коррупции, по которой Россия с начала перестройки занимает лидирующие позиции в мире. А запутанность и неопределенность функций и полномочий государственной власти напрямую связано с продолжающимся увеличением из года в год масштабов ущерба, наносимого всем нам, обществу в целом, государственным интересам, державности России коррупцией. Я бы даже сказала более определенно - запутанность и неопределенность функций и полномочий государственной власти - это и есть первооснова развития коррупции. И хотя бы под предлогом негативного влияния финансового кризиса необходимо глубоко и основательно разобраться в этой проблеме, сделать ее прозрачной для всех. И то, что оздоровление ситуации будет происходить благодаря системе государственного финансового контроля в России, лишний раз свидетельствует о том, что в стране еще имеются силы, способные противостоять распространению этой раковой опухоли - паразитических, основанных на корысти, личной выгоде, некомпетентности, бездушии, жестокости и других низменных духовно-нравственных качествах коррупционных отношениях.
Я не стану в данном докладе давать свое определение полномочий и функций, т.к. я думаю, что очень актуально проведение серьезного научного исследования по данной проблематике, где мы и дадим четкое и ясное определение данного понятия. Еще Рене Декарт в свое время изрек очень верное и актуальное для наших дней положение: давайте договоримся об употреблении понятий, и этим мы избавим человечество от половины его заблуждений. Поэтому определить данные понятия и дать их классификацию - это не просто научные рассуждения, а решение половины проблемы.
Замечу также, что надо соотнести между собой не только понятия "функции" и "полномочия", но и "правовой статус" того или иного государственного органа, его "компетенция" и, возможно, при проведении более глубокого исследования, выявятся и другие близкие понятия, которые в российском законодательстве употребляются некорректно.
Еще одно замечание, касающееся раскрытия данной части исследования, - это необходимость смены парадигмы (главной идеи) обеспечения эффективности работы органов государственной власти. В странах с развитой рыночной экономикой в настоящее время сложилась более эффективная связь между системой государственной власти в стране и обществом. Наряду с органами государственного финансового контроля осуществляется общественный контроль за деятельностью государственных и местных органов власти, в т.ч. на основе привлечения независимых экспертов. И это развивается на основе теории оказания общественных, т.к. необходимых обществу, услуг, и их финансирования из средств налогоплательщиков. У нас же пока работают законы авторитарной системы - правители и овцы. Мнения представителей народа никому не интересно, независимых экспертов уже много лет никто не слушает. И как следствие воспроизводства парадигмы, характерной для слаборазвитых стран с авторитарными системами власти, - властные структуры все больше отрываются от народа, а теряя обратную связь с реальной жизнью, теряют и способность принимать адекватные ситуации управленческие решения. И этот фундаментальный процесс служит объяснением сложившейся ситуации с неоправданным множеством государственных полномочий, с одной стороны, и резким снижением ответственности государственной власти за свои действия, с другой. А безответственные решения, или безответственная реализация полномочий - всегда неэффективна.
Второй блок вопросов - это идентификация и точная, корректная формулировка государственных полномочий.
Без решения этих двух блоков вопросов не может быть обеспечена эффективность затрат на реализацию никому-не понятно-каких полномочий.
Приложение 5 к постановлению Правительства Москвы от 24 сентября 2002 г. N 792-ПП определяет следующий перечень основных полномочий, которые закрепляются за органами местного самоуправления города Москвы (комментарии автора позволяют по-иному взглянуть на данный перечень и скорректировать его в будущем):
1) разработка проектов планов и программ развития муниципального образования в соответствии с Генеральным планом развития города Москвы, градостроительными планами развития территориальных единиц города Москвы, иной градостроительной документацией города Москвы, утвержденной в установленном порядке; организация реализации указанных планов и программ; выполнение функции планирования в управлении муниципальным образованием на основе бюджета
2) утверждение положения о бюджетном процессе и бюджета муниципального образования, исполнение бюджета муниципального образования, утверждение отчета о его исполнении в порядке, установленном законом города Москвы;
отсутствует позиция - проработка вариантов бюджета на основе сценарного подхода к развитию территории, выбор наиболее эффективного бюджета муниципального образования, обеспечивающего более высокие результаты социально-экономического развития территории, в первую очередь - оказание более качественных общественных услуг населению.
3) установление порядка управления и распоряжения собственностью муниципального образования в соответствии с федеральными законами, законами города Москвы, правовыми актами органов местного самоуправления;
в пункте должна идти речь идет не только о необходимости разработки документа, но о критериях оценки эффективности управления собственностью муниципального образования
4) создание, реорганизация и ликвидация муниципальных предприятий, учреждений и организаций, назначение и увольнение их руководителей; осуществление в соответствии с законодательством контроля за состоянием учета и отчетности на муниципальных предприятиях, в учреждениях и организациях, содействие органам государственной статистики;
снова ничего не говорится о критериях эффективности работы муниципальных предприятий и методах их достижения
5) внесение в органы исполнительной власти города предложений по строительству на территории муниципального образования социально значимых объектов согласно градостроительным нормативам и правилам города Москвы на основе утвержденных в установленном порядке Генерального плана развития города Москвы, градостроительных планов развития территориальных единиц города Москвы и иной градостроительной документации;
нет ясности с какой периодичностью и с использованием каких методов должны вноситься предложения
6) принятие решений о предоставлении жилых помещений в жилищном фонде, находящемся в собственности муниципального образования в соответствии с правовыми актами города Москвы;
выполнение данного пункта должно основываться на механизме альтернативного (вариантного) подхода к предоставлению жилых помещений
7) содержание и использование жилищного фонда и нежилых помещений, находящихся в собственности муниципального образования в соответствии с правовыми актами города Москвы;
необходимы критерии надлежащего содержания и эффективного использования жилищного фонда и нежилых помещений
8) внесение в органы исполнительной власти города предложений по организации и изменению маршрутов, режима работы, организации остановок наземного городского пассажирского транспорта;
данный пункт должен стимулироваться требованием проведения мониторинга эффективности маршрутов
9) содействие организации регистрации животных в соответствии с законами города Москвы;
необходима конкретизация границ содействия регистрации животных - что именно в этой процедуре могут облегчить муниципальные органы
10) организация содержания и эксплуатации объектов социальной сферы, образования, здравоохранения, культуры, физкультуры и спорта, находящихся в собственности муниципального образования, и закрепленных за ними земельных участков в соответствии с правовыми актами города Москвы;
необходимо обоснование того, что данные объекты используются эффективно и нет предложений по более эффективному их использованию
11) осуществление мероприятий по сохранению памятников истории и культуры местного значения в соответствии с федеральными законами и законами города Москвы, развитию традиций и обрядов;
к этому пункту должно быть требование по проведению инвентаризации и мониторинга состояния памятников истории и культуры местного значения, а также разработке перспективного их использования с учетом традиций и обрядов
12) принятие решений по вопросам снижения брачного возраста, выдача разрешений на вступление в брак лицам, достигшим возраста шестнадцати лет, в порядке, установленном семейным законодательством;
данный пункт носит очень мелкий характер и касается принятия решения, в отличие от следующего пункта - огромной работы с конфликтными ситуациями с детьми
13) организация и осуществление опеки и попечительства;
организация этой работы должна базироваться на принципах предупреждения конфликтных ситуаций, а не их разрешения, когда они уже возникли, в связи с этим должны применяться общие методические рекомендации по повышению эффективности важнейшего направления работы с населением
14) принятие решений по охране имущественных и неимущественных прав и интересов несовершеннолетних в соответствии с федеральным законодательством;
снова мелкий процедурный вопрос, касающийся принятия решений, который, в то же время, должен быть более глубоко проработан - на основе обобщения имеющейся практики
15) организация местных и участие в организации и проведении городских праздничных и иных зрелищных мероприятий, согласование места, времени и порядка проведения зрелищных, общественно - политических мероприятий в порядке, установленном законами города Москвы;
во многих внутригородских муниципальных образованиях праздники организуются из года в год по одной и той же схеме, должен же закладываться вектор развития на основе обобщения накопленного опыта
16) во взаимодействии с государственными органами осуществление контроля по вопросам использования земель, благоустройства, санитарного состояния, противопожарной безопасности; обороны, защиты жителей и территории муниципального образования от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в порядке, установленном федеральным законодательством, правовыми актами города Москвы;
необходима конкретизация требований к органам местного самоуправления
17) организация первичных мер в области пожарной безопасности, обороны, защиты населения и территории от чрезвычайных ситуаций в соответствии с федеральным законодательством и правовыми актами города Москвы;
также необходима конкретизация данных мер
18) информирование жителей о деятельности органов местного самоуправления, содействие средствам массовой информации, оказание помощи в материально - техническом обеспечении их деятельности;
необходимо обобщение практики реализации данного полномочия
19) участие в организационном, информационном обеспечении выборов в федеральные и городские органы государственной власти, общероссийских и городских референдумов, регулирование вопросов проведения и материально-технического обеспечения муниципальных выборов, референдума в соответствии с законодательством; проведение работы по повышению правовой культуры избирателей;
необходима регламентация и данного направления работы
20) содействие созданию и деятельности территориальных общин и их органов, взаимодействие с ними и осуществление контроля за деятельностью комитетов (советов) в части переданных общине полномочий, осуществление иных полномочий, связанных с деятельностью территориальных общин в соответствии с законом города Москвы;
целесообразно обобщение имеющегося опыта и конкретизация перспектив выполнения данного полномочия
21) взаимодействие с общественными организациями, действующими на территории муниципального образования;
необходимо конкретизировать, каковы могут быть формы подобного взаимодействия
22) образование и организация деятельности комиссий органов местного самоуправления муниципального образования в соответствии с федеральным законодательством, законами города Москвы, уставом муниципального образования;
и в этом пункте целесообразно обобщить опыт создания и работы подобных комиссий
23) иные полномочия, установленные законами города Москвы1.
При этом у меня сейчас защищается по этой теме глава муниципального образования, так переданных муниципальных полномочий внутригородским муниципальным образованиям не 23, как написано в этом документе, а 3 - это опека и попечительство, комиссии по делам несовершеннолетних, досуговая и спортивная работа по месту жительства. Мы сравнили ситуацию с другими регионами, так, например, в Астрахани местным органам власти передано 21 полномочие. Кто эффективнее работает? По количеству полномочий вывод сделать точно нельзя.
Третий блок вопросов - кто должен реализовывать данные полномочия, т.е. субъекты полномочий, или конкретная структура органов государственной и муниципальной власти.
Здесь следует выделить две группы вопросов - это научное обоснование целесообразности той или иной структуры федеральных органов власти, их функций, организационной структуры и численности.
Я лишь замечу, что анализ реорганизации федеральных органов государственной власти происходит в России пока на основе субъективных потребностей узкой группы лиц, а не каких-либо серьезных обоснований, близких к объективной истине. Уследить, конечно, самостоятельно за всеми изменениями невозможно, но здесь неоценимую услугу для анализа результатов проведения административной реформы нам оказывает Общероссийский классификатор органов государственной власти и управления, в соответствии с которым за 1994-2006 гг., например, было произведено 41 изменение в структуре федеральных органов. Я несколько лет назад работала проректором Государственной академии строительства и ЖКК России при Госстрое РФ.
1993 г. - Минстрой России
Изм. 3/93 - Госкомитет РФ по жилищной и строительной политике (Госстрой России)
Изм. 4/98 - Министерство РФ по земельной политике, строительству и ЖКХ (Минземстрой РФ)
Изм. 5/98 - Госкомитет РФ по строительной, архитектурной и жилищной политике (Госстрой России)
Изм. 6/99 - Госкомитет РФ по строительству и ЖКК (Госстрой России)
Изм. 27/2004 - Федеральное агентство по строительству и ЖКХ в структуре Минпромэнерго России
Сейчас - это Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству в составе Министерства регионального развития России. Возникает вопрос - почему сначала объектом государственного управления выступал только строительный комплекс, а госорган имел статус министерства, затем (через несколько месяцев) - в статусе комитета направлением деятельности стало проведение жилищной и строительной политики, через 5 лет - вернулись к статусу министерства, но уже смешав в названии объекты управления и направления политики, назвав - министерство по земельной политике, строительству и ЖКХ; через месяц организовали комитет по строительной, архитектурной и жилищной политике, через год - переназвали комитет - на комитет по строительству и ЖКК, через 5 лет перевели в статус Федерального агентства в структуре Минпроэнерго, а сейчас - в структуре минрегиона. Я как аналитик не могу дать научное обоснование данным пертурбациям, которые стоят дополнительных средств налогоплательщиков.
И вторая группа вопросов третьего блока - это перераспределение государственных полномочий между уровнями бюджетной системы и соответствующее им формирование бюджетов разных уровней, что также является фундаментом обеспечения эффективности затрат на реализацию государственных полномочий.
Я уже привела ранее пример. Можно еще добавить - это система встраивания местных органов власти в Москве в систему органов государственной власти. Зачем сидят в одном здании управы, муниципалитеты и муниципальные собрания?
Губернатор Псковской области А.Котов не только отмечает, что подавляющая часть существующих муниципальных образований является дотационной, но и подчеркивает, что "при бюджете в 500 тысяч рублей 300-400 тысяч рублей тратится на управленческие расходы. Это напоминает какую-то профанацию"2.
То есть речь идет о том, что в каждом блоке вопросов нужно докопаться до сути, до ясности, то и будет обеспечиваться эффективность расходования бюджетных средств.
Четвертый блок вопросов - это непосредственно само понимание эффективности расходов на реализацию функций и полномочий органов государственной власти.
Здесь я тоже за обширностью проблем выделю, на мой взгляд, самые главные. Это - что понимать под эффективностью расходов, как ее определять, как осуществлять ее мониторинг и как ею управлять, если мы ставим вопрос о ее повышении, и как это связывается с перспективами целесообразности существования самого органа государственной власти или его действующей структуры и численности.
Здесь я бы выделила несколько, на мой взгляд, главных документов - это ФЗ "О государственной гражданской службе", Указ Президента РФ от 28.06.2007 N 825 "Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации", Указ Президента РФ от 28.04.2008 N 607 "Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов" и Постановление Правительства РФ 12.08.2008 N 590 "О порядке проведения проверки инвестиционных проектов на предмет эффективности использования средств федерального бюджета, направляемых на капитальные вложения".
В Федеральном законе "О гражданской государственной службе" несколько раз затрагивается проблема эффективности. Пунктом 8 ст. 47 предусматривается обязательное включение в должностной регламент гражданского служащего показателей эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего. В п.14 ст. 50 "Оплата труда гражданского служащего" установлено, что обобщенные показатели эффективности и результативности деятельности государственных органов, принятия и исполнения управленческих и иных решений, а также правового, организационного и документационного обеспечения указанных решений, общие для государственных органов и гражданских служащих, утверждаются соответственно Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации. И, наконец, в ст. 66 "Программы развития гражданской службы" предусматривается, что "в целях совершенствования эффективности деятельности аппаратов (центральных аппаратов) федеральных государственных органов и государственных органов субъектов Российской Федерации и профессиональной служебной деятельности гражданских служащих в отдельном государственном органе или в его самостоятельном структурном подразделении в рамках соответствующих программ развития (реформирования) гражданской службы могут проводиться эксперименты".
Я так понимаю, что нормы данного закона, хотя они и слабо реализованы на практике, подсказывают нам проводить анализ эффективности расходов именно для того, чтобы понимать перспективы деятельности того или иного государственного органа, в первую очередь с позиций подтверждения или изменения объемов его финансирования на следующий год. Иначе, анализ эффективности затрат просто не нужен.
Могу дать подробный комментарий по каждому из документов, касающихся мониторинга эффективности деятельности государственных и муниципальных органов власти. В докладе же я хочу обратить внимание на следующий вывод - и 43 показателя эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, и 30 показателей деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов - это не показатели эффективности работы данных органов, а характеристики развития их окружающей среды - территории, которой они должны помогать развиваться. Почему? Потому что территории развиваются под воздействием многих факторов, а нам надо определить именно эффективность расходования бюджетных средств, а не деятельности, например, волонтерских организаций или представителей бизнеса. Если территория будет точно также развиваться и без деятельности государственного органа, так не лучше ли ставить вопрос вообще о нецелесообразности данного направления бюджетных расходов?
И при оценке эффективности инвестиционных проектов, хотя документ составлен более профессионально, чем перечни показателей эффективности, но тоже многое не учтено. Например, качество выпускаемой продукции - ее экологическая безопасность, производительность труда, соответствие научно обоснованным нормативам и т.п.
Пятый блок вопросов - это механизм функционирования государственных и муниципальных органов, обеспечивающий эффективность расходов, связанных с выполнением ими функций и государственных полномочий. В России не создан пока замкнутый цикл расходования бюджетных средств, обеспечивающий их эффективность. Речь идет о реализации базовых функций эффективного управления каждым государственным и муниципальным органом, начиная о целеполагания, планирования, и заканчивая контролем и оценкой результатов. Только сопоставление плановых и итоговых показателей может обеспечивать дальнейшее повышение качества работы данного органа власти. У нас же принимается 90% плановых документов, а контроль за их качественным исполнением никто не ведет. Срок действия документа прошел, появляется надпись - снят с контроля. А то, что данный документ не выполнен, никого не волнует.
И последний - шестой - блок вопросов - это конкретные направления расходов, которые призваны обеспечивать эффективность выполнения необходимых обществу государственных полномочий, что обеспечивает, в свою очередь, достижение целей развития общества более быстрыми темпами, чем без участия государственных и муниципальных органов власти. По каждому из направлений, очевидно, должна проводиться проработка вопросов эффективности. Я остановлюсь только на одном - финансировании НИР и НИОКР, которое по-прежнему осуществляется на основе принципа перераспределения государственных средств в пользу узкой группы лиц легальным путем, но никак не реализации принципа обеспечения качества этих работ. Отсюда - к настоящему времени написаны уже тонны никем не используемой макулатуры, которая обошлась налогоплательщикам в сотни миллиардов рублей. Я приведу только один пример из своей практики по моей независимой экспертизе экономико-правовых тем НИОКР, утвержденных конкурсной комиссией Госстроя РФ для разработки в 2003 году. Вот какой вывод я сделала:
"Общее замечание - учитывая ограниченность финансовых средств, выделяемых на науку, и сохранившийся все еще высокий научный потенциал в отрасли, вызывает удивление выбор ни к чему не обязывающих тематик, разработка которых не принесет никакого ощутимого эффекта. Эти тематики можно было бы разрабатывать, если бы у Госстроя РФ не было более важных проблем, особенно в части низкого качества строительства, нарастающей проблемы экологической опасности для здоровья населения используемых строительных материалов, разрушения жилищного фонда, монополизма сфер ЖКХ, роста числа мошенников на рынке недвижимости, увеличения числа российских БОМЖей и др.
Выбор данных тем показывает, что представители конкурсной комиссии произвольно, необдуманно проводят выбор актуальных тем, не проводят анализ эффективности выполненных НИОКР в прежние годы, не сопоставляют показатели внедрения с выбором тематик на текущий год. Например, по столь запущенной проблеме, которая уже давно приобрела скандальный характер и вышла за рамки Госстроя РФ - жилищно-коммунальной реформе, из госбюджета за 10 лет была оплачена разработка 12 проектов нормативных правовых актов. Деньги освоены, а проблема не решена. Принятые документы по данному вопросу свидетельствуют о научной неграмотности, невысокой компетентности их разработчиков - не соблюдены элементарные требования к изложению материалов, авторы путаются в использовании терминов "цели", "задачи", "основные направления", "основные шаги", "основные способы", "основные механизмы" и т.п., не говоря уже о сути решаемых проблем...>>.
С учетом вышеизложенного мною было предложено исключение из Перечня 22 тем, а также внесены конкретные предложения по кардинальному изменению ситуации и переводу этих расходов из разряда неэффективных в разряд эффективных. Но до сих пор НИР и НИОКР осуществляются в системе государственных органов на принципах укрепления коррупционных связей.
Таковы, на наш взгляд, главные составляющие я бы сказала поточнее - не повышения, а обеспечения эффективности расходов на реализацию функций и полномочий органов государственной власти.
1 Вестник Мэра и Правительства Москвы, N 48, октябрь, 2002.
2 Заместитель губернатора Александр Котов заявил о необходимости укрупнения муниципальных образований. Электронный ресурс: сайт Псковская летопись http://pskov.novchronic.ru/127.htm
