Причин для "расцвета" коррупции в нашей стране много, и одной из главных является неправильная методика планирования бюджетов бюджетной системы РФ, при которой даже Президент России в сентябре 2012 года не смог обнаружить свои Указы в проекте Бюджета на 2013 год и плановый период. Не скрою, я обрадовался тому, что наконец-то даже Президент не смог найти свои Указы в проекте государственного Бюджета. Подумал, что наконец-то проект Бюджета пересмотрят и приведут его в соответствие с требованиями Бюджетного кодекса. Думал, что наконец-то будет поставлен заслон коррупционерам. Но, видимо, такое время еще не пришло.
О методике планирования бюджета, которая разработана Минфином России с принятием так называемой бюджетной классификации в 2005 году, мной опубликовано несколько статей. Я обращался с письмами на имя Президента России Д.А Медведева, на имя Председателя Государственной Думы, в Общественную палату России, писал письма по электронной почте членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, был на приеме в Федеральной службе по финансовому мониторингу, после чего названная служба отправила мое письмо в Генеральную прокуратуру России. Ответы получал с отметкой, что мои письма отправлены в Министерство финансов России.
Причем в письмах я прямо указывал, что именно Министерство финансов России виновно в создании такой методики планирования бюджетов бюджетной системы России, которая фактически позволяет иметь бюджеты всех уровней власти закрытыми от общественного контроля.
Давайте зададимся вопросом: разве может участник размещения заказа - победитель дать откат в размере, после которого он станется без прибыли? Ответ очевиден. А если он очевиден, то очевиден и другой ответ: средства на откаты планируются в бюджетах финансовыми органами, а представительные органы власти такие бюджеты утверждают.
Когда всплывают откаты? Когда средства ушли из бюджета. А если этих средств не видели раньше, то значит бюджеты являются закрытыми и действительное положение дел "отслеживают и контролируют" финансовые органы.
Постараюсь это доказать, а также доказать, что названная методика планирования бюджета является тормозом становления местного самоуправления в России, да, можно сказать, и становления демократии, так как неизбежно порождает тотальную коррупцию.
В расходной части бюджетов всех уровней не показываются расходные обязательства в виде законов, нормативных правовых актов, муниципальных правовых актов, в том числе правовых актов по вопросам местного значения.
Где же можно их увидеть? Например, на федеральном уровне их можно увидеть в двух ведомственных документах Минфина России: первый - реестр расходных обязательств и второй - приказ по бюджетной классификации.
Но тогда за что же голосует Государственная Дума России?
Ведь на самом деле в бюджете ассигнования отражены как выделяемые на классификационные признаки бюджетной классификации. На время рассмотрения бюджета Государственной Думой связи с федеральным реестром расходных обязательств нет, а приказ по бюджетной классификации, в котором показываются расходные обязательства, выходит после принятия бюджета.
Но такого просто не может быть. Здравый смысл здесь отказывается работать. Да и неудивительно, так как Президент России В.В. Путин руководствовался здравым смыслом, пытаясь найти свои Указы. Видимо, его в результате убедили и показали реестр расходных обязательств. Можно же было сделать очень просто: прописать правовой акт и указать его порядковый номер из реестра расходных обязательств в коде программ, чем и обеспечить связь Закона о бюджете с реестром расходных обязательств.
Сегодня же получается так, что правовые акты на федеральном уровне, как предмет бюджетной классификации, превращаются в один из ее показателей. Здесь тоже здравый смысл отказывается работать.
Читатель может сказать: ну, что вы привязались, ведь правовые акты показываются в приказе по бюджетной классификации.
Приведу еще пример.
В Законе о бюджете на 2012 год показаны бюджетные ассигнования на Международный проект по сооружению Европейского центра по исследованию ионов и антипротонов (ФАИР), код 0301400. А вот выписка из приказа по бюджетной классификации 180-н: "030 14 00 Международный проект по сооружению Европейского центра по исследованию ионов и антипротонов (ФАИР). По данной целевой статье отражаются расходы федерального бюджета, связанные с финансовым обеспечением участия Российской Федерации в сооружении Европейского центра по исследованию ионов и антипротонов в г. Дармштадт, Германия".
А где же правовые основания для таких расходов в виде закона, Постановления Правительства РФ или какой-то программы? На каком основании эти расходы попали в расходную часть бюджета? Получается, что часть расходов не подтверждается расходными обязательствами и в приказе по бюджетной классификации. Да и приказ Минфина по бюджетной классификации выходит после принятия бюджета в самом конце финансового года, но это же ведомственный документ. Еще раз задаю вопрос: за что же тогда голосует Государственная Дума России?
Привожу выдержку из статьи 174.2 Бюджетного кодекса РФ с названием Планирование бюджетных ассигнований: "Под бюджетными ассигнованиями на исполнение принимаемых обязательств понимаются ассигнования, состав и (или) объем которых обусловлены законами, нормативными правовыми актами (муниципальными правовыми актами), договорами и соглашениями, предлагаемыми (планируемыми) к принятию или изменению в текущем финансовом году, в очередном финансовом году или в плановом периоде, к принятию либо к изменению с увеличением объема бюджетных ассигнований, предусмотренного на исполнение соответствующих обязательств в текущем финансовом году, включая договоры и соглашения, подлежащие заключению получателями бюджетных средств во исполнение указанных законов и нормативных правовых актов (муниципальных правовых актов).
Планирование бюджетных ассигнований на оказание государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам осуществляется с учетом государственного (муниципального) задания на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период), а также его выполнения в отчетном финансовом году и текущем финансовом году".
Что здесь непонятного для Минфина России? Представляется что написано все достаточно понятно и четко.
При планировании бюджета надо показать законы и другие нормативные правовые акты, а также бюджетные ассигнования, которые ими обусловлены. Но ни одного, ни другого в расходной части бюджета не показывается. Все же достаточно просто: надо показать названные выше положения, а потом поставить цифровые коды по признакам бюджетной классификации: отрасль, подотрасль и так далее.
Теперь я могу понять, почему Председатель Правительства России Д.А. Медведев на одном из заседаний Правительства приводил данные о выполнении плана закупок отдельными ведомствами на уровне 30% по состоянию на сентябрь 2012 года.
Причину такого положения дел можно найти, если посмотреть указания Минфина России, письмо от 12 июля 2012 года N 16-01-08/55, где в приложении N 5 приводится Проект плана расходов на закупки товаров, работ, услуг для обеспечения нужд Российской Федерации на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов. В документе не предусмотрены столбцы для отражения наименований расходных обязательств в качестве оснований для закупок товаров, работ и услуг.
А если этого нет, то плана закупок в ведомстве просто нет, есть только деньги, которые чиновники потом найдут на что "освоить", а на самом деле потратить авралом в конце финансового года.
И можно предположить, что после принятия бюджета в плане закупок ведомства, правовые акты так и не будут показаны.
Таково, вкратце, положение дел в бюджетном планировании на федеральном уровне.
Как известно, "низы" берут пример с федерального уровня: в муниципальных образованиях или нет правовых актов по вопросам местного значения или они частично есть, но не вносятся в реестры расходных обязательств и бюджеты как основания для бюджетных расходов. Бюджеты планируются по классификационным признакам бюджетной классификации.
В настоящее время в высших эшелонах власти озабочены очередным перераспределением полномочий. В журнале Муниципальная власть N 4, за 2012 год, опубликованы выдержки из выступлений делегатов Общего собрания Союза российских городов по проблеме распределения полномочий и реализации муниципальных услуг. Вот, что говорил на собрании мэр Ростова-на-Дону: "Что мы предлагаем? Во-первых, четко определить в Федеральном законе N 131-ФЗ перечень вопросов местного значения и связанный с ним перечень полномочий органов местного самоуправления, от состава которых зависит потребность муниципальных образований в финансовых и других ресурсах, исключив при этом не свойственные органам местного самоуправления обязанности и функции, обязанность исполнять их при отсутствии средств на их реализацию", " Также мы считаем необходимым законодательно определить понятие государственное полномочие, урегулировать порядок и пределы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями".
Но перечень таких полномочий в 131-ФЗ прописан в статьях 14, 14.1, 15, 15.1, 16, 16.1! Может быть не записано только, что эти полномочия "четко" закреплены за муниципальными образованиями. Но в 131-ФЗ есть статья 43, в пункте 6 которой написано: "Глава местной администрации в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования, нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, издает постановления местной администрации по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также распоряжения местной администрации по вопросам организации работы местной администрации". Почему же в муниципальных образованиях России нет правовых актов по вопросам местного значения, почему не выполняется 131-ФЗ?
Мне понятно, почему. Потому, что при принятой Минфином методике планирования и исполнения бюджета они и не требуются. Поэтому столько лет вопиющее безобразие, творящееся на муниципальном уровне, скрыто за классификационными признаками бюджетной классификации. Что может в бюджете увидеть рядовой житель муниципального образования, если Президент страны не может найти свои Указы? Но получается и другое, что фактически вертикаль власти по удовлетворению потребностей местного сообщества не работает, если правовых актов по вопросам местного значения нет.
Перечень же передаваемых на муниципальный уровень полномочий закреплен в статье 26.3 Федерального закона 184-ФЗ от 6 октября 1999 года. Привожу пункт 6 указанной статьи: "Законами субъекта Российской Федерации в порядке, определенном федеральным законом, устанавливающим общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями субъекта Российской Федерации по решению вопросов, указанных в пункте 2 настоящей статьи (за исключением подпунктов 1, 2, 4, 6, 13, 22, 23, 32 - 36, 38 - 40, 42, 48, 52, 58 и подпункта 64 (кроме полномочий, передаваемых органам местного самоуправления муниципальных районов по сбору информации от поселений, входящих в муниципальный район, необходимой для ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов) пункта 2 настоящей статьи), с передачей органам местного самоуправления необходимых материальных и финансовых ресурсов".
Что же не понятно мэрам российских городов? Как еще закреплять полномочия, если 131-ФЗ не выполняется по всей России? И что удивительно, на это Общее собрание были приглашены работники Министерства регионального развития РФ.
Полагаю, что не все в порядке с правотворчеством и на региональном уровне. Например, на сайтах субъектов РФ невозможно найти правовые акты, которые должны приниматься представительными органами власти субъектов РФ во исполнение пункта N 2 статьи 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ.
Сейчас в Государственной Думе России идет работа по внесению изменений в налоговое законодательство, чтобы увеличить наполняемость местных бюджетов. Да, наполнять их надо. Но почему же в Государственной Думе России никто не озаботится выполнением требований 131-ФЗ в части правовых оснований для расходов местных бюджетов. Почему Государственная Дума России с 2005 года принимает закрытые бюджеты?
На письмо в Государственную Думу России (13.07.2012 N 2.8-15-21702) о нарушениях в планировании Федерального бюджета получен ответ: "Ваше обращение, поступившее по электронной почте в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, рассмотрено и направлено 13.07.2012 года за N 2.8-15-21702 по компетенции в Правительство Российской Федерации...>>.
Могу по этому поводу высказать только два замечания: первое - принимать бюджет страны является компетенцией Государственной Думы РФ, второе - ответ из Правительства РФ я не получил, могу только предположить, что из аппарата Правительства письмо направили в Министерство финансов.
А вот ответ из Генеральной прокуратуры РФ (26.07.2012 N 73/2-р-12): "В Генеральной прокуратуре РФ рассмотрено Ваше обращение, поступившее из Следственного комитета Российской Федерации на действия должностных лиц Министерства финансов Российской Федерации. В целях разрешения изложенных вопросов заявление направлено для организации проверки в Минфин России, которое проинформирует Вас о результатах его рассмотрения".
В письме я указал, что в муниципальных образованиях России нет правовых актов по вопросам местного значения, а бюджет страны планируется не по расходным обязательствам. Ответ из Минфина России не получен, а отсутствие правовых актов по вопросам местного значения в муниципальных образованиях РФ, видимо, не интересует Генеральную Прокуратуру РФ.
Что хочется сказать в итоге. Пока я не встретил понимания в федеральных органах власти, хотя на муниципальном уровне это многие понимают.
Что мне говорят?
Первое - при вашем подходе к планированию бюджеты будут прозрачными и понятными. А это чиновникам не нужно.
Второе - у вас четко просматривается система: основание для бюджетных расходов, государственное (муниципальное) задание, бюджетное ассигнование. А это чиновникам не нужно.
Третье - при вашем подходе будут видны средства, выделяемые для казенных учреждений на закупки товаров, работ и услуг. А это чиновникам не нужно.
Четвертое - при вашем подходе бюджетная классификация станет инструментом анализа бюджета, можно будет делать аналитические таблицы и определять соотношение средств, выделяемых по отраслям экономики и на содержание органов управления. А это чиновникам не нужно.
Но народу это нужно, господа чиновники.
Доктор военных наук, профессор
Чернышов Михаил Михайлович
