5. Первые шаги в решении проблемы изменения климатаНазад
5. Первые шаги в решении проблемы изменения климата
... устойчивое развитие невозможно без эффективной экологической политики
и совместной работы по противодействию изменения климата[1]
Д. Медведев
Укрепление нравственного основания международных отношений
мы рассматриваем в качестве части большой политики[2]
С. Лавров
Взаимосвязь между устойчивым развитием и эффективной экологической политикой, особенно в области климата, о которой президент Д. Медведев заявил в апреле 2011 года на саммите БРИКС, проходившем в Китае, стала таким образом предметом повестки дня на переговорах сразу нескольких крупных, наиболее динамично развивающихся государств мира.
Попытки решения глобальных экологических проблем, включая проблему изменения климата, неизбежно сталкиваются с проблемой национального суверенитета, которая при ближайшем рассмотрении выглядит крайне сложной. Как справедливо отмечает профессор МГИМО(У) М. Ильин, "привычная политическая карта мира - это множество разноцветных ячеек-государств. Согласно Уставу ООН, все ее 192 члена обладают равной мерой суверенитета. Но так ли это? Заметить дифференциацию "суверенно-равных" можно даже по формальным основаниям. В Совете Безопасности, который несет главную ответственность за поддержание международного мира и безопасности, при принятии решений по вопросам существа действует принцип "единогласия великих держав". В самой семье ООН немало членов, которые не признают друг друга: одним не хватает одного голоса до "общепризнанности" (например, Республика Кипр, КНДР, Южная Корея, Армения), другим (КНР, Израиль) - значительно больше. Есть суверенная территория Святого Престола - государство Ватикан, которое в ООН не входит, ограничиваясь статусом наблюдателя.
Одновременно мы наблюдаем феномен государств, имеющих полное международное признание, но не способных консолидировать власть на своей территории и выполнять свои суверенные функции. Они получают экономическую и иную помощь, но не могут использовать ее в целях развития. Одни из них стали виртуальными, как распавшаяся Сомалийская Республика, в других слабые центральные институты сосуществуют с "государствами-движениями", "государствами-регионами", "государствами-кланами" или "государствами-общинами". Среди таких "государств в государстве" - ливанская "Хизбалла", Иракский Курдистан, Южный Судан, Революционные вооруженные силы Колумбии.
В некоторых консолидированных демократиях (Великобритания, Бельгия, Испания, Канада) усиливают позиции массовые Националистические движения или "этнизированные" политические группировки. Они, хотя и не требуют в большинстве случаев собственного "классического" государства, активно выступают за "передел" власти гражданской нации, суверенитет которой официально декларирован как одна из основ демократического устройства.
Есть государства - члены ООН, которым мировые лидеры отказывают в "праве на суверенитет"[3],... и т.д.
Проблема изменения климата занимает сегодня одно из приоритетных мест в международной повестке дня наряду с такими глобальными вопросами, как обеспечение энергетической безопасности, преодоление бедности и устойчивое развитие.
В конце 1970-х - начале 1980-х гг. общественные и политические круги начали активно обсуждать проблемы изменения климата. Одним из первых прецедентов широкого международного взаимодействия стали меры по предотвращению истощения озонового слоя Земли на основе Венской конвенции об охране озонового слоя 1985 г. и Монреальского протокола к ней 1987 г. Участники этих соглашений - 191 государство - сняли с производства 95% веществ, разрушающих озоновый слой, восстановление которого до уровня начала 1980-х гг. ожидается к 2075 г.[4].
К 1988 году проблема изменения климата становится одной из основных тем в сфере окружающей среды. Условия разрядки и последующего окончания "холодной войны" обеспечили благоприятный фон для постановки проблем подобного общепланетарного характера.
По мнению Т. Авдеевой, "на стыке 1980-х и 1990-х гг., когда произошел настоящий "проры" экологии в большую политику (Именно в это время были подписаны важнейшие международно-правовые документы: Венская конвенция об охране озонового слоя (1985 г.) и Монреальский протокол по веществам, разрушающим озоновый слой (1987 г.), Базельская конвенция о контроле за трансграничным перемещением опасных отходов и их удалением (1989 г), в 1992 г. в Рио-де-Жанейро состоялось крупное международное экологическое мероприятие - Конференция ООН по окружающей среде и развитию). Проблему изменения климата активно подхватили международные организации. В 1988 году под эгидой ООН была создана Межправительственная группа экспертов по изменению климата (МГЭИК), которая стала регулярно - раз в четыре-пять лет - выпускать оценочные доклады о состоянии климата планеты. От доклада к докладу заключения экспертов становились все более уверенными: тренд потепления на Земле имеет место, и его главной причиной в последние 50-100 лет послужил рост концентрации в атмосфере парниковых газов (ИГ), вызванный растущими объемами хозяйственной деятельности человека (По оценкам экспертов, наибольший вклад в выбросы ПГ вносят энергетика (26%), промышленность (19%), землепользование и лесное хозяйство (17%), сельское хозяйство (14%), транспорт (13%), а главным виновником "глобального потепления" признается рост концентрации в атмосфере углекислого газа от сжигания ископаемого топлива)"[5].
Тревогу вызывает то, что, по достаточно распространенному в научной среде мнению, в последние 50-100 лет изменению климата сильно помог сам человек.
Консенсус среди ученых по вопросам изменения климата формировался медленно в период 1980-1990-х годов. В 1985 году в Австралии, в Филах прошла конференция, в ходе которой ученые пришли к согласию, что увеличение концентрации двуокиси углерода в атмосфере приведет к росту температуры на Земле. В течение последующих десятилетий эта точка зрения укреплялась благодаря результатам дальнейших исследований[6].
Ученые пришли к выводу, что последствия существенного усиления парникового эффекта из-за роста содержания в атмосфере углекислого газа могут уступать лишь последствиям мировой ядерной войны[7].
Проблема изменения климата стала обсуждаться в политических кругах. В 1988 году прошла конференция в Торонто, на которой участвовали ученые и политики различных стран. По результатам конференции были приняты рекомендации по сокращению двуокиси углерода на 20% к 2005 г.
Главным инициатором создания Международной группы экспертов по изменению климата (МГЭИК) считаются именно Соединенные Штаты. Они же (еще при Дж. Буше-старшем) одними из первых ратифицировали РКИК. Развивая успех, президент Клинтон попытался ввести в стране т.н. "налог на ВТЕ" (British Thermal Units), затрагивавший интерес топливной, и в особенности угольной промышленности; провести закон через Конгресс не удалось.
Не стоит забывать и роль закона о чистом воздухе (Clean Air Act) и дополнений к нему, принятых в 1990 году и давших начало торговле квотами сокращения выбросов сернистого ангидрида. Успешный опыт этой торговли во многом дал основания для такого важнейшего механизма гибкости, как торговля квотами сокращения выбросов парниковых газов. Наконец, некоторыми исследователями положительно оценивается влияние США на Россию, которую американским представителям удалось убедить снять свои возражения против принятия странами конкретных обязательств.
Все эти действия США, тем не менее, совсем не противоречили главной политической установке - обеспечить себе максимальную свободу рук в рамках создаваемой в области изменения климата международной правовой конструкции. Единственная супердержава не хотела в этой сфере стать подконтрольной единицей и, соответственно, противилась любому контролю извне.
Полной полярной противоположностью американскому стал подход Евросоюза. Традиционные предложения ЕС по конкретизации всех мер и направлений политики и ужесточению процедур контроля имеют под собой вполне определенную институциональную основу. Дело в том, что экологическая политика ЕС на протяжении ряда десятилетий базировалась прежде всего на мерах технического регулирования и экологических стандартах, распространенных на все сферы, входящие в юрисдикцию ЕС. На уровне Евросоюза это - политика т.н. отраслевой экологической интеграции (sectoral environmental integration), в рамках которой были разработаны системы показателей (индикаторов)"[8].
После конференции в Торонто имел место ряд межправительственных конференций, которые сделали возможным проведения в 1992 году "Саммита Земли". В 1992 году в Рио-де-Жанейро прошла Конференции ООН по окружающей среде и развитию, которая получила название "Саммит Земли". На этом саммите была принята Рамочная конвенция по изменению климата, которая вступила в силу 21 марта 1994 года. Она стала первым международным соглашением, направленным на борьбу с глобальным изменением климата и его последствиями. Эти действия положили начало дальнейшему международному сотрудничеству в этой сфере. Как вспоминают участники исторической Конференции "На одном из наиболее значимых экологических форумов XX века, каким стала конференции в Рио-де-Жанейро (3-14 июня 1992 г.), российская делегация была представлена всего несколькими официальными лицами. Поэтому слухов и непроверенных сведений о происходивших там событиях существует гораздо больше, чем достоверных фактов. Почему на этой конференции не присутствовал президент России? Чем на ней занимался А. Руцкой, возглавлявший российскую делегацию? Как проходили заседания и переговоры? Почему на финальном круглом столе место руководителя российской делегации пустовало? Нам представляется, что свидетельство второго лица в российской делегации В. Данилова-Данильяна будет весьма интересным.
Конференция в Рио-де-Жанейро была крупнейшим международным форумом десятилетия. В ней принимали участие более полутора сотен стран на уровне глав государств и правительств - президентов и премьер-министров. Делегации были очень представительными: скажем, от США - около двухсот участников, от Индонезии - шестьдесят. От России на эту конференцию была направлена совсем небольшая официальная делегация - всего десять человек, плюс два академика - А. Исаев и В. Коптюг, приехавшие туда на средства РАН, но работавшие в Рио вместе с официальной делегацией. Людей для полноценного участия во всех комитетах (а их было два десятка) не хватало, и мы, буквально, разрывались на части.
Столь небольшое число участников объяснялось двумя основными причинами - недостаточным пониманием важности мероприятия со стороны руководства России и, как следствие, недостаточным финансированием участия официальной делегации в этом форуме. Правда, от нашей страны в Рио приехали и представители общественных организаций, но они в основном форуме участия не принимали, а работали на проходившем неподалеку форуме общественных организаций.
Официальную делегацию возглавлял вице-президент А. Руцкой, который, правда, из одиннадцати дней работы конференции присутствовал лишь на двух заключительных. Он подписал две конвенции - по биоразнообразию и изменению климата, после чего совершенно откровенно прогулял круглый стол для глав государств, чем едва не разрушил начавшее складываться в этой области взаимопонимание с США и основными европейскими странами.
Проблема климатических изменений стала в 1990-е гг. одной из ключевых в повестке ООН и работе её учреждений. Под эгидой ООН была принята сначала Рамочная конвенция об изменении климата (РКИК ООН) - 1992 г., а потом и Киотский протокол - 1997 г. Генеральный Секретарь ООН Пан Ги Мун первый свой официальный доклад в начале 2007 г. посвятил именно вопросам климата, отметив, что "опасность, которую представляют войны для всего человечества и для нашей планеты, как минимум, сравнима с угрозой климатических изменений и глобального потепления"[9].
Следует признать ограниченный характер Киотского протокола, в котором не участвуют США и Китай, и в котором развитые и развивающиеся страны поставлены в неравное положение, сильно ограничивает возможности совместной работы, и продление протокола на второй период не даст никакого эффекта. Киотский протокол, по подсчетам экспертов, мог снизить глобальные выбросы только на 5,2%, поэтому протокол всегда и рассматривался, как "пилотный", и свою миссию он в значительной мере выполнил. И чтобы остановить процесс потепления хотя бы в пределах двух градусов, необходимо, чтобы предельные глобальные выбросы сократились на 80% к 2050 г. Это крайне сложная задача, требующая глобального перехода на инновационные энергосберегающие технологии, на альтернативные источники энергии. Только в этом случае можно будет добиться, (чтобы не произошли необратимые изменения в глобальной климатической системе)[10].
В рамках 62-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН впервые в истории вопросы изменения климата обсуждалась на уровне глав государств и правительств, причем обсуждения не ограничивались экологическими вопросами, но затрагивали и такие проблемы, как преодоление бедности, обеспечение продовольственной и энергетической безопасности, долгосрочные планы социально-экономического развития стран.
В настоящее время обсуждается будущее соглашение, которое будет регулировать международную деятельность по противодействию климатическим изменениям на период после 2012 г., когда заканчивается действие Киотского протокола.
_____________
[1] Цит. по: Кузьмин В. Пока на бирже выходной // Российская газета. 2011. 18 апреля. С. 2.
[2] Лавров С.В. Между прошлым и будущим. Российская дипломатия в меняющемся мире. М.: ОЛМА Медиа Групп, 2011. С. 859.
[3] Асимметрия мировой системы суверенитета: зоны проблемной государственности. Монография / под ред. М.В. Ильина, И.В. Кудряшовой. М.: МГИМО(У), 2011. С. 4.
[4] Митева В.В. Климат и экология / Современные глобальные проблемы мировой политики: Учеб. пособие для студентов вузов / под ред. М.М. Лебедевой / В.В. Митева. М.: Аспект Пресс, 2009. С. 56-57.
[5] Авдеева Т. Копенгаген - 2009: провал, успех или момент истины? // Международная жизнь. 2010. N 6. С. 62.
[6] Авдеева Т. Копенгаген - 2009: провал, успех или момент истины? // Международная жизнь. 2010. N 6. С. 53.
[7] Боровский Е.Э. Антропогенные изменения климата / Эл. ресурс / http://him.1september.ru/2004/41/1.htm
[8] Рогинко С.А. Киотская рулетка. М.: Огни, 2003. С. 15.
[9] Secretary-General`s address to UNIS-UN Conference on Climate Change New York, 1 March 2007 // Официальный сайт Организации Объединенных Наций / Эл. ресурс / http://www.un.org/apps/sg/sgstats.asp?nid=2462
[10] Горбанёв В.А. Глобальные изменения климата: от Рио до Канкуна // Вестник МГИМО(У). 2011. N 4 (19). С. 248.
