23 августа 2012 года в Счетной палате РФ прошло заседание экспертно-консультативной группы "Бюджетная политика и макроэкономические параметры роста". Тема заседания - "Межбюджетные отношения: формула баланса обязательств и доходных источников".
В мероприятии участвовали и выступили: заместитель Председателя Счетной палаты Валерий Горегляд, Председатель Комитета по финансово-кредитному обеспечению бизнеса ООО "Деловая Россия" Владимир Гамза, директор Центра фискальной политики Галина Курляндская, руководитель Центра постиндустриальных исследований Владислав Иноземцев, президент банка "Российская финансовая корпорация" Андрей Нечаев, консультант сектора "Муниципальные финансы и межбюджетные отношения" Фонда "Институт экономики города" Марина Маслова.
В области управления межбюджетными отношениями Основные направления бюджетной политики на 2013-2015 гг. ставят перед Правительством такие задачи, как финансовое обеспечение перераспределения полномочий между уровнями публичной власти, обеспечение сбалансированности бюджетов, укрупнение межбюджетных трансфертов в рамках ключевых направлений государственной политики, повышение предсказуемости распределения трансфертов.
Планируется, что к 2015 году доходы и расходы консолидированных бюджетов субъектов Федерации вырастут по сравнению с текущим годом на 26% при сохранении общего дефицита этих бюджетов. Объем же межбюджетных трансфертов за эти три года планируется сократить более чем на 15%. Соответственно доля трансфертов в доходах консолидированных бюджетов сократится почти в 2 раза - с 19,2 % в 2011 году до 11,1 % в 2015 году. В то же время доходы бюджетов 15 субъектов Федерации сформированы более чем наполовину за счет безвозмездных поступлений.
В президентском Бюджетном послании предлагается изменение структуры бюджетных расходов в пользу тех, что направлены на развитие, в том числе расходов на инфраструктуру. Со своей стороны Счетная палата в своих заключениях на проекты законов о федеральном бюджете неоднократно указывала на необходимость повышения роли межбюджетных трансфертов долгосрочного инвестиционного характера, направляемых на формирование структурных сдвигов в региональной экономике, на повышение налогового потенциала территорий. Однако, основную долю в общем объеме трансфертов по-прежнему составляют трансферты на обеспечение текущих расходов. Так, в 2010 году доля межбюджетных субсидий инвестиционного характера составила 13,4% от общего объема межбюджетных трансфертов, и это без учета субвенций. В прошлом году этот показатель составил 13,5%. При сохранении такого положения дел и в дальнейшем, слаборазвитые регионы будут оставаться зависимыми от федеральной финансовой помощи, и не будут иметь мотиваций к формированию предпосылок роста. По уровню бюджетной обеспеченности - до межбюджетного выравнивания - региональная дифференциация между 10 наиболее и 10 наименее финансово обеспеченными субъектами Федерации составила в 2011 году 5,8 раз, а по прогнозу на 2012-2014 годы достигнет в среднем 6,2 раза.
Действующий механизм централизации финансовых ресурсов с последующим их перераспределением не способствует снижению зависимости бюджетов регионов и муниципальных образований от федерального центра и не стимулирует их развитие. В частности, суммарно сегодня в распоряжении территорий остается лишь 37% сформированных там доходов, в федеральный бюджет поступает 63%, а из этой части порядка 1/5 в виде межбюджетных трансфертов снова возвращается в регионы. Негативное влияние сложившегося механизма перераспределения сильнее других ощущают именно развитые территории. Они передают в федеральный бюджет от 55 до 85% доходов.
В общей сумме налоговых поступлений в консолидированный бюджет страны доля региональных и местных налогов остается незначительной по сравнению с долей доходов от федеральных налогов, поступающих в доходы консолидированных бюджетов субъектов Федерации. Следовало бы рассмотреть вопрос о расширении числа налогов и сборов, закрепленных за региональными и местными бюджетами на постоянной основе. А также об установлении на длительную перспективу нормативов отчислений и размеров ставок от федеральных налогов и сборов для зачисления этих доходов в региональные бюджеты. Это могло бы создать бы доходную базу для самостоятельного решения территориями задач развития.
Общая сумма налоговых льгот, установленных федеральным законодательством по региональным и местным налогам, составила в 2010 году порядка 200 млрд. рублей. Правительством до сих пор не внедрены системы полного учета налоговых льгот, не разработана типовая методика оценки их эффективности.
Бюджетное послание Президента "О бюджетной политике в 2013-2015 гг." предполагает поэтапную отмену льгот по региональным и местным налогам, установленным на федеральном уровне. Однако если по отмене льгот на уплату регионального налога на имущество организаций конкретные предложения на 2013-2015 годы уже внесены, то конкретных сроков введения налога на недвижимость физических лиц проект Основных направлений налоговой политики РФ на 2013-2015 гг. не указывает. Необходимо оптимизировать существующую систему налоговых льгот и освобождений, в том числе - ежегодно формировать перечень неэффективных налоговых льгот.
Кроме того, установление льгот по региональным и местным налогам должно регулироваться только региональным законодательством. Проект соответствующего ФЗ разрабатывается сейчас Комитетом Совета Федерации по бюджету и финансовым рынкам.
Основные направления бюджетной политики на 2013-2015 гг. ставят задачу провести консолидацию субвенций в рамках государственных программ РФ. В случае делегирования отдельных федеральных расходных полномочий субъектам Федерации финансовое обеспечение предлагается осуществлять также в форме субвенций. Между тем, в Бюджетном послании Президента "О бюджетной политике в 2013-2015 гг." ставится задача перехода от практики делегирования регионам исполнения федеральных полномочий к передаче им таких полномочий на постоянной основе - с обязательным закреплением за регионами соответствующих постоянных источников доходов. Однако конкретные предложения по этому вопросу также пока не представлены.
Наконец, при исполнении региональных и местных бюджетов сохраняются риски, связанные с высоким уровнем долговой нагрузки. В текущем году расходы субъектов на обслуживание долговых обязательств возрастут до 99 млрд. рублей - на 31 % по сравнению с аналогичным показателем прошлого года. Региональным органам государственной власти и муниципальным органам "прописана" крайне взвешенная долговая политика.
По мнению директора Центра фискальной политики Галины Курляндской, заменить дотации федерального бюджета приращением налоговой базы территорий в ближайшем будущем невозможно. От перераспределения же налогов на субфедеральный уровень, считает она, выиграют только регионы-доноры. "Слишком велики экономические и инфраструктурные диспропорции между территориями, - подчеркнула эксперт. - За бедным регионом, где нет налоговой базы, можно закрепить хоть НДС - толку не будет. Давно пора установить четкие прозрачные правила распределения межбюджетных трансфертов с внятным обоснованием соответствующих решений". Не в последнюю очередь региональные бюджеты разбалансируются непродуманными реформами, полагает директор Центра фискальной политики - например, передача финансирования здравоохранения в регионы или воссоздание региональных дорожных фондов: "Многим регионам такие расходные полномочия просто не по силам. Закрепленные за ними в этой связи налоговые источники не генерируют достаточных доходов", - подчеркнула Галина Курляндская.
Руководитель Центра постиндустриальных исследований Владислав Иноземцев также указал на непрозрачность процедур распределения трансфертов: "Обычная коллизия: мэр столицы субъекта оппонирует главе региона как в политике, так и в сфере бизнеса. Это негативно сказывается на бюджетной обеспеченности жителей региональной столицы, где зачастую живет большинство населения данной территории, а бюджетная обеспеченность на человека ниже, чем в среднем по региону". Например, по показателю валового регионального продукта на душу населения Новосибирск и Томск примерно равны, но по показателю бюджетной обеспеченности Новосибирск уступает Москве в 7, а Томск - в 17 раз, подчеркнул эксперт. На его взгляд, определенный минимум бюджетной обеспеченности на душу населения в субъектах должен быть закреплен законодательно и нормативно. Этот минимум и должен стать ориентиром при распределении межбюджетных трансфертов. Не менее важно, подчеркнул Владислав Иноземцев, изменить налогообложение крупных вертикально-интегрированных компаний, чья деятельность основана на трансфертном ценообразовании: "Добавленная стоимость производится на Урале и в Сибири, а налоги платятся либо в Москве, либо в оффшорных юрисдикциях. Федеральные компании не отдают регионам справедливую долю. Отсюда, в частности, и перекосы системы межбюджетных отношений". Стране пора вернуться к паритетному распределению доходов между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами регионов и муниципальных образований, полагает эксперт.
"Прежде чем реформировать систему межбюджетных отношений, надо создать нормальную налоговую систему, - выразил свое мнение. Председатель Комитета по финансово-кредитному обеспечению бизнеса "Деловой России" Владимир Гамза - У нас она стоит на голове: работающие граждане платят налоги не по месту жительства, а по месту работы. Предприятия - по месту регистрации, а не там, где размещены производства. Мы должны понимать, где и кем создается добавленная стоимость. Тогда и будет нормальная система межбюджетных отношений. До тех пор будет только латание дыр".
В завершении заседания было отмечено, что в плане совершенствования системы межбюджетных отношений Правительство в последние годы добилось неоспоримых успехов. Однако это не отменяет необходимости создания как эффективных методик оценки реальной бюджетной обеспеченности регионов, так и прозрачных схем распределения межбюджетных трансфертов. Правительству следует сосредоточиться не только на распределении федеральной помощи регионам, но и на создании условий и предпосылок роста налоговой базы территорий.
