Александр Волеводз: Размышления о нарушениях закона как причине автомобильных пробокНазад
Александр Волеводз: Размышления о нарушениях закона как причине автомобильных пробок
Проблема автомобильных пробок на дорогах крупных городов и пригородных трасс как никогда актуальна. По мнению специалистов ее решение требует проведения серьезных мероприятий, связанных с существенными финансовыми затратами, а также с принятием непопулярных среди участников дорожного движения мер. Большинство экспертов полагают, что для борьбы с пробками на дорогах (в крупных и средних городах) требуется принятие дорожно-строительных и организационных мер.
К дорожно-строительным мерам эксперты относят необходимость расширения масштабов строительства дорог-дублеров, мостов, туннелей, подземных переходов и эстакад, объездов вокруг городов; расширение строительства метро и железных дорог как альтернативы автодорогам. К числу возможных организационных мер относят: организацию поочередного движения автомобилей с четными и нечетными номерами в разные дни недели; введение в городах зон платного въезда в "проблемные" района городов; упорядочение парковок, в т.ч. путем максимального затруднения парковки автомобилей в определенных местах путем установления повышенных тарифов или запретов; оптимизацию работы светофоров; использование системы carpool; развитие системы общественного транспорта; увеличение количества такси на дорогах; развитие мото- и велотранспорта; оптимизацию дорожного движения (введение реверсивного и однонаправленного движения); "вынос" административных и офисных зданий за пределы проблемных районов, изменение графика работы предприятий и другие. Порой встречаются и предложения о радикальных мерах: запретить движение частного легкового транспорта в крупных городах, заместив его прокатом маленьких автомобилей.
Знакомясь с широким кругом специальной литературы и отдельных публикаций по этой проблеме, с удивлением обнаруживаешь, что эксперты в число возможных мер не включают необходимость совершенствования, межотраслевого согласования и строгого исполнения законодательства, регулирующего использование автомобильных дорог и осуществление дорожной деятельности.
Между тем печальный опыт каждого из нас свидетельствует, что именно несовершенство действующего законодательства, рассогласованность нормативных правовых актов, их ненадлежащее исполнение должностными лицами различных органов государственной власти существенным образом способствуют разрастанию пробок в наиболее сложных и проблемных местах. Примеров этому много и на дорогах Москвы.
Приведем лишь два, но достаточно типичных, наблюдения автора, и попытаемся рассмотреть их с точки зрения действующего законодательства.
Наблюдение первое. Ежедневно, под эстакадой на пересечении Аминьевского шоссе и Кутузовского проспекта перед съездом с последнего на Рублевское шоссе, две из четырех полос дороги перекрываются заградительными барьерами и по ним временно ограничивается движение автотранспорта, к вечеру перекрывается еще одна полоса, а при ожидании и проезде с Кутузовского проспекта одиночных автомашин и автомобильных эскортов (которые особенно в вечернее время по понятным причинам следуют чуть ли не один за одним), оборудованных устройствами для подачи специальных сигналов (проблесковыми маячками синего цвета и устройствами для подачи специальных звуковых сигналов), дежурящие в месте ограничения инспекторы ГИБДД останавливают движение и по оставшейся полосе. Зачастую такие действия осуществляются и в случаях, когда машины со спецсигналами сопровождаются автомобилями ГИББ. В силу этого на Аминьевском шоссе образуются протяженные пробки. Дней десять назад автор в одной из таких пробок среди несметного числа застрявших автомобилей насчитал более 75 рейсовых пассажирских автобусов, а также 12 автомашин "Скорой помощи" и 8 машин различных аварийных служб с включенными спецсигналами, которые более 40 минут не могли выбраться из затора.
Наблюдение второе. Часто следуя по утрам на автомашине в центр Москвы по Кутузовскому проспекту и далее на Новый Арбат, перед Новинским бульваром автору приходится постоять в рукотворной пробке, которая организовывается инспекторами ГИБДД, временно ограничивающими движение на и с Нового Арбата ради пропуска с Кутузовского проспекта на Новинский бульвар (с поворотом налево, который в этом месте запрещен дорожными знаками и разметкой) одиночных автомашин, оборудованных устройствами для подачи специальных сигналов.
Касаясь юридического аспектов этих двух наблюдений прежде всего напомним, что согласно Правилам дорожного движения Российской Федерации (далее по тексту - ПДД), утвержденным Постановлением Совета Министров - Правительства РФ от 23 октября 1993 г. N 1090 (с последующими изменениями и дополнениями), водители транспортных средств с включенным проблесковым маячком синего цвета, выполняя неотложное служебное задание, могут отступать от требований разделов 6 (кроме сигналов регулировщика) и 8-18 ПДД, приложений 1 и 2 к ПДД при условии обеспечения безопасности движения. При этом, для получения преимущества перед другими участниками движения водители таких транспортных средств должны включить проблесковый маячок синего цвета и специальный звуковой сигнал. Воспользоваться приоритетом они могут только убедившись, что им уступают дорогу.
В этих нормах два ключевых аспекта:
- во-первых, преимущества возможны лишь если выполняется неотложное служебное задание, каковым вряд ли может быть признана доставка даже самого ответственного должностного с места проживания к месту работы и обратно (исключение могут составлять, как представляется, лишь лица находящиеся под государственной охраной, да и то постоянная государственная охрана вряд ли является неотложным служебным заданием);
- во-вторых, возможность получения преимущества обусловливается исключительно действиями водителей транспортных средств (включением спецсигнала) и дорожной обстановкой (свободной дорогой).
Одновременно, ПДД не предписывают организовывать на автодорогах временного ограничения движения всех иных его участников для проезда транспортных средств с проблесковыми маячками синего цвета или автомобилей специального назначения.
В силу этого, отметим, что в действиях инспекторов ГИБДД имеются признаки правонарушения, а именно Положения о специальных трассах постоянного следования автомобилей специального назначения, утвержденного Приказом МВД РФ от 6 июля 1995 г. N 260 "О мерах по обеспечению безопасного и беспрепятственного проезда автомобилей специального назначения". Согласно п. 2.3.2. этого Положения "инспекторский состав при получении информации о начале движения автомобилей специального назначения: ... выполняет регулировочно-распорядительные действия, направленные на обеспечение проезда автомобилей специального назначения и освобождение от других транспортных средств полос движения, по которым следуют указанные автомобили".
Обратите внимание: только полос движения, но не автодорог в целом.
Более того, инспекторы ГИБДД и в том, и в другом наблюдаемом случае вышли за пределы Правил дорожного движения Российской Федерации, в силу чего:
- в их действиях, связанных с перекрытием усматриваются признаки административного правонарушения, предусмотренного частью 1 ст. 7.9. Кодекса города Москвы об административных правонарушениях "Самовольная установка ограждений, отсутствие ограждений в местах разрытий или иных опасных местах", согласно которой "установка ограждений или перекрытие ими проезжей части дорог без разрешения, выданного уполномоченным Правительством Москвы органом, - влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от одной тысячи до трех тысяч рублей; на юридических лиц - от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей".
- и в первом, и во втором описанных случаях в их действиях усматриваются признаки административного правонарушения, предусмотренного статьей 12.35. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях "Незаконное ограничение прав на управление транспортным средством и его эксплуатацию". В соответствии с этой статьей "применение к владельцам и водителям транспортных средств, другим участникам дорожного движения не предусмотренных федеральным законом мер, направленных на ограничение прав на управление, пользование транспортным средством либо его эксплуатацию, - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере двух тысяч рублей; на должностных лиц - двадцати тысяч рублей".
Одновременно принятие наблюдаемых нами мер нарушает и иные законы и подзаконные акты Российской Федерации.
Первое нарушение связано с тем, что статьей 14 "Временные ограничение или прекращение движения транспортных средств по автомобильным дорогам" Федерального закона от 10 декабря 1995 г. N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" (с последующими изменениями и дополнениями), определяющего правовые основы обеспечения безопасности дорожного движения на территории Российской Федерации, и являющегося базовым для деятельности ГИБДД в этой сфере, установлено, что "временные ограничение или прекращение движения транспортных средств по автомобильным дорогам федерального, регионального или межмуниципального, местного значения осуществляются соответственно федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере дорожного хозяйства, уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органом местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом от 8 ноября 2007 года N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".
Второе нарушение касается норм Федерального закона от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", которым предусмотрено, что пользователи автомобильными дорогами имеют право свободно и бесплатно осуществлять проезд транспортных средств, перевозки пассажиров, грузов по автомобильным дорогам общего пользования в пределах Российской Федерации, за исключением ... случаев временных ограничения или прекращения движения транспортных средств по автомобильным дорогам в соответствии с настоящим Федеральным законом; получать оперативную информацию о временных ограничении и прекращении движения транспортных средств по автомобильным дорогам (ст. 28).
Согласно статье 30 этого закона, временные ограничение или прекращение движения транспортных средств по автомобильным дорогам могут устанавливаться лишь:
- при реконструкции, капитальном ремонте и ремонте автомобильных дорог;
- в период возникновения неблагоприятных природно-климатических условий, в случае снижения несущей способности конструктивных элементов автомобильной дороги, ее участков и в иных случаях в целях обеспечения безопасности дорожного движения;
- в период повышенной интенсивности движения транспортных средств накануне нерабочих праздничных и выходных дней, в нерабочие праздничные и выходные дни, а также в часы максимальной загрузки автомобильных дорог;
- в иных случаях, предусмотренных федеральными законами, а в отношении автомобильных дорог регионального или межмуниципального, местного значения в границах населенных пунктов, в том числе в целях повышения их пропускной способности, законами субъектов Российской Федерации.
Временные ограничение или прекращение движения транспортных средств по автомобильным дорогам федерального значения и частным автомобильным дорогам осуществляются в порядке, установленном Министерством транспорта Российской Федерации. А временные ограничение или прекращение движения транспортных средств по автомобильным дорогам регионального или межмуниципального, местного значения осуществляются в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.
Третье нарушение состоит в том, что в соответствии с Порядком осуществления временных ограничений или прекращения движения транспортных средств по автомобильным дорогам федерального значения и частным автомобильным дорогам (утв. Приказом Минтранса РФ от 12 августа 2011 г. N 211), временные ограничения или прекращение движения вводятся на основании соответствующего распорядительного акта о введении ограничения или прекращения движения, который принимается: для автомобильных дорог общего пользования федерального значения Федеральным дорожным агентством и подведомственными ему организациями (но ни ГИБДД); для частных автомобильных дорог общего пользования - владельцами частных автомобильных дорог (понятно, что ГИБДД таковыми не являются). При издании акта о введении ограничения Федеральное дорожное агентство, подведомственные ему организации, владельцы частных автомобильных дорог обязаны за 30 дней до начала введения временных ограничений или прекращения движения, информировать пользователей автомобильными дорогами путем размещения на сайтах в сети Интернет, а также через средства массовой информации о причинах и сроках таких ограничений, а также о возможных маршрутах объезда.
Без принятия акта временные ограничения или прекращение движения в целях обеспечения безопасности дорожного движения вводятся при аварийных ситуациях на автомобильных дорогах (дорожно-транспортные происшествия, технологические аварии), предупреждении и ликвидации чрезвычайных ситуаций, выполнении работ по содержанию автомобильных дорог, когда иными мерами невозможно обеспечить безопасность дорожного движения, выявлении дефектов и повреждений автомобильных дорог и искусственных дорожных сооружений, не допустимых по условиям обеспечения безопасности дорожного движения, проведении публичных и массовых мероприятий.
Алгоритмы этой деятельности установлены Административным регламентом Федерального дорожного агентства по исполнению государственной функции по введению периодов временного ограничения или прекращения движения транспортных средств по автомобильным дорогам общего пользования федерального значения с целью обеспечения безопасности дорожного движения (утвержден приказом Минтранса РФ от 31 июля 2007 г. N 106).
Порядок осуществления временных ограничений или прекращения движения транспортных средств по автомобильным дорогам в городе Москве ни законом города Москвы, ни иными нормативными правовыми актами к настоящему времени не определен. А разработанный проект Закона города Москвы "О временных ограничении и прекращении движения транспортных средств" (URL: http://dt.mos.ru/legislation/lawacts/) предусматривает аналогичный порядок издания актов о введении ограничений.
Поиском по общедоступным базам данных и сайтам Федерального дорожного агентства и Департаментом транспорта и развития дорожно-транспортной инфраструктуры города Москвы каких-либо данных о введении временных ограничений, соответствующих нашим наблюдениям, не обнаружено. Соответственно, с большой долей вероятности можно утверждать, что в наблюдаемых нами случаях таких актов не принималось, а применение сотрудниками ГИБДД к владельцам и водителям транспортных средств, другим участникам дорожного движения мер, направленных на ограничение прав на управление, пользование транспортным средством, осуществлялось с нарушением требований Федерального закона "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".
Четвертое нарушение. Следует отметить, что не только практика, но и нормативные правовые акты МВД РФ противоречат требованиям этого закона. В частности, Административный регламент Министерства внутренних дел Российской Федерации исполнения государственной функции по контролю и надзору за соблюдением участниками дорожного движения требований в области обеспечения безопасности дорожного движения, утвержденный Приказом МВД РФ от 2 марта 2009 г. N 185, предусматривает при выявлении затруднений в движении, предзаторовых, заторовых ситуаций, иных помех движению транспортных средств и пешеходов обеспечивается выполнение инспекторами ГИБДД по указанию или разрешению дежурного распорядительно-регулировочных действий с целью перераспределения транспортных потоков, направления транспортных средств в объезд. А регулирование дорожного движения может осуществляться "посредством применения распорядительно-регулировочных действий с использованием ... ограждения участка дороги техническими средствами организации дорожного движения (конусами, сигнальной лентой и другими)", что, безусловно, предполагает временные ограничения или прекращения движения транспортных средств по участкам автомобильных дорог.
Учитывая конкретные наблюдавшиеся нами ситуации, открытым остается вопрос о том, имеются ли иные федеральные законы, допускающие введение временных ограничений и прекращения движения транспортных средств.
Давая положительный ответ на этот вопрос, назовем Федеральный закон от 27 мая 1996 г. N 57-ФЗ "О государственной охране", который определяет предназначение государственной охраны, основные принципы и содержание деятельности по осуществлению государственной охраны, полномочия и функции органов государственной охраны, а также порядок контроля и надзора за их деятельностью. Его статьей 15 установлено, что органы государственной охраны имеют право, в числе иного, принимать при необходимости меры по временному ограничению или запрещению движения транспортных средств и пешеходов на улицах и дорогах, по недопущению транспортных средств и граждан на отдельные участки местности и объекты, а также по отбуксировке транспортных средств.
Использованная законодателем формулировка "принимать меры" означает, что не Федеральная служба охраны, а именно уполномоченные на то государственные органы, по предложению (или требованию) ФСО обязаны вводить временные ограничения или прекращать движение транспортных средств. Однако на сегодняшний день порядок деятельности ФСО и других заинтересованных ведомств (Федерального дорожного агентства и подчиненных организаций, уполномоченных органов субъектов РФ, ГИБДД и других государственных органов) по данному вопросу не принят и Минюстом России не зарегистрирован, а ранее утвержденное Приказом МВД РФ от 6 июля 1995 г. N 260 Положение о порядке обеспечения безопасного и беспрепятственного проезда автомобилей специального назначения утратило силу еще в 2002 году.
Согласно Федеральному закону "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" и изданным во исполнение него нормативным правовым актам, ГИБДД таким государственным органом не является.
Таким образом в приведенных нами наблюдениях и иных подобных случаях, наряду с другими факторами причинами образования пробок является нарушения действующего законодательства со стороны сотрудников ГИБДД.
Выяснив это, попытаемся предложить, что делать.
Вероятно, во-первых, необходимо обеспечить надлежащее исполнение действующего законодательства в рассматриваемой сфере, а для этого:
- поскольку упомянутым Административным регламентом МВД РФ установлено, что результатом исполнения государственной функции в числе иного является обеспечение бесперебойного движения транспортных средств (п. 8), прекратить исполнение ГИБДД функций, связанных с установлением в порядке, не предусмотренном Федеральным законом "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", временных ограничений и прекращения движения транспортных средств;
- с учетом многочисленности допускаемых нарушений законов целесообразно провести прокурорские проверки исполнения законодательства об использовании автомобильных дорог и осуществлении дорожной деятельности в Российской Федерации;
- привлекать к дисциплинарной и административной ответственности должностных лиц ГИБДД и других органов государственной власти и управления за нарушения законодательства об использовании автомобильных дорог и осуществлении дорожной деятельности в Российской Федерации, связанные с установлением временных ограничений или запрещений движения транспортных средств;
Во-вторых, упорядочить правила введения временного ограничения движения, для чего:
- оперативно принять Закон города Москвы "О временных ограничении и прекращении движения транспортных средств", которым установить единый порядок введения ограничений на движение транспортных средств и контроль за его соблюдением со стороны уполномоченных Правительством Москвы органов;
- привести Административный регламент МВД РФ исполнения государственной функции по контролю и надзору за соблюдением участниками дорожного движения требований в области обеспечения безопасности дорожного движения в соответствие с Федеральным законом "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации";
- разработать, утвердить установленным порядком и зарегистрировать в Минюсте России исполнять совместную инструкцию (положение) заинтересованных ведомств о порядке принятия мер по временному ограничению или запрещению движения транспортных средств и пешеходов на улицах и дорогах, по недопущению транспортных средств и граждан на отдельные участки местности и объекты, а также по отбуксировке транспортных средств для обеспечения безопасного и беспрепятственного проезда автомобилей специального назначения.
В-третьих, помнить, что "спасение утопающих - дело рук самих утопающих". И для этого есть все необходимые условия: ч. 2 ст. 46 Федерального закона "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" предусматривает, что действия (бездействие) органов государственной власти или органов местного самоуправления в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности либо должностных лиц этих органов могут и должны обжаловаться гражданами и юридическими лицами в судебном порядке и в предусмотренных федеральным законом случаях в административном порядке.
