Контроль в области гражданской защиты: сущность и содержание понятияНазад
Контроль в области гражданской защиты: сущность и содержание понятия
Т.Г. Сулима
В статье предпринята попытка теоретического анализа феномена "контроль", его сущности и содержания. Контроль рассматривается как самостоятельная форма юридической деятельности федерального органа исполнительной власти и как функция государственного управления в области гражданской защиты.
Ключевые термины: контроль, надзор, гражданская защита, орган исполнительной власти, государственное управление, параметры, нарушение.
T.G. Sulima
CONTROL IN THE SPHERE OF THE CIVIL DEFENCE SYSYTEM:
CONTENT AND DEFINITION OF THE TERM
The article views the theoretical analysis of "control", term`s content and definition. Control is considered as autonomous form of juristic activity of federal executive authority and function of executive authority in the field of civil protection as well.
Key words: control, supervision, civil protection, executive authority, government, conditions, infraction.
В последнее время в России приходит понимание того, что наше общество крайне нуждается в совершенствовании и повышении эффективности контрольной деятельности, поскольку наблюдается тенденция бесконтрольности чиновничества, не сокращаются правонарушения; правовой нигилизм и всяческие отступления от закона для многих должностных лиц и граждан стали повседневной нормой. Ежедневно в печатных изданиях сообщается, а с экранов телевизоров звучат сообщения о должностных преступлениях и злоупотреблениях, вопиющих фактах халатности, повлекших за собой возникновение чрезвычайных ситуаций вследствие отсутствия контроля или его низкой эффективности. Ослабли контрольные функции власти в целом [1].
Надо признать, что в свое время достаточно оперативно и успешно был сломан государственно-правовой механизм Советского государства, в частности система органов общегосударственного контроля (к сожалению, без заимствования того, что могло бы быть позитивным и приемлемым сегодня). "На смену тотальному контролю, который был присущ Советскому государству, пришли иные, более "действенные" способы повышения эффективности государственного управления, название которым - полная бесконтрольность, можно даже сказать произвол, до недавнего времени царящий во всех сферах общественно-правовой жизни молодой рыночной России [2].
По справедливому замечанию отдельных авторов, сами понятия "государственное управление", "государственный контроль" на долгие годы были приданы забвению, словно потеряв свое значение под обломками советской тоталитарной государственной системы [3].
Важно отметить, что в последние годы в России взят курс на укрепление законности и правопорядка, на повышение ответственности должностных лиц частных компаний и государственных служащих всех уровней. И чтобы этот курс был выдержан, продолжен и успешно закончился в "гавани", носящей имя правового государства, предстоит немало сделать для укрепления законности и правопорядка, в том числе и путем повышения эффективности контрольных механизмов.
В последние годы появился ряд работ, посвященных общетеоретическим исследованиям контрольной деятельности. Вместе с тем, работы, где в качестве предмета изучения выступали бы государственный контроль и надзор в области гражданской защиты практически отсутствуют.
По исследуемой проблематике следует отметить публикации Глебова В.Ю., Кострова А.В., Сломянского В.П. (ВНИИ ГОЧС), это пожалуй единственные представители ученого сообщества, которые в своих работах рассматривают вопросы правоприменения и административного управления в области гражданской защиты, обращаются к этимологии терминов "контроль" и "надзор" в области гражданской защиты, исследуя логическое и специально-юридическое толкование упомянутых категорий высказываются об их автономности [4, 5, 6].
Надо отметить, что мы также разделяем точку зрения об автономности контроля и надзора как правовых форм, солидарны с нами и другие авторы, которые считают, что контроль и надзор являются самостоятельными и различными по своей природе правовыми формами обеспечения законности, соотносящимися как целое и часть [7, 8, 9].
Известно, что необходимость правового регулирования общественных отношений возникает с момента организации государства как системы управления делами общества, образования тех классов и групп, которые приняли на себя это управление. В свою очередь, в связи с определенной регламентацией общественной жизни появляется потребность проверять, как исполняются и в каком совершенствовании нуждаются устанавливаемые государством предписания, то есть в контроле.
Таким образом, контроль изначально выступает в качестве правовой формы осуществления функций государства, поэтому его формирование и развитие обоснованно связывается со становлением и развитием самого государства [10]. Причем в каждой стране на различных исторических этапах государственный контроль осуществляется по разным направлениям с применением своеобразных методов в зависимости от существующей формы правления, государственного устройства и политического режима, имеет свои специфические черты и обусловливается организацией государственного управления и задачами, стоящими перед ним.
В предлагаемой статье предпринята попытка теоретического анализа феномена "контроль", его сущности и содержания. В дальнейшем контроль рассматривается как форма юридической деятельности федерального органа исполнительной власти и как функция государственного управления в области гражданской защиты.
О самом термине контроль пишут, что это слово английского происхождения, ссылаясь при этом на краткий Оксфордский словарь, по которому оно имеет три семантических значения: проверять или контролировать; требовать отчета; сдерживать и направлять свободные действия. В Большой Советской Энциклопедии читаем: "контроль (франц. controle, от contrerole - список, ведущийся в двух экземплярах) - проверка чего либо, например, выполнения законов, планов, решений", то есть возможно говорить о французском происхождении данного термина.
В свою очередь, американский словарь содержит несколько определений термина "контролировать": а) осуществлять административное или доминирующее влияние; б) сдерживать, ограничивать; в) проверять, проводя параллельный эксперимент или сравнивая с другими стандартами.
У Владимира Даля контроль - это "учет, проверка счетов, отчетности, присутственное место, занимающееся проверкою отчетов". В словаре русского языка С.И. Ожегова "контроль - проверка, а также наблюдение с целью проверки; контроль над отчетностью и т.д.". В современном словаре русского языка под контролем понимается: а) наблюдение с целью проверки, проверка; б) учреждение, проверяющее чью-либо деятельность; в) контролеры. Названные определения позволяют сделать вывод, что контроль в основном заключается в проверке, наблюдении, сверке.
Однако социологи в основном включают содержательную часть анализируемого понятия деятельность по реагированию на девиантное поведение отдельных представителей социума, по упорядочению общественной жизни и общественного порядка [11, 12].
С нашей точки зрения, социальный контроль - это родовое понятие, а государственный контроль - видовое, соотносящиеся как часть с целым.
Действительно, государственный контроль не может существовать вне социума, он как бы "встроен" в него. Как функция социального управления контроль объективно необходим. Он направляет процесс управления по установленным идеальным моделям, корректируя поведение подконтрольного объекта. Отсюда возможно сделать вывод, что контроль есть неотъемлемая составляющая управления. Контроль объективно необходим для управленческой деятельности, это функция, присущая всем государственным органам.
Взаимосвязь, соотношение, взаимодействие, взаимообусловленность - такими и рядом других аналогичных признаков можно охарактеризовать формулу "управление - контроль", в которой все-таки главенствующим (как причина) является управление, а контроль - его производная.
Так как контрольная деятельность не существует вне сферы государственного управления, отметим, что важное значение для государственного управления имеет стадия контроля выполнения и оперативного информирования. Это - обратная связь управления. Для ее осуществления целесообразно четко определить контролируемые параметры, в которых фиксируется вклад соответствующих явлений, отношений и процессов в общественную жизнь. Итак, управление и контроль присущи любому обществу, организованному в форме государства. Управление как разновидность человеческой деятельности, направлено на то, чтобы побуждать людей к выполнению работ, необходимых для достижения целей организации. Процессуальное управление состоит в отдавании руководителем команд подчиненным, в которых фиксируются цели поручаемого дела, сроки, условия работы и отчетные критерии оценки результатов исполнения [13].
Управление, по общепризнанному, вошедшему в энциклопедические словари определению, является функцией сложных организованных систем любой природы (технических, биологических, экологических, социальных). По своему содержанию это - постоянный целенаправленный процесс воздействия субъекта на объект через соответствующий механизм управления. В предельно широком смысле, управление - это различные способы воздействия субъекта (нескольких субъектов) на объект (объекты), изменяющие положение, поведение, свойства, качества объекта.
Государственное управление - это сознательное воздействие государственных институтов на деятельность общества, его отдельных групп, в котором реализуются общественные потребности и интересы, общезначимые цели и воля общества [14].
Из теории права следует, что государственное управление осуществляется преимущественно органами исполнительной власти. Само предназначение управления и всей исполнительной власти - действовать на основе и во исполнение закона. Такова незыблемая конституционная доминанта любого вида государственной деятельности.
Следует заметить, что понятие "государственное управление" является более широким по сравнению с понятием "исполнительная власть". Когда речь идет о государственном управлении как деятельности органов исполнительной власти, то оно понимается в узком смысле, как форма практической реализации исполнительной власти. Есть основания считать, что государственное управление в качестве функции государства проявляется как в деятельности органов исполнительной власти, так и в деятельности аппарата управления, обслуживающего законодательную и судебную ветви власти. Следовательно, если управление - это властно-волевое организующее воздействие субъектов на поведение участников совместной деятельности с целью обеспечения эффективного функционирования объектов, то "государственное управление можно определить как целенаправленное организующее воздействие органов государственной власти на развитие различных сфер общественной жизни, с учетом социально-экономических характеристик государства на данном этапе исторического развития" [15].
Новым словом в управлении стало появление контроллинга, который включает в себя текущий сбор и обработку информации для принятия управленческих решений и осуществление функции контроля. "Контроллинг выполняет функцию "управления управлением" и является синтезом планирования, учета контроля, экономического анализа, организации информационных потоков и многого другого. Контроллинг нельзя отождествлять с контролем, это гораздо больше, это комплексная межфункциональная концепция управления, целью которой является координация систем планирования, контроля и информационного обеспечения" [16].
В совокупности изложенное позволяет сделать вывод, что с точки зрения общей теории управления контроль можно рассматривать как неотъемлемую функцию и одну из главных стадий управленческого процесса, в ходе которого по каналам обратной связи выясняются результаты выполненных операций, проводится проверка их соответствия заданным параметрам, на основе чего принимаются меры по стабилизации, корректировке и, конечном счете, по повышению эффективности всей управленческой системы.
С нашей точки зрения, в общем виде сущность контроля заключается в проверке соответствия результатов всякого рода деятельности заданным параметрам. Причем, под всякого рода деятельностью подразумеваются все сферы общественной жизни, а к заданным параметрам следует отнести нормативные предписания, указания, задания и т.д. В ходе контроля происходит блокирование отклонений деятельности субъекта управления от заданной управленческой программы, а при обнаружении "аномалий" - приведение управляемой системы в устойчивое положение при помощи всех социальных регуляторов. Контроль, в конечном итоге устанавливает, насколько изменение объекта доведено до его запланированного состояния. Контроль фиксирует адекватность (соответствия) целям решений, действий и результатов этих действий.
Сущность контроля выражает следующая триада:
- выявление разного рода нарушений в процедурах управления и деятельности субъектов;
- обеспечение их устранения (то есть принятие корректирующих мер по результатам контроля);
- анализ факторов их возникновения и разработка профилактических мер по их предотвращению в будущем.
В итоге приходим к выводу, что в современном обществе государственный контроль выражается в деятельности соответствующих государственных органов, их должностных лиц; он неразрывно связан с другими функциями государства; пронизывает все сферы жизнедеятельности государства, направляя их в русло законности и правопорядка. Контроль, с одной стороны, - это неотъемлемый элемент государственного управления, составная часть всякого рода работ, а с другой стороны, - самостоятельная функционально обособленная форма деятельности, получающая, в свою очередь, выражение в сознательной, целенаправленной, положительно организующей деятельности творческого характера.
Таким образом, сущность контроля заключается в том, что уполномоченные органы и лица, используя организационно-правовые способы и средства в рамках своей компетенции, выясняют, соответствует ли деятельность подконтрольных объектов нормативно-правовым предписаниям, требованиям закона и поставленным перед ними задачам; анализируют результаты воздействия субъектов управления на управляемые объекты, степень отклонения от заданных параметров; принимают меры по их предотвращению и привлечению к ответственности виновных [9].
Сущность контроля исполнительной власти можно определить как деятельность входящих в систему исполнительной власти специальных органов и их должностных лиц, направленную на обеспечение законности и дисциплины в экономической, культурной, административно-политической (в том числе правоохранительной) сферах (областях) государственного управления. Особо отметим сферу обеспечения национальной безопасности.
Особую актуальность и значимость государственная контрольная деятельность органов исполнительной власти приобретает тогда, когда она напрямую направлена на регулирование вопросов безопасности личности, общества и государства.
Характерными чертами органов исполнительной власти называют наделение их государственно-властными полномочиями (причем правоприменительными), возможность применять меры административно-принудительного характера, осуществлять контрольные и надзорные функции и ряд других [17]. Содержание государственно-властных полномочий органов исполнительной власти, в общей форме складывается из четырех элементов:
а) право издавать от имени государства юридические акты;
б) право обеспечивать реализацию юридических актов применением от имени государства мер воспитания, убеждения, разъяснения и поощрения;
в) право осуществлять от имени государства контроль (наблюдение, надзор) за исполнением юридических актов;
г) право защищать юридические акты от нарушения путем применения в необходимых случаях мер государственного принуждения.
Таким образом, одной из характерных черт органов исполнительной власти является наделение их правом применять принуждение и осуществлять функции контроля.
Контроль органов исполнительной власти, в определенной степени условно, можно разделить на общий, ведомственный, вневедомственный [18].
Анализ контрольных и надзорных полномочий федеральных органов исполнительной власти позволяет классифицировать их а) по принципу руководства и контроля за их деятельностью и б) по функциональному предназначению. В первом случае за основу берется подчиненность (Президенту либо Правительству), во втором - компетенция (контроль страховой, финансовый, налоговый).
Наше первое замечание заключается в том, что при подготовке и принятии нормативных актов, регламентирующих деятельность контрольных и надзорных государственных органов, законодатель нередко игнорирует принцип "терминологической чистоты", допуская смешение, синонимию (постановку в один ряд) понятий контроля и надзора.
Для нас научный интерес представляет такой сектор государственно-властных полномочий органов исполнительной власти, как их контрольная деятельность в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и обеспечения пожарной безопасности.
Второе замечание законодателю состоит в том, что сегодня контрольная и надзорная деятельность федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по надзору и контролю в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и обеспечения пожарной безопасности (МЧС России), определена тремя федеральными законами РФ [19, 20, 21] и Указом Президента РФ [22]. Вместе с тем, в развитие соответствующих федеральных законов тремя постановлениями Правительства РФ [23 ,24, 25] утверждены Положения о государственных надзорах в указанных выше областях деятельности МЧС России, в которых фигурирует только термин "надзор", термин "контроль" в текстах указанных Положений оказался неиспользуемым.
Желание разобраться в сущности и содержании терминов контроль и надзор применительно к такой области государственно-властных полномочий как гражданская защита побудило к проведению данного исследования.
С учетом характеристики контроля в его общетеоретическом срезе и основываясь на положениях [19, 20, 21, 22, 23, 24, 25], предпримем попытку сформулировать и предложить наиболее адекватное для законодательства и правоприменения толкование сущности и содержания термина контроль в области гражданской защиты.
Полагаем, что сущность контроля в области гражданской защиты выражается в деятельности управомоченных органов и лиц федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций, используя организационно-правовые способы и средства в рамках своей компетенции и контрольного производства:
- по установлению соответствия (сбору и проверке информации) деятельности подконтрольных объектов нормативно-правовым предписаниям, требованиям закона и поставленным перед ними задачам в области гражданской защиты;
- в анализе степени отклонения подконтрольных объектов защиты от заданных параметров (идеальных моделей);
- в непосредственном принятии по результатам контроля корректирующих мер по обеспечению устранения выявленных нарушений в области гражданской защиты;
- в анализе фактов возникновения разного рода нарушений в области гражданской защиты и разработке профилактических мер по их предотвращению в будущем;
- в привлечении к ответственности виновных.
Конечно же, предлагаемая формулировка сущности контроля в области гражданской защиты не претендует на законченный вариант, его можно и нужно критиковать и совершенствовать. Однако в любом случае, уверены, обнаруживается главная цель контроля: не допустить действий за пределами заданных параметров, обеспечить их выполнение согласно закону, предупредить возможные отклонения, а в случае их допущения - устранить негативные последствия.
Итоговая целенаправленность контроля заключается в том, что в ходе и по окончании контрольного процесса выявляются результаты воздействия субъекта контроля на объект контроля, отступления от заданных параметров и причины таковых, а также намечаются пути по устранению препятствий для эффективного функционирования подконтрольной системы.
Литература
1. Кулапов В.Л. Использование возможностей права в конституционном развитии России // Конституция Российской Федерации и современное законодательство: проблемы реализации и тенденции развития. Материалы международной научно-практической конференции. Ч.1. Саратов, 2003. С. 77.
2. Мацев Б.К. Контроль как средство правовой политики // Правовая политика и правовая жизнь. 2007. N2. С. 16.
3. Бондарь Н.С., Джагарян А.А. Административное право как единство материальных и процессуальных начал // Право и политика. 2005. N12. С. 32.
4. Костров А.В., Титов С.А. Проблемы терминологии: что означают понятия "контроль" и "надзор" в сфере гражданской защиты" // Гражданская защита, 2009, N10.
5. Глебов В.Ю., Костров А.В., Сломянский В.П. Совершенствование спасательного дела: создание в МЧС России единого надзора // Технологии гражданской безопасности. Научно - технический вестник МЧС России, 2006, N 2 (8). - С. 46-52.
6. Костров А.В., Насыров Р.Р. Гражданская защита: кодификация законодательства // Технологии гражданской безопасности. 2009, N3-4. Научный технический журнал ФГУ ВНИИ ГОЧС (ФЦ).
7. Ефимова В.В. Контроль в арбитражном процессе как способ устранения судебных ошибок. Саратов, 2004. С. 12.
8. Горшенев В.М., Шахов И.Б. Контроль как правовая форма деятельности. М., 1987.
9. Беляев В.П. Контроль и надзор как формы юридической деятельности: вопросы теории и практики: дис. д-ра юрид. наук : 12.00.01 Саратов, 2006 436 с. РГБ ОД, 71:07-12/26.
10. Платонова Н.В. Государственный контроль (фискалитет) в России и русское общество в первой четверти XVIII века. Дисс... канд. ист. наук. М., 2000. С. 44.
11. Трошихин В.В., Шилов В.Н. Социология и политология. Белгород, 2002. С. 102.
12. Гревцов Ю.И. Социология. СПб., 2003. С. 360, 364.
13. Жариков Е.С. Психология управления. М., 2002. С. 7.
14. Зеркин Д.П., Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления. М., 2000. С. 49.
15. Тихомиров Ю.А. Правовые аспекты административной реформы // Законодательство и экономика. 2004. N 4. С. 31.
16. Концепция контроллинга: Управленческий учет. Система отчетности. Бюджетирование / Пер. с нем. М., 2005. С. 17.
17. Салищева Н.Г. Органы исполнительной власти как субъекты административного права // Административное право Российской Федерации. М., 2004. С. 126-127.
18. Бессарабов В.Г. Контроль органов исполнительной власти Российской Федерации и прокуратура // Правовая политика и правовая жизнь. 2001. N 3. С. 45.
19. Федеральный закон Российской Федерации "О гражданской обороне" от 12.02.1998 N 28-ФЗ.
20. Федеральный закон Российской Федерации "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" от 21.12.1994 N 68-ФЗ.
21. Федеральный закон Российской Федерации "О пожарной безопасности" от 21.12.1994 N 69-ФЗ.
22. Указ Президента Российской Федерации "Вопросы Министерства Российской Федерации по делам гражданской оборон, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий" от 11.07.2004 N 868.
23. Положение о государственном надзоре в области гражданской обороны: утв. постановлением Правительства РФ от 21.05.2007 N 305.
24. Положение о государственном надзоре в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, осуществляемом Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий: утв. постановлением Правительства РФ от 01.12.2005 N 712.
25. Положение о государственном пожарном надзоре: утв. постановлением Правительства РФ от 21.12.2004 N 820.
