Профессор МГИМО Алексей Подберезкин: ... дипломатическая деятельность России в области климатической дипломатии, как и в других странах, обусловлена во многом факторами внутриполитического и экономического характера...Назад
Профессор МГИМО Алексей Подберезкин: ... дипломатическая деятельность России в области климатической дипломатии, как и в других странах, обусловлена во многом факторами внутриполитического и экономического характера...
Дипломатическая деятельность Российской Федерации, направленная на решение проблем изменения климата[1]
... России пора занять свое место - место лидера - в деле борьбы с изменением климата. Именно от России зависит, удастся ли воплотить Киотский протокол в жизнь[2].
М. Грабб
... процесс активного вступления России в реализацию положений Киотского протокола все время пробуксовывал[3].
В. Горбанёв
Изначально следует оговориться, что дипломатическая деятельность России в области климатической дипломатии, как и в других странах, обусловлена во многом факторами внутриполитического и экономического характера. Как справедливо замечают российские эксперты, "с конца 70-х годов началось массированное внедрение в общественное сознание представлений о быстропротекающем (в основном катастрофическом) изменении климата в результате антропогенной деятельности. Эти утверждения не были корректно обоснованы ни тогда, ни в настоящее время и, зачастую, имеют политический и экономический, а не научный характер"[4].
Сложилась парадоксальная ситуация: угроза изменения климата стремительно нарастала, а правительства ведущих государств ориентировались исключительно на национальные интересы. В 2007 году Совет Безопасности ООН впервые посвящает специальное заседание этому вопросу, а генеральный секретарь Пан Ги Мун вводит в практику проведение ежегодных саммитов ООН по климату.
Другой аспект - проблема климата стремительно превращается в системную проблему, с которой так или иначе связаны не только остальные экологические, но и экономические и демографические проблемы, а в целом со стратегией устойчивого развития и темпами роста национального человеческого капитала. Так, по методологии ПРООН производится оценка нескольких групп индикаторов развития человека. К первой группе относятся показатели, отражающие расширение прав и возможностей, устойчивость и уязвимость, человеческая безопасность, восприятие индивидуального благосостояния и благополучия, гражданское и общественное благополучие, демографические тенденции, достойный труд, образование, здравоохранение. Вторая группа отражает финансовые потоки и обязательства (международные и внутренние), показатели экономики и инфраструктуры, уровень доступа к информационно-коммуникационным технологиям.
Экологические индикаторы отражены в группе показателей "устойчивость и уязвимость". В Докладе о развитии человека 2010 года были рассчитаны рейтинги стран по следующим показателям, характеризующим экологию и устойчивое развитие: экологический след потребления; сжигаемые виды топлива; возобновляемые источники; выбросы двуокиси углерода на душу населения; охранные зоны; население, проживающее на деградированных землях; население, не имеющее доступа к улучшенным услугам в сфере водоснабжения и канализации; смертность от диареи и загрязненного воздуха вне и внутри помещений; население, пострадавшее от стихийных бедствий[5].
Проблема климата как зеркало, стала отражать нарастающую критику всех других негативных аспектов глобализации. Налицо стали две тенденции, которые уже трудно было игнорировать национальным правительствам, - климатическая проблема стала глобальной проблемой N 1, оттеснив на второй план даже угрозу международного терроризма, с одной стороны, а с другой, - очевидный эгоизм не только ведущих государств, но и нарождающихся новых центров силы, которые стремились занять свое место в сложившемся однополярном мире[6]. Иллюстраций может стать тот факт, что в 2007 году выбросы СО2 Китая превысили американские, а оба эти государства ответственны за половину всех выбросов СО2 в атмосферу. Другой пример - выход в 2001 году США из Киотского протокола. Третий пример, противоречия между США, Китаем, Индией, и Бразилией и ЮПР на копенгагенской конференции.
Во многом это (и, конечно, острейший социально-экономический кризис) объясняет изначальную пассивность России в 90-ые годы, которая дистанцировалась от решения климатических проблем, уступив безусловное лидерство Европе. В начале нового века ситуация в мире, и в России существенно изменилась, а "острота обсуждения проблемы изменения климата... достигла своего апогея"[7]. Вступивший в силу в 2005 году Киотский протокол во многом обязан России.
Примером частного проявления системной климатической проблемы стала Арктика. Так, арктические страны располагают большими запасами энергетических ресурсов, поставляют на мировой рынок значительную долю энергии (Россия, Норвегия, Канада), и в то же время являются крупными загрязнителями атмосферы (особенно США и Россия)[8].
Дипломатическая деятельность России в области климата значительно активизировалась после конференции ООН в Копенгагене, но и сегодня ее вряд ли можно назвать активной. Во многом это объясняется приоритетами внутренней политики и теми негативными аспектами, которые стали следствием кризиса 2008-2011 годов. Так, известное распоряжение Президента России "О климатической доктрине Российской Федерации", как и сама Доктрина, была принята 17 декабря 2009 года[9], а Комплексный план реализации Климатической доктрины Российской Федерации на период до 2020 года - только 25 апреля 2011 года, то есть почти через полтора года[10].
При этом на 2011-2012 годы в этом плане были указаны меры по разработке информационной, научной, социально-экономической политики в области климата, а комплексные меры по минимизации последствий - отнесены на весь период до 2020 года, включая и мероприятия по модернизации, внедрению инновационных процессов и собственно ограничению выбросов парниковых газов. При этом особый упор был сделан на энергосбережении и внедрению энергоэффективных источников.
Причин для такой "пробуксовки" было несколько. Прежде всего, как считали ряд российских ученых - слабое научное обоснование. Как заявил президент РАН Ю.С. Осипов на встрече с президентом России Д.А. Медведевым, "мы обсуждали киотский протокол, наша точка зрения состояла в том, что должного научного обоснования под Киотским протоколом нет"[11]. На обсуждении И.М. Назаров, Ю.А. Израэль и их коллеги обращали внимание на ключевое положение Киотского протокола о том, что необходимо добиться стабилизации концентраций парниковых газов в атмосфере. При этом назван уровень, который не допускал бы опасного антропогенного воздействия на климатическую систему и позволял не ставить под угрозу экономическое развитие.
Российские оппоненты протокола отмечали, что не проведено научные исследования, которые позволили бы понять и определить:
- какой конкретно уровень концентрации парниковых газов в атмосфере не приведет к опасному антропогенному воздействию на климатическую систему;
- какой должна быть скорость приближения к этому уровню, чтобы экосистемы могли бы адаптироваться к изменению климата и не возникла бы угроза экономическому развитию.
Кроме того, расчеты, проведенные российскими учеными, показали, что реалистический прогноз эффективности протокола в отношении сокращения парниковых газов практически нулевой. По их мнению, результативность протокола существенно снижается из-за того, что ограничения накладываются только на развитые страны, а развивающиеся, в том числе Китай и Индия, остаются вне обязательств. Многие ученые полагают, что нет прямых доказательств того, что парниковые газы вообще провоцируют повышение температуры атмосферы"[12].
Вместе с тем другие ученые, ссылаясь на оценки Программы по окружающей среде ООН (ИПЕР), полагали еще в начале первого десятилетия, что ущерб стран бывшего СССР от изменения климата может составить до 20 млрд долл. в год, а собственно Россия - до 10 млрд долл.[13]
Они, в частности, ссылались и на экономическую сторону вопроса. Киотский протокол берет за точку отсчета 1990 год, когда российские выбросы в атмосферу были максимальны. Действительно, вплоть до 2011 года промышленность России не достигла уровня промышленности РСФСР 1990 года, что изначально давало России значительный запас, а кроме того позволяла участвовать в международных программах и влиять на международную повестку дня.
Следует отметить, что вплоть до самого последнего времени экологическое законодательство России существенно отставало от потребностей. Как заметила еще в 2001 году И.А. Игнатьева, "По Конституции Российской Федерации земельное, водное, лепное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды, так же как и вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории, защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей относятся к сфере совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Соответственно экологическое законодательство создано и развивается как на федеральном, так и на уровне субъектов Российской Федерации.
Есть проблемы, которые необходимо разрешить в экологическом законодательстве субъектов Российской Федерации: дублирование правовых норм федеральных актов, противоречие федеральному законодательству, отсутствие учета природных и иных специфических факторов, присущих конкретному региону.
Анализ действующего экологического законодательства приводит к выводу, что оно не является, к сожалению, совершенным. Темпы развития законодательства остаются низкими, в результате чего в экологическом законодательстве России не устраняются выявленные в процессе правоприменения юридические коллизии, пробелы; некоторые законодательные акты в течение нескольких лет продолжают отсылать субъектов экологических отношений к нормативным правовым актам, которые должны быть разработаны, или к актам, в которых нет необходимой информации (Водный кодекс, Федеральный закон "О животном мире", Лесной кодекс Российской Федерации, Земельный кодекс Российской Федерации и др.). Одновременно остаются практически неурегулированными такие аспекты отношений в сфере взаимодействия общества и природы, как обеспечение экологической информацией, экологическое страхование и использование соответствующих фондов, экологический аудит, формирование экологической культуры, или шире - экологического сознания"[14].
С тех пор были приняты Экологические и Климатические доктрины, ряд законов и нормативных документов, которые обозначили развитие экологической политики страны. Частных примеров вполне достаточно, но они до сих пор выпадают из системной политики. Так, если во времени СССР в стране посадили более 140 тыс гектаров защитных лесов, то в последние годы объем сократился до 7 тыс гектаров, а в некоторых областях (Астраханской, Тамбовской) прекратилось вообще. Лишь в 2011 году впервые были выделено около 2 млрд рублей средств из федерального бюджета на создание 30 лесосеменных центров[15].
Эти факторы, безусловно, повлияли на дальнейшую политику России, но представляется, что главным все-таки стал общий вектор активизации внешней политики страны, который стал формироваться еще в первой президентский срок В. Путина и выход России из первого этапа системного кризиса, который в международной области характеризовался освобождением ее от внешней финансово-экономической и политической зависимости.
_________________
[1] Эта глава подготовлена в соавторстве с аспиранткой МГИМО(У) Русаковой Ю.А.
[2] Грабб М., Вролик К., Брэк Д. Киотский протокол: Анализ и интерпретация / Пер. с англ. М.: Наука, 2001. С. 5.
[3] Горбанёв В.А. Глобальные изменения климата: от Рио до Канкуна / Вестник МГИМО(У). 2011. N 4 (19). С. 240.
[4] Кутинов Ю.Г., Чистова З.Б. Изменения климата в северных регионах Российской Федерации. В кн.: Изменение климата и защита окружающей среды в Арктике. М., 2009. С. 97.
[5] Отчет о НИР по теме: Оценка реализации климатической доктрины Российской Федерации и принципов устойчивого развития. Основные вызовы, угрозы и возможности. М.: МГИМО(У), 2011. Декабрь. С. 181-182.
[6] Об этом процессе я писал еще в конце 80-х годов, как о процессе "превращения биполярной в монополярную структуру". См.: Подберезкин А.И. Автореферат докторской диссертации "Современная военная доктрина США и военно-политические аспекты международной безопасности". М.: ДА, 1989. С. 23.
[7] Авдеева Т. Копенгаген - 2009: провал, успех или момент истины? // Международная жизнь. 2010. С. 63.
[8] Яковец Ю.В. Арктическая цивилизация: особенности, исторические корни, перспективы. М.: МИСК, 2011. С. 12.
[9] О Климатической доктрине Российской Федерации. Распоряжение Президента Российской Федерации N 861-pn от 17 декабря 2009 г. / www.kremlin.ru
[10] Комплексный план реализации Климатической доктрины Российской Федерации на период до 2020 года. Утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации N 730-р от 25 апреля 2011 г.
[11] Горбанёв В.А. Глобальные изменения климата: от Рио до Канкуна / Вестник МГИМО(У). 2011. N 4 (19). С. 240.
[12] Горбанёв В.А. Глобальные изменения климата: от Рио до Канкуна / Вестник МГИМО(У). 2011. N 4 (19). С. 241.
[13] Скуратовская Л., Кокорин А. Предисловие. В кн.: Грабб М., Вролик К., Брэк Д. Киотский протокол: Анализ и интерпретация / Пер. с англ. М.: Наука, 2001. С. 8.
[14] Игнатьева И.А. Экологическое законодательство России и проблемы его развития. М.: МГУ, 2001. С. 5.
[15] Узбекова А. Лес во спасение // Российская газета. 2011. 19 октября. С. 4.
