Административная реформа: система в состоянии реконструкцииНазад
Административная реформа: система в состоянии реконструкции
Проректор Высшей школы экономики, член рабочей группы при Правительственной комиссии по проведению административной реформы
Создатель концепции "рациональной бюрократии" немецкий социолог Макс Вебер считал, что в политике есть лишь два рода смертных грехов - уход от существа дела и безответственность. В первый из них очень легко впасть особенно при проведении сложных, комплексных мероприятий, суть которых даже понять не просто. Таким, не только технически, но и в первую очередь методологически сложным мероприятием оказалась административная реформа. Мы попросили разъяснить некоторые проблемы проведения административной реформы одного из ее разработчиков, проректора Высшей школы экономики Андрея Витальевича Клименко.
- Несколько лет назад в докладе ВШЭ говорилось, что если не будут приняты меры, то наша власть в ближайшем будущем станет неконкурентоспособной. Сегодня, когда прошло определенное время, и меры приняты, что можно сказать о системе государственной власти?
Если посмотреть на значения международных рейтингов качества государственного управления, то их динамика в последнее время как раз и будет характеризовать снижение конкурентоспособности. К этим рейтингам и индексам можно по-разному относиться, например, считать, что это происки врагов, но мы и без них видим, что система нашего государственного управления далека от совершенства. Это не значит, что у нас ничего в этой сфере не делается, просто для того, чтобы увидеть результаты, нужно время.
Задача реформирования государственного аппарата - одна из самых сложных. С начала этого века было много правильных инициатив. Но, столкнувшись с нашей бюрократической машиной, многие из них заглохли. Самая большая проблема заключается в том, что аппарату приходится реформировать самого себя без достаточных стимулов к этому. Внешние импульсы поступают от гражданского общества (граждан, бизнеса), от президента и правительства, но они глохнут, если не создано достаточно сильных внутренних стимулов. По отдельным направлениям произошла имитация реформ. Иногда она имела и объективные причины: воплотить предложенные меры оказалось или очень сложно, или сами эти меры оказались неправильными, преждевременными. Например, такая идея, как оплата труда по результатам выглядит современно и красиво, но объективных и убедительных показателей результативности для отдельных должностей в государственном секторе и систем их контроля пока не придумано.
Другая проблема - ресурсное обеспечение реформ государственного управления. Для выхода государства на качественно иные отношения с гражданами и бизнесом - надо вложить значительные средства. А это не было приоритетом бюджетной политики. Расходы на государственное и муниципальное управление как таковое, на чиновника - крайне не популярны. Поэтому многие, в том числе затратные мероприятия, планировалось выполнить в рамках имеющихся бюджетов. В результате, мероприятия подгонялись под имеющиеся бюджетные ограничения, а это невозможно без потери качества, а иногда даже смысла мероприятий. Конечно, к дополнительным расходам нужно относиться с предельной осторожностью, но если их цели признаны приоритетными, а соответствующие программы обоснованными, то финансирование должно идти в полном объеме при строгом контроле исполнения.
Кроме того, имитация возникает при неподготовленности мероприятий. Новые инструменты государственного управления требуют, как правило, пересмотра нормативной правовой базы или значительной ее части, а это быстро не делается. В результате, новые механизмы "зависают" в законодательном вакууме.
Необходима стыковка отдельных механизмов, поскольку они могут эффективно работать лишь в комплексе. Так, в рамках реформирования государственной службы разрабатывались должностные регламенты, причем, несмотря на норму закона, без опоры на административные регламенты, которых в ту пору еще не было. В итоге, затратив время и силы, мы получили массив в основном не работающих должностных регламентов, не связанных со стандартами и показателями результативности деятельности органов исполнительной власти. В таких должностных регламентах можно прочитать, что показателем результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего является "исполнение должностных обязанностей"! Без конкретизации! Вот вам и результативность.
Еще одна серьезная проблема - кадровый "голод". У нас крайне мало специалистов, достаточно подготовленных для поддержки инноваций в сфере государственного и муниципального управления, нет системы эффективного отбора и подготовки такого рода государственных менеджеров. Сейчас эта система только начала строиться, но нужно время, чтобы можно было увидеть результаты.
Самая большая проблема заключается в том, что аппарату приходится реформировать самого себя без достаточных стимулов к этому
Причем в регионах ситуация, зачастую, лучше, чем в центре. Работа в региональных администрациях считается не только престижной, но и вполне прилично оплачивается по критериям региональных рынков труда. В Москве же федеральный чиновник получает гораздо меньше, чем его коллега по специальности в частном секторе. К решению задачи внедрения эффективного контракта с чиновником нам еще придется вернуться.Необходимо обновить и систему подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных и муниципальных служащих, т.е. сформировать преподавательский корпус, знакомый с современной практикой государственного управления не только из учебников, разработать программы, позволяющие дать знания и навыки по новейшим механизмам управления.
- Я так понимаю, что государство сейчас представляется как некая корпорация, чиновники - это менеджеры. И как любая корпорация выстраивает внутри себя систему управления. Ведь нет никакого противоречия в том, что корпорация реформирует сама себя, почему для государства это проблема?
Частная корпорация действует на рынке в условиях конкуренции, в том числе конкуренции по качеству управления. У нее есть примеры для сравнения, изучения и выбора лучшей менеджериальной практики, наконец, международные стандарты, например, ISO 9000. Прописная истина состоит в том, что постоянное совершенствование системы управления является условием выживания корпорации, а объективные финансовые показатели отражают успехи или неудачи руководства. Государство, в том числе исполнительная власть, о которой мы сейчас говорим, может работать лучше или хуже, исполнять свои обязательства в полном объеме или частично, ничем не рискуя, поскольку государственные органы все равно некем заменить. В этой сфере нет рынка, конкуренции. С большей или меньшей эффективностью его заменяет система разделения властей, контроля исполнительной власти со стороны законодательной и судебной. Если этот контроль ослаблен, то возникает соблазн ничего не делать, по крайней мере, не напрягаться, не искать внутренних резервов, не экономить на ресурсах, имитировать деятельность, в том числе реформы.
Безусловно, вершины "вертикалей власти" заинтересованы в хорошей работе своего аппарата. Однако руководство физически не может постоянно контролировать весь исполнительский аппарат до самого низа. Поэтому актуальной является задача создания стимулов для развития государственных и муниципальных систем управления. Универсальных рецептов ее решения пока не создано нигде в мире.
- Что значит эффективная система управления, каковы критерии эффективности работы всей системы в целом и государственных служащих в отдельности?
Эффективная система управления характеризуется нацеленностью на общественные потребности, оптимальной организацией процессов, высоким кадровым потенциалом, наличием механизмов самосовершенствования и развития. Внутри системы государственной и муниципальной службы важна дисциплина и управляемость, гибкая реакция на возникающие проблемы, эффективность использования государственных ресурсов.
В настоящее время предложены формальные практические критерии эффективности работы систем государственного и муниципального управления. Например, для региональных и муниципальных администраций создана система показателей результативности деятельности, которая охватывает наиболее емкие с точки зрения бюджета сферы. Она не является окончательной, и будет совершенствоваться. Для федеральных органов власти критерии эффективности могут быть получены отчасти на основе показателей, отраженных в их докладах о результатах и основных направлениях деятельности, отчасти - на основе исполнения принятых ими административных регламентов, включая, прежде всего, стандартны исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг.
Для выхода государства на качественно иные отношения с гражданами и бизнесом надо вложить значительные средства
Что касается эффективности работы чиновника, то ее не всегда просто определить. Есть понятие конечного результата (важного для общества), а есть понятие непосредственных результатов (исполнения своих обязанностей). Вклад отдельного чиновника в конечный результат не всегда можно разглядеть даже под микроскопом. Дело даже не в том, что он мал, а в том, что связь его вклада с конечным результатом в принципе трудно обнаружить. Поэтому чаще всего чиновник оценивается по исполнению своих обязанностей, хотя само по себе это исполнение не обязательно связано с какой-то видимой пользой для общества.
Задача руководителей найти и установить связь между конечными и непосредственными показателями органа власти, а уже внутри него - определить показатели деятельности чиновников. Это формирует систему контроля и ответственности, работы на общий конечный результат.
Если законом установлено, что государственный орган исполняет определенную функцию, то значит, он должен ее выполнять и желательно хорошо, т.е. без излишнего самоуправства и административной нагрузки на своих клиентов. Ведь с этим законом общество как-то согласилось, сделало свой общественный выбор.
Однако при этом у нас часто возникает ситуация, когда закон носит слишком общий характер и чиновники начинают трактовать его в свою пользу, навязывая дополнительные обязательства гражданам, создавая дополнительные барьеры для бизнеса. Поэтому важно ввести стандарт и регламент исполнения установленной законом функции, которые конкретизировали бы букву закона и учитывали интересы граждан и организаций в большей степени, чем чиновников. Исполнение таких стандартов и регламентов также может быть критерием эффективности государственного и муниципального управления.
- Какова роль региональных властей в проведении административной реформы? Они могут сами повлиять на ее ход, или могут только копировать решения центра?
Роль региональных властей, и конкретно руководителей регионов трудно переоценить, она крайне значима. Этот субъективный фактор является сейчас очень существенным. Если руководитель хочет улучшить ситуацию, он может это сделать, вне зависимости от того, есть ли какие-то указания сверху или нет.
Если руководитель региона понимает, как нужно перестраивать аппарат, причем именно так, чтобы сделать его более эффективным, то он принимает соответствующую программу. Не просто перестройка ради перестройки - перекинуть людей, поставить своих - а чтобы действительно сделать аппарат более ориентированным на запросы общества, управляемым, гибким.
В рамках административной реформы есть даже возможность получить федеральную поддержку для реализации таких планов. Тематика административной реформы задана сверху, но вы имеете меню, из которого выбираете - вот это хорошо у нас ложится, а вот это - не очень. Побеждают те, кто грамотно подошел к делу, кто предложил продуманные и актуальные меры, обеспечил софинансирование, т.е. продемонстрировал серьезность своих намерений. Конкурсный принцип выделения федеральных денег под реформы, на мой взгляд, обладает большим потенциалом для активизации инициатив руководителей регионов.
- Есть ли такие мероприятия в рамках реформы, которые уже реализовались и дали результат?
Административная реформа во многом ассоциируется с созданием административных регламентов, это ее основной бренд. Какая польза от регламента может быть для простого человека? Во-первых, ознакомившись с ним, гражданин получает четкое представление о своих правах и обязанностях органа власти - о том, какие шаги он должен предпринять, каковы предельные сроки рассмотрения его обращения, на основе каких критериев будет приниматься решение по его вопросу и т.п. Например, регламент регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним предписывает, что срок регистрации прав на жилые помещения должен быть не более 15 дней, время ожидания в очереди для получения консультации - не более 15 минут, при приеме документов - не более 45 минут, время приема документов - 30 минут. При получении/замене паспорта ожидание в очереди при подаче документов - не более 30 минут, оформление паспорта по месту жительства - не более 10 дней, и т.д. Документов такого прямого действия у нас еще не было.
Во-вторых, незнание требований регламента не освобождает чиновника от ответственности. В случае их нарушения регламент предлагает процедуру досудебного обжалования.
В-третьих, на основе утвержденных регламентов различных ведомств формируются так называемые МФЦ - многофункциональные центры, по сути систе-мы "одного окна", где можно в комфортных условиях (на это делается особый акцент - транспортная доступность, электронная очередь, кондиционер, информационные стенды и проч.) получить несколько необходимых государственных и муниципальных услуг.
Чаще всего чиновник оценивается по исполнению своих обязанностей, хотя само по себе это исполнение не обязательно связано с какой-то видимой пользой для общества
- В экономической политике России сегодня взят курс на инновационную экономику, не является ли построение новой системы управления обязательным условием такого перехода?
При хорошей системе управления экономике, наверное, легче стать инновационной. Однако даже если у нас не создана еще эффективная система исполнительной власти, это не значит, что в тех условиях, какие есть, нельзя заниматься инновационной экономикой. Другое дело, что при дефиците организационного и кадрового капитала в управлении амбициозные задачи не могут решаться эффективно. Соответственно, потеря эффективности становится платой за недостаточное качество государственного управления. Потому-то и нужно развивать государственное и муниципальное управление в опережающем режиме, обеспечивая его соответствие сложности тех задач, которые стоят перед страной, в том числе и в инновационной сфере.
Задача реформирования государственного аппарата - одна из самых сложных: было много правильных инициатив, но, столкнувшись с бюрократической машиной, многие из них заглохли. Самая большая проблема в том, что аппарату приходится реформировать самого себя без достаточных стимулов к этому. По отдельным направлениям произошла имитация реформ, в некоторых случаях тому были объективные причины: воплотить предложенные меры оказалось или очень сложно, или сами эти меры оказались неправильными, преждевременными. Кроме того, реализация административной реформы сталкивается с такими проблемами, как недостаточное ресурсное обеспечение и нехватка квалифицированных кадров. На сегодня актуальной является задача создания стимулов для развития государственных и муниципальных систем управления. Универсальных рецептов ее решения пока не создано нигде в мире.
