Этническая политика Казахстана и стандарты ОБСЕНазад
Этническая политика Казахстана и стандарты ОБСЕ
Назаров Равшан Ринатович - кандидат философских наук, старший научный сотрудник Института истории АН РУз. Эксперт ИАЦ МГУ
28 ноября 2007
На динамику и характер этнической политики государств все большее влияние оказывают общепризнанные нормы международного права, устанавливающие базовые критерии прав человека и целых народов. Однако, проведение справедливой и эффективной этнической политики невозможно вне учета конкретных социальных, политических, экономических, исторических условий, определяющих положение этнических групп в обществе. Политика не может быть ориентирована на мнимое или формальное равенство этносов. В условиях полиэтнического государства, как показывает опыт государств-членов ОБСЕ, эффективна только многовариантная этническая и языковая политика. Верховный Комиссар ОБСЕ по делам национальных меньшинств еще на рубеже веков принял решение об изучении положения дел с этноязыковыми правами во всех странах-участницах ОБСЕ. Информация, которая содержится в отчетах правительств, несомненно, представляет большой интерес для специалистов, политиков и дает общее представление о тенденциях развития этноязыковой политики в государствах-членах одной из самых авторитетных международных организаций.
При соблюдении этноязыковых прав каждое государство-член ОБСЕ, сообразно конкретным условиям, решает свои специфические задачи, но при этом по отношению к меньшинствам выработались некоторые общие стандарты проведения этноязыковой политики. В этом плане некоторые из государств разработали специальные меры, направленные на защиту и развитие миноритарных языков, используемых на их территориях. Проблемы же возникают тогда, когда при помощи законодательных актов или любых других действий, правительства ограничивают возможность лиц, принадлежащих к меньшинствам, говорить на родном языке. Международное право предоставляет этническим меньшинствам целый ряд неотъемлемых прав на использование родного языка, которые не могут быть ограничены государствами ни при каких условиях. Важно то, что ОБСЕ сама очертила общие контуры этих прав в целом ряде важнейших документов, среди которых особое место принадлежит Документу Копенгагенской встречи Конференции по человеческому измерению, состоявшейся в 1992 году. На практике государства могут защищать данные права, используя множество различных подходов.
Демографические характеристики каждого отдельного государства-члена ОБСЕ сильно отличаются в плане количества лиц, принадлежащих к этническим меньшинствам, общего числа миноритарных групп, степени компактности их расселения. Можно легко выделить целый набор типологически несхожих ситуаций - от многоязыковых государств, где языковые группы не рассматриваются в качестве этнических меньшинств, до государств, имеющих лишь малое количество лиц, принадлежащих к этническим меньшинствам, или, таких, где численность миноритарных групп составляет значительную долю населения (к ним относится и Казахстан). В добавление к сказанному надо отметить, что государства существуют в различных социально-экономических условиях, а это, в свою очередь, может оказывать существенное влияние на их возможности в проведении государственной политики в этнической сфере.
Существует самый широкий спектр подходов, применяемых государствами-членами ОБСЕ по отношению к правам лиц, принадлежащих к меньшинствам. На этническую политику каждой отдельной страны накладывают отпечаток, прежде всего, особенности национального состава населения. Государства со значительным количеством этнических групп вынуждены постоянно заниматься решением национально-языковых проблем, в результате чего, по сравнению со сравнительно моноэтничными странами, они имеют гораздо больший опыт этноязыкового строительства.
Среди других факторов, оказывающих немаловажное влияние на способность государства соблюдать этнические права народов, можно назвать уровень его экономического развития, что может увеличивать или, наоборот, ограничивать возможности правительств по финансированию программ, направленных на развитие и поддержку миноритарных этносов. Степень приверженности государств ОБСЕ демократическим ценностям, идеалам свободы, гуманизма, а также их готовность соблюдать международно-правовые стандарты в области защиты прав человека и этносов, также играют свою непреходящую роль в сохранение культурно-языковой целостности меньшинств. Надо признать, что во многих государствах ОБСЕ улучшилось относительное состояние дел, связанное с соблюдением прав малочисленных этнических групп.
Анализ этнической политики государств-членов ОБСЕ позволяет отметить ее следующие особенности. Во-первых, создается такое впечатление, что зачастую органы государственной власти и управления ряда стран не полностью владеют информацией о международно-правовых стандартах в этнической сфере. Вполне вероятно, что министерства иностранных дел осведомлены о соответствующих нормах, но в силу разных причин законодательные и правоохранительные органы не всегда знакомы с ними. Надо особо отметить то, что международные стандарты являются результатом компромисса, достигнутого между большинством государств и призваны прежде всего защищать права лиц, принадлежащих к меньшинствам, но при этом они сформулированы достаточно гибко, дабы учитывать социально-экономические возможности каждого отдельного государства.
Во-вторых, анализ этнической политики государств показывает, что более действенных результатов добиваются те правительства, которые проводят соответствующие мероприятия в рамках специального законодательства. Принятие правоохранных мер защиты прав меньшинств делает перспективу их нарушения менее вероятной и способствует полномасштабной реализации международных стандартов. В этом плане принятие и реализация Закона "О языках в Республике Казахстан" и придание казахскому языку статуса государственного языка в принципе согласуются с общепринятой практикой в государствах-членах ОБСЕ.
В-третьих, анализ свидетельствуют о важности поддержания регулярных и тесных контактов государственных органов с представителями меньшинств. Надо отметить, что применение многих международно-правовых норм, ставится в зависимость от реальных нужд меньшинств. Соответственно, государства должны быть полностью информированы о проблемах всех малочисленных этнических групп, проживающих на их территории. В некоторых странах созданы специальные правительственные структуры, осуществляющие своеобразный мониторинг за состоянием дел меньшинств. Но, как представляется, во многих государствах меньшинства не имеют возможности непосредственного доступа к органам государственной власти и управления.
Следовательно, у правительств отсутствуют каналы осуществления обратной связи с меньшинствами, что в итоге препятствует их деятельности по реализации языковых стандартов. Например, при отсутствии информации о количестве школ, газет, журналов на языках меньшинств или многих других проблемах их реального бытия, невозможно адекватно оценивать реальные нужды указанных групп населения.
Общие выводы и рекомендации:
1. Большинство государств-членов ОБСЕ реализует практику принятия специальных правовых актов при проведении этнической политики, поскольку именно законодательное обеспечение прав меньшинств является самым эффективным способом их защиты.
2. Многие государства должны принять специальные законодательные меры защиты этнических прав меньшинств при осуществлении ими контактов с органами государственной власти и правосудия. С одной стороны, значительное количество лиц, принадлежащих к меньшинствам, может плохо владеть официальным (государственным) языком страны, а, с другой стороны, рассматривая язык в качестве важнейшей составляющей их этнической самоидентификации, миноритарные группы могут настаивать на использовании своего родного языка для осуществления контактов с властными структурами, несмотря даже на хорошее знание официального языка. Те правительства, которые ограничивают возможность меньшинств обращаться в органы государственной власти на родных языках, возможно, не полностью соблюдают их права и в итоге нарушают соответствующие международные стандарты.
В этом плане можно считать, что Закон "О языках в РК" отвечает тем требованиям, которые Верховный комиссар ОБСЕ по делам национальных меньшинств предъявляет к государствам при проведении ими этнической политики. Обеспечить право лиц, принадлежащих к меньшинствам, на использование своего родного языка при обращении в государственные органы и суды можно посредством создания штата переводчиков, принятия на работу служащих, владеющих миноритарными языками, перевода всех или части официальных документов на указанные языки и, наконец, организацией работы властных структур в местах компактного проживания меньшинств на их родных языках.
3. Государства должны обратить гораздо большее внимание вопросам преподавания языков меньшинств и организации учебного процесса непосредственно на них. Не всегда ясно, обеспечивается ли доступ меньшинствам к изучению родных языков вне местностей их традиционного проживания. К работе по созданию классов с обучением на миноритарных языках и составлению учебных программ администрации школ должны всегда привлекать родителей учащихся и самих учащихся с тем, чтобы полностью учесть их реальные интересы и запросы.
4. Учебные программы школ многих государств-членов ОБСЕ не предусматривают преподавание предметов по истории и культуре меньшинств. Включение же таких предметов в перечень обязательных к изучению дисциплин способствовало бы укреплению межэтнической дружбы, взаимного уважения и согласия между большинством населения и миноритарными этническими группами. Для успешного построения демократического общества и укрепления единства многонационального государства всем гражданам, независимо от этнической принадлежности, необходимо научиться понимать и уважать ценности "чужой" культуры.
5. Государства должны принимать посильные меры к тому, чтобы обеспечить частным школам, ведущим обучение на языках меньшинств, равные возможности с государственными школами. Если подобные школы не имеют себе аналогов в системе государственного образования, т.е. являются единственными учебными заведениями, где меньшинства могут изучать свои родные языки и культуру, то, органам государственной власти и управления следует оказывать им поддержку в приоритетном порядке. В силу того, что именно язык определяет этническое самосознание любого человека, то защита этноязыковых прав меньшинств является основным показателем соблюдения их гражданских прав вообще. В этом плане документы ОБСЕ устанавливают для государств необходимые и, самое главное, разумные стандарты, которые находят в мире все более широкое применение. Представляется крайне важным, чтобы органы государственной власти как в центре, так и на местах имели общее представление об основных мировых стандартах этнической политики. К сожалению, не везде готовы воспринять идею сохранения и развития языков меньшинств. В подобных случаях, после полного исчерпания возможностей решить проблемы, связанные с соблюдением языковых прав меньшинств на местном или государственном уровне, дискриминируемым этническим группам необходимо апеллировать непосредственно в аппарат Верховного комиссара ОБСЕ по делам национальных меньшинств в Гааге.
Вопросы этнической политики и межэтнических отношений имеют для Республики Казахстан особое значение, в силу многообразия представленных в ней этносов. Все историческое богатство и уникальность культур и языков народов Республики Казахстан составляет общее достояние Центральной Азии, СНГ, всего человечества. Межнациональные отношения в Республике Казахстан характеризуются в целом стабильностью и устойчивостью, что объясняется, с одной стороны причинами объективными или историческими, а с другой, субъективными или политическими. В результате многовекового взаимодействия тюркских, славянских и иных народов на территории республики сложились устойчивые традиции взаимного уважения и терпимости. При этом межнациональный мир и согласие постоянно поддерживаются сравнительно взвешенной национальной политикой органов государственной власти Республики Казахстан. Этнические аспекты, присутствуя во всех экономических, социальных, политических и духовных процессах современного общества, занимают важное место в деятельности органов государственной власти и управления Республики Казахстан.
Как уже было отмечено, важным аспектом межэтнических отношений являются отношения межъязыковые. Долгое время двуязычие в Казахстане, функционировавшее как одностороннее (казахско-русское без русско-казахского), было ассимметричным. Ассимметрия проявлялась и в том, что двуязычие развивалось вместе с диглоссией (одновременное существование в обществе двух языков, использующихся в разных функциональных сферах, один из которых имеет больший социальный статус и престиж), социально-нигилистической оценкой казахского языка, по сравнению с оценкой русского языка как социально престижного. В разные периоды эта ситуация "двуязычие с диглоссией" была качественно различной, тем не менее, постепенно она вела к формированию ассимметрии между функциональными моделями русского и казахского языков, а, в конечном счете - и к ассимметрии в этноязыковой модели Казахстана в целом.
Двустороннее двуязычие (свидетельствующее о симметрии) также характеризуется ассимметрией, но количественной, поскольку число носителей казахско-русского и русско-казахского двуязычия не может быть равным. Однако двустороннее двуязычие в ситуации "двуязычие без диглоссии" организует гармонию, симметрию в самой языковой модели Казахстана. Реальным признается существование в Казахстане нескольких моделей двуязычных ситуаций, которые уже сейчас и тем более в перспективе можно расценивать как плюрализм, отвергающий унификацию в двуязычии и утверждающий языковую свободу личности. Вместе с тем, в языковой сфере (в том числе и в этноязыковом взаимодействии) существует ряд проблем, связанных с функционированием языков (не исключая русского языка), которые могут быть решены только в общем контексте общественного развития. Казахстан даже в СНГ уникален по своему этническому составу и представляет собою широкую мозаику этносов и культур. Здесь проживают представители более 130 национальностей. Наиболее крупными носителями этнических культур по своей численности является коренной этнос - казахи, составляющие - 53,4 % населения республики, русские - 30 %, украинцы -3,7 %, узбеки -2,5 %, немцы - 2,4 %, татары -1,7 %, уйгуры -1,4 %, белорусы - 0,7 %, корейцы - 0,7 %.
Главной чертой современного этапа казахстанского общества является бурный процесс возрождения и развития языков, культур и национального самосознания всех этносов Казахстана. Следует отметить, что Казахстане создана одна из самых развитых в СНГ система обучения на родных языках. Правовые гарантии и уважительное отношение ко всем употребляемым в республике языкам защищает неотъемлемое право граждан любой национальности на развитие своего языка и культуры. В местах компактного проживания малочисленных национальностей функционируют школы с уйгурским, узбекским, таджикским, украинским, немецким, польским и другими языками обучения.
В системе образования Республики Казахстан функционирует 7951 дневных государственных общеобразовательных школ с контингентом 2 млн. 888 тыс. учащихся.
46,3% от общего количества дневных государственных общеобразовательных школ с казахским языком обучения, 26,2 % - с русским, 26,1 % - с казахским и русским, 0,9% с узбекским, 0,1%, с уйгурским, 0,03 %- с таджикским, 0,01% - с украинским языками обучения. В стране создана широкая сеть воскресных школ для удовлетворения этноязыковых запросов граждан. Численность воскресных школ ежегодно растет. Если, в 1997 году было 68 воскресных школ в которых изучались 12 языков, то в 2007 их численность составила более 170 и в них изучается уже 25 национальных языков.
В соответствии с Государственной программой функционирования и развития языков на 2001- 2010 годы оказывается государственная поддержка в обучении представителей этнических меньшинств родным языкам. Средства, которые направляются для финансирования воскресных школ, постоянно увеличиваются. Для совершенствования знаний казахского языка учащимися воскресных школ ежегодно проводится Летний лагерь казахского языка.
В городах Петропавловске, Павлодаре, Усть-Каменогорске работают школы национального возрождения. В них отделения для изучения языка, культуры и традиций диаспор созданы с учетом этнического состава населения региона. Средства на их содержание выделяются из местных бюджетов. В средней школе N 23 г. Костаная создана и успешно работает Школа этнокультурного диалога. Основное ее назначение - формирование толерантной поликультурной личности, реализация дополнительных образовательных программ по изучению истории и культуры диаспор, проживающих в регионе, содействие в воспитании казахстанского патриотизма. Школой разработана концепция по этнокультурному воспитанию учащихся. В летние месяцы организовываются выезды детей в Германию, Польшу, Корею. Отдых в этих странах совмещается с обучением языкам.
Воскресным школам оказывается посильная помощь по обеспечению разговорниками на языках этносов Казахстана. Осуществлены выпуски казахско-украинского, украино-казахского, казахско-уйгурского, уйгуро-казахского, казахско-польского, польско-казахского, а также казахско - англо - китайского разговорников.
Процессами этнического ренессанса стимулировано создание национально - культурных центров, охвативших все уголки Казахстана. Их высшая трибуна - Ассамблея народов Казахстана. Сегодня эта мощная социальная сила органично вплелась в традиционные институты гражданского общества, выражая свою позицию в палатах Парламента, политических партиях, СМИ, государственных и неправительственных организациях. Ассамблея народов Казахстана стала важным элементом политической системы Казахстана, она скрепила интересы всех этносов, обеспечила выполнение соблюдения прав и свобод всех граждан, независимо от их национальной и религиозной принадлежности. Ассамблея народов Казахстана определила стратегию своего развития. Основные ее цели - это национальное согласие, безопасность, гражданский мир. Этническую и конфессиональную политику, проводимую в Казахстане, отличают такие черты как взвешенность, продуманность, научная обоснованность и системность.
Право на изучение и функционирование родных языков народов Казахстана закреплено в пункте 3 статьи 7 и пункте 2 статьи 19 Конституции РК. Статья 6 Закона РК "О языках в Республике Казахстан" фиксирует право каждого гражданина "на свободный выбор языка общения, воспитания, обучения и творчества. Государство заботится о создании условий для изучения и развития языков народов Казахстана".
Этноязыковая политика в организациях образования осуществляется в соответствии с Конституцией и законодательством Республики Казахстан. Все учебные заведения, независимо от форы собственности, обеспечивают знание и развитие казахского языка как государственного, а также изучение русского языка в соответствии с государственным общеобязательным стандартом для каждого уровня образования.
Вопросы освещения участия граждан Казахстана в культурной жизни страны и пользования родным языком и культурой осуществляются в периодических изданиях в рамках тематических направлений "Информационная поддержка Государственной программы "Культурное наследие", "Размещение материалов по реализации государственной языковой политики", "Освещение вопросов государственной национальной политики", "Освещение деятельности национально-культурных центров", "Информационная поддержка деятельности Ассамблеи народов Казахстана", "Освещение актуальных вопросов современности, интеграционных процессов на территории СНГ, культурных и исторических связей стран Содружества", "Информационная поддержка государственной молодёжной политики, освещение вопросов межконфессионального согласия, духовно-нравственного воспитания молодёжи". Наиболее активную и целенаправленную работу по освещению данной темы ведут национальные издания, такие как "Коре ильбо", "Укра╕нск╕ новини", "Дойче альгемайне цайтунг", "Уйгур авази", общенациональные газеты "Егемен Казахстан", "Казахстанская правда", "Ана т╕л╕", "Казах адебиети".
По данным Министерства культуры, информации и спорта РК, более 80% ТРК выполняют требования закона "О средствах массовой информации" и вещают передачи на государственном языке не менее 50% от общего объема передачи. Следует отметить, что проблема качества вещания на государственном языке остается одной из актуальнейших проблем телерадиовещания у частных телекомпаний. Зачастую языковой паритет в эфире достигается каналами за счет повторной трансляции музыкальных программ, концертов, кинофильмов на казахском языке. Сетка вещания на государственном языке также неравномерна: программам на казахском языке отводится в преобладающем большинстве случаев позднее ночное время. На многих телерадиоканалах программы на казахском языке выходят преимущественно после ноля часов ночи. Наряду с основными - казахским и русским языками, в республике издаются газеты и журналы, выходят в эфир передачи на 11 языках, в числе которых украинский, польский, английский, немецкий, корейский, уйгурский, турецкий, дунганский и другие. При этом все национальные СМИ получают государственную финансовую поддержку.
Мероприятия, проводимые в сфере развития национальных культур и языков, ориентированы на стандарты Конституции Республики Казахстан, Всеобщей декларации прав человека и Международного пакта ООН об экономических, социальных и культурных правах человека.
В местах компактного проживания этнических меньшинств функционируют национальные школы, при национально-культурных центрах (НКЦ) работают воскресные школы по изучению родного языка, традиций и обрядов своего этноса, национальные театры, проводится празднование национальных праздников, издаются национальные СМИ. Создана и успешно функционирует Ассамблея народов Казахстана (АНК), которая объединяет все национально-культурные центры (НКЦ) и является реальным механизмом представления интересов национальных меньшинств при разработке и осуществлении государственной политики и программ в области общественного согласия. Ассамблея народов Казахстана стала уникальным институтом гражданского общества, помогающим эффективно проводить государственную национальную политику. Ее деятельность получила признание казахстанского общества и высокую оценку во многих странах и в таких международных организациях как ООН и ОБСЕ.
Ярким примером сохранения национальной самобытности в Казахстане может служить дунганский этнос. Этот народ сохранил и развил свой язык, письменность, культуру. Еще один пример: всего около 800 представителей древнейшего ассирийского этноса проживает в Казахстане, но они создали воскресную школу для молодежи, кстати, единственную в Центральной Азии, свой фольклорный ансамбль. Бурное возрождение и развитие культур всех народов страны является национальным достоянием и гордости республики.
Таким образом, в республике созданы условия для удовлетворения информационных потребностей представителей всех национальных меньшинств и гармонизации межнациональных отношений. Меры по защите прав национальных меньшинств соответствуют стандартам Декларации о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным или языковым меньшинствам.
В заключении хотелось привести несколько цитат:
"Центральная Азия является для ОБСЕ очень важным регионом, а Казахстан - ведущей страной региона. Я, как и мои предшественники, которые очень активно работали в этом регионе, намерен продолжить эту работу и развивать отношения с Казахстаном" (Верховный комиссар ОБСЕ по делам национальных меньшинств Кнут Воллебек).
Хермана де Кроо председателя палаты представителей федерального парламента Бельгии особо заинтересовала этническая история Казахстана, а также основные направления деятельности АНК, ее состав и структура.
Это опыт, достойный изучения, - заявил Херман де Кроо. - Казахстан достиг заметного прогресса и темпы его развития позволяют с оптимизмом смотреть в будущее.
Президент Швейцарской Конфедерации Паскаль Кушпен отметил, что "Казахстану удается оставаться островом стабильности в Центральной Азии, и на сегодня самые важные права людей - права на мир и права национальных меньшинств на уважение к ним - в Казахстане соблюдаются".
Таким образом, можно считать, что решение национально-языковых проблем в Казахстане осуществляется в целом в русле цивилизованных стандартов, применяемых государствами-членами ОБСЕ.
