Конституция Российской Федерации 1993 г. закрепила необходимость "незыблемости демократических основ", определив тип новой государственности России как "социальное государство". Мировой опыт формирования и развития социального государства свидетельствует, что основными его признаками являются преодоление отчуждения личности от власти, превращение государства в социально ответственный инструмент общества, осуществляющий активную социальную политику в интересах всех категорий населения на основе принципов открытости и демократизма власти, социальной справедливости, согласия и взаимовыгодного партнерства.
В целях формирования на практике вышеперечисленных признаков прежде всего необходимо взаимодействие общества и власти на основах постоянного диалога между ними, так как демократическая система управления не способна легитимно функционировать вне процессов гласности, игнорируя "прозрачность" своей деятельности.
Осуществлять подобное взаимодействие государственная служба сможет при наличии более простой системы проведения административных процедур, чтобы государственная служба стала ближе и доступнее гражданам, в интересах которых создана, отличалась большей оперативностью, гибкостью, экономичностью и действенностью, а также отработанностью технологий ее взаимодействия с общественностью.
В материале предлагаем новые подходы к разработке технологий государственной службы и взаимодействию с общественностью.
Диалог государственной службы и общественности - основа демократического устройства государства
В недавнем прошлом государств, называемых сегодня развитыми, инструментом общественного развития было третье сословие, которое путем революционных выступлений осуществляло социальные преобразования. В настоящее время таким инструментом становится общественное мнение, консолидирующее общество и контролирующее власть. Примечательно, что в связи с этим К. Ясперс писал, что коммуникация заменила общественный договор (1).
Почему это произошло? Согласно теории Ю. Xабермаса, экономические закономерности капиталистического производства модифицировались под влиянием государства, получившего некоторые возможности планирования и регулирования производства и распределения. Политически это позволило государству добиваться компромисса в рамках существующих формально-демократических структур. Источник и способы разрешения кризисов, следовательно, переместились из экономической сферы в административно-управленческую. Доказывая правомерность этого положения, в своей докторской диссертации "Структурные изменения общественности" (1962 г.) Хабермас отмечал, что формирование буржуазного ("гражданского") общества как сцепления частных интересов, высвобождающихся из-под господства сословных ограничений, приводит к возникновению института общественного мнения, принимающего на себя политическую функцию консолидации "третьего сословия" и критического контроля за использованием властных полномочий. Создается автономная публичная сфера, предохраняющая процесс свободной самоорганизации равноправных субъектов от вмешательства государственных и сословных интересов. Ее основное оружие - убедительный аргумент.
Функционирование государства, его социальной, политической, экономической и иных сфер оказалось в полной зависимости от систем связи и управления, составляющих техническую базу информационного пространства. Подобная зависимость всех сегментов государственной инфраструктуры от уровня функционирования средств передачи и обработки информации привела к радикальному пересмотру принципов внутри- и внешнеполитических отношений, создания новых методов социального контроля. Современные идеологи демократии утверждают, что в информационном обществе потоки социальной информации, обеспечивающие "право человека на информацию", - это не вертикальные потоки, а горизонтальные, взаимовыгодные, осуществляющие коммуникацию в рамках таких социальных структур, которые обеспечивают всестороннее общественное участие (2).
Чтобы в новых условиях государственным органам власти выполнить возложенную на них задачу, им необходимо добиваться взаимопонимания с общественностью при помощи диалога. Достичь этого возможно через определенную организацию работы структур по связям с общественностью.
Современные органы государственного управления всего мира все больше осознают, что эффективность деятельности их структур напрямую зависит от потребностей, ожиданий и мнений граждан. Воздействие на потребности, ожидания и мнения граждан происходит постоянно, но осуществляется на разном уровне, разными способами и с разными результатами, в зависимости от выбранной организацией, проводящей работу с общественностью, модели воздействия.
Американские специалисты в области паблик рилейшнз Т. Хант и Дж. Груниг (3) или четыре основные исторически сложившиеся модели связей с общественностью, но применительно к органам власти и управления в нашей стране, на наш взгляд, подходят три.
Первая модель заключается в одностороннем информировании общественности о деятельности организации. Сегодня мы наблюдаем, как органы власти и управления повсеместно открывают пресс-службы, отделы по связям с общественностью, которые распространяют относительно объективную информацию через средства массовой информации о деятельности организации. В силу односторонности распространения информации (от организации - к общественности) эту модель называют "асимметричной", и направлена она исключительно на создание положительного имиджа организации при помощи пропагандистских методов и распространения преимущественно благоприятной о себе и своей деятельности информации. Она не может выполнять в полной мере ожиданий демократического общества.
Вторая модель включает в себя не просто использование известных пропагандистских методов и приемов для распространения положительной информации о своей деятельности, но и технологии в области паблик релейшинз, способные убедить стратегически важные круги общественности в необходимости принятия выгодных для организации решений. Эту модель называют "двусторонней асимметричной", поскольку во внимание принимается реакция стороны, на которую осуществляется воздействие, но лишь постольку, поскольку это может быть выгодным или невыгодным для организации, осуществляющей связи с общественностью. Эта модель все чаще используется сегодня органами власти и управления в нашей стране, особенно в периоды избирательных кампаний и в моменты принятия непопулярных решений.
Третья модель, "двусторонняя симметричная", предполагает систематическое информирование со стороны организации о своей деятельности граждан для улучшения взаимопонимания между организацией и общественностью и своевременного предотвращения возможных конфликтных ситуаций. Но главное - третья модель предполагает постоянную координацию деятельности органов управления в соответствии с интересами общественности за счет изучения потребностей и ожиданий общества. Данная модель в наибольшей степени отвечает интересам демократического государства, ибо при такой модели общественность косвенно принимает участие в управленческом процессе. Соответственно, эта модель является наиболее эффективной для социального государства и, что немаловажно, - наиболее этичной.
Применение третьей модели свидетельствует, что власть не опасается обвинений в некомпетентности или неэффективности и что она устойчива и оправдывает доверие общественности.
Цель функционирования "двусторонней симметричной" модели служб по связям с общественностью для органов государственного управления и местного самоуправления состоит во взаимодействии всех сил общества, заинтересованных в его развитии, на основе принятия взаимоприемлемых решений и их своевременной корректировки (4).
Основными задачами "двусторонней симметричной" модели являются следующие:
1. нформирование (систематическое, планомерное информирование общественности о деятельности организации и систематическое информирование руководства организации о существующей и возможной реакции общественности на проводимую или намеченную политику).
2. Объяснение действий организации (подробный анализ для общественности принятия каждого социально значимого решения).
3. Организация обратной связи (изучение общественного мнения).
4. Прогнозирование реакции общественности на конкретное решение организации с дальнейшим упреждением негативного отношения к нему или отказом от достижения поставленной цели в намеченной форме.
5. Социализация процессов (стимулирование развития общественной активности).
6. Работа с опорными группами общественности, а именно: общественными организациями, политическими партиями, религиозными конфессиями (привлечение каждого из перечисленных социальных институтов к решению социально значимых проблем).
7. Привлечение коммерческих структур к социально значимым проектам.
8. Стимулирование развития корпоративных отношений и корпоративной культуры.
9. Создание положительного имиджа организации, ее руководителей, каждого чиновника (данная задача решается, в первую очередь, в процессе выполнения всех предыдущих задач).
Предлагаемая ниже структура управления (комитета, отдела) по связям с общественностью может включать разное количество подразделений или просто работников (См. схему). Однако для функционирования "двусторонней симметричной" модели совершенно необходимым является выработка всех принимаемых решений на основе анализа потребностей и ожиданий граждан и выстраивание этих потребностей и ожиданий в приоритетной последовательности с дальнейшей их реализацией в такой же приоритетной последовательности. Для этого в составе службы по связям с общественностью нужны структуры (или отдельные сотрудники), занимающиеся, во-первых, проблемами анализа и прогнозирования социально-политических процессов; во-вторых, структуры, занимающиеся вопросами взаимодействия с общественными формированиями и населением; в-третьих, структуры, реализующие обмен информацией со СМИ (через проведение информационной политики, работу пресс-службы).
Подробнее об особенностях работы каждого отдела необходимо отметить следующее.
Отдел анализа и прогнозирования социально-политических процессов предназначен выполнять следующие функции:
анализировать потребности и ожидания общественности, выстраивая их в приоритетной последовательности (в том числе через постоянный социологический мониторинг общественного мнения, анализ писем и обращений граждан в органы исполнительной власти и СМИ) и вырабатывая на их основе управленческие решения;
проводить предварительную научную экспертизу документов, программ, проектов при помощи независимых от органов управления организаций и специалистов;
осуществлять прогнозирование общественно-политических процессов и упреждать нежелательное их развитие;
разрабатывать технологии воздействия на общественность, однако не с целью манипулирования общественным мнением, а с целью совершенствования социализации процессов;
формировать имидж организации, ее руководителей, внутреннюю и внешнюю корпоративную культуру.
Важнейшей задачей органов управления является реализация первой функции. При этом необходимо обратить внимание, что на сегодняшний день подразделения анализа и прогнозирования социально-политических процессов, работы с письмами и обращениями граждан и взаимодействия со СМИ, как правило, разобщены в своей деятельности. Это не позволяет решать наболевшие социальные проблемы и удовлетворять потребности населения. Этот сбой в работе структур по связям с общественностью необходимо устранить в первую очередь.
Отдел взаимодействия со средствами массовой информации в качестве основы своей деятельности должен рассматривать формирование и осуществление информационной политики в регионе, конкретную работу с журналистами, позволяющую, с одной стороны, последним формировать объективное представление о происходящих событиях, с другой стороны, исполнительной власти получать "из первых рук" информацию о событиях, ожиданиях, потребностях и мнениях населения. Этот отдел также должен курировать работу субпресс-центров, обеспечивающих журналистов оперативной информацией о деятельности органов государственной власти, архивом документов и материалов органов исполнительной власти федерального, регионального и местного уровней, фотодокументами, в том числе из запасников фотоархива, системой электронной обработки информации, телефоном, факсом и т.д.
Отделу взаимодействия с общественными формированиями и населением следует взять на себя координирующую роль по участию политических партий, религиозных конфессий, коммерческих структур в социально значимых процессах. Этому же отделу следует осуществлять связи с районными организациями (если такие имеются) по сбору информации, жалоб, предложений, поступающих с мест относительно потребностей и ожиданий общественности, и осуществлять изучение общественного мнения при непосредственном контакте с населением (открытые приемные, встречи с населением по месту жительства, посещение общественных мест без предварительного оповещения и т. д. (5).
Пресс-служба тесно сотрудничает с отделом взаимодействия со СМИ, готовит печатные и аудиовизуальные материалы для прессы, осуществляет мониторинг материалов, проходящих в СМИ и затрагивающих интересы граждан, проживающих на вверенной территории, обеспечивает публичную сторону деятельности администрации и ее руководителей (пресс-конференции, брифинги, официальные заявления для прессы, презентации; пресс-релизы, информационные письма и т.д.).
Работа всех отделов, кроме пресс-службы (так как пресс-служба вынуждена действовать в условиях повышенной мобильности), находится под началом одного руководителя, указанные отделы объединены единой информационной сетью, что позволяет координировать работу по осуществлению первоочередных целей.
В условиях развития в России государства нового, демократического типа - социального государства - органам власти и управления рано или поздно придется признать необходимость создания подразделений по связям с общественностью двусторонней симметричной модели. В США существует термин "отзывчивая демократия", характеризующий идеальную модель государственного управления. Чтобы структуры по связям с общественностью работали по третьей модели, необходимы не просто отзывчивость и открытость, но партнерство с общественностью, группами интересов, отдельными гражданами. На каких принципах и правилах должно основываться такое партнерство, рассмотрим в следующем разделе главы.
Технологии взаимодействия государственной службы с общественностью
Диалог государственной службы с общественностью базируется на ряде основополагающих правил, наиболее важными из которых являются следующие:
Постоянно и систематически информировать общественность о проводимой политике так, чтобы эта информация была доведена до каждого гражданина.
Мероприятия структур по связям с общественностью должны состоять не из единичных (и потому воспринимаемых нередко как случайные) мероприятий, а из системы взаимосогласованных акций.
Всегда необходимо настаивать на правде и полной информации. Долго сохранять придуманный имидж (деятельности, персоны) невозможно (как говорил Линкольн, "можно дурачить часть народа все время; можно дурачить весь народ некоторое время, но нельзя дурачить все время весь народ").
Если власть сознательно не включается в процесс создания и закрепления понятного и принимаемого общественностью имиджа своей деятельности, то имидж будет сформирован стихийно, а значит, будет трудно управляемым или неуправляемым.
Следует формулировать общие цели ("мы играем на одной стороне") и не просто декларировать их, а фактически доказывать возможность их реального достижения.
Сообщения, направленные на общественность, должны делаться в простой и понятной форме. Если сообщение будет непонято, оно не будет принято.
Следует ставить реалистичные цели и, насколько возможно, выражать их в конкретном количественном отношении.
Связи с общественностью всегда должны осуществляться на высоком этическом уровне, они никогда не должны быть негативными.
Отрицания не убеждают сомневающихся. Гораздо больше шансов наладить сотрудничество при помощи конкретных убедительных фактов.
Надо предоставлять общественности возможность высказать свое мнение о новых важных проектах и планах до принятия окончательных решений.
При реализации многосторонних решений необходимо продемонстрировать, что никто не стремится добиться своих целей в ущерб другим сторонам. Для этого рекомендуется проводить "открытые дискуссии" (6).
В случаях, когда объективно нельзя вызвать у всех участников тех или иных событий или процессов чувства победы, всегда можно добиться, чтобы неучастие во взаимодействии выглядело менее привлекательно, чем участие.
Управленческие решения, пропущенные через потребности населения, дают наивысший результат, поэтому следует чаще проводить "дни жалоб", "дни идей", "дни предложений" граждан.
Органы власти должны стремиться предоставлять гражданам возможные варианты альтернатив (и подвести решение общественности к наиболее рациональному варианту с точки зрения общественных выгод в будущем).
Необходимо отказаться от прямого навязывания решений. Если предлагаемая мера слишком непопулярна, рядом публичных акций лично не заинтересованных в ней авторитетных людей доказать ее неизбежность. Если доказать не удается, следует найти другой вариант решения или подождать, пока общественное мнение не "созреет" до принятия идеи.
Должно "работать" с обвинениями, а не противостоять им; необходимо предупреждать появление обвинения заблаговременным информированием, демонстрировать опережающее знание сути недоверия.
Следует постоянно осуществлять намеренную оптимизацию контакта в современной обстановке недоверия к властям и неверия в будущее.
В целях формирования доверия к структурам государственной службы необходимо принимать активное участие в открытых обсуждениях проблем.
Внутренняя культура органов государственной власти не завершается на коммуникации "руководитель - служащий", "служащие - служащие", а распространяется на "клиента", т.е. гражданина. Если внутри организации отсутствует порядок, не работают этические отношения, то и внешняя деятельность выглядит неубедительной. Если главный внутренний принцип - "не демократия", то организация не сможет демократично функционировать и вовне.
Постоянно необходимо развивать у людей чувство гражданской гордости.
В случае кризисной ситуации:
личную ответственность должен принимать на себя авторитетный лидер (демонстрация ответственности лидером должна проводиться постоянно);
действовать надо в соответствии с формулой: "Скажи все, скажи всем, скажи сразу", в противном случае произойдет утрата доверия, восстановление которого потребует много времени и сил.
Следует помнить, что человек живет не по законам разума и логики. У каждого человека имеется набор стереотипов, которые существенно влияют на восприятие человеком сообщений. То есть, что человек хочет, то и слышит, видит, чувствует. Поэтому осуществлением связей с общественностью должны заниматься профессионалы, способные корректировать человеческие стереотипы. Но делать это они должны с высочайшей долей моральной ответственности.
Выполнение перечисленных правил взаимодействия власти с общественностью позволит развивать гражданское самосознание и воспитывать у людей активный интерес к проблемам местного самоуправления. Повышение интереса общественности к делам местного самоуправления даст возможность избежать сосредоточения власти в руках одной групп людей и поможет избранным на административные посты лицам конструктивно относиться к возложенной на них ответственности.
В силу того, что в последние 50 лет активно развивается процесс, который получил название "медиатизации" политики (7) перемещается в сферу средств массовой информации и коммуникации, государственная служба должна с особой ответственностью подходить к взаимодействию с прессой. Для это следует помнить о следующем:
СМИ поднимают и освещают обсуждаемые в обществе темы и таким образом доводят их до сведения исполнительной власти. И они же представляют обществу деятельность правительства и, следовательно, контролируют и критикуют его действия, и это закономерное явление.
Если какое-либо событие политической жизни страны не было показано по телевизору широким общественным кругам, можно считать, что оно не происходило.
Некоторые события существуют только потому, что их показывают по телевизору.
Чтобы "держать руку на пульсе" нации и в реальном времени реагировать на оценку событий, даваемых в СМИ, необходимо любое политическое решение переводить на язык масс-медиа.
Чтобы попасть в СМИ (и быть замеченными потребителями информации), факт или событие должны возбуждать интерес у потребителя информации.
СМИ способны создавать виртуальную политическую реальность, отражающую не действительное положение событий, а отвечающую запросам широкой публики.
Разными способами необходимо стимулировать появление в СМИ информации, идущей "снизу вверх", ибо это в первую очередь дает возможность получить представление о потребностях и ожиданиях общественности.
Готовя информационные материалы для СМИ, необходимо ответить на следующие вопросы: что может быть интересно журналистам? что может быть приемлемо их редакторам? что может находиться в фокусе интереса читателя, зрителя, слушателя?
Политики и чиновники используют СМИ, чтобы моделировать достоинства политической прозрачности, не создавая ее в реальности. Политическая прозрачность превращается в выгодно представленный обществу виртуальный проект. Нередко виртуальная прозрачность служит для сокрытия важной для общества информации.
Для моделирования виртуальной политической реальности СМИ нередко концентрируют внимание общественности на отдельных малозначащих деталях, информация о которых теснит на второй и третий план проблему первостепенной важности. Незначительные факты усиленно комментируются общественно-значимыми фигурами и просто случайными людьми. Реальные факты перемешиваются с предположениями, частными мнениями, слухами, экспертными оценками; в результате создается совершенно иная картина событий, нежели происходящее в действительности. Несмотря на то, что ничто, казалось бы, не утаивается и не скрывается, напротив, информация изливается бурным потоком, не оставляющим времени для ее осмысления и анализа, демонстрируется полная информационная открытость властных структур, важная информация остается незамеченной, тонет в "информационном шуме" (8).
Следует вовремя предотвращать конфликты с прессой. В случае появления компрометирующих материалов в средствах массовой информации необходимо проявлять крайне оперативную реакцию.
Правительства (как центральные, так и местные) не должны посягать на право граждан иметь свое мнение и в частном порядке выражать его.
Граждане должны иметь право выражать свое мнение публично, но с определенными ограничениями, чтобы не причинять вред другим гражданам, не создавать угрозы национальной безопасности или общественному порядку.
Объективная реальность, таким образом, свидетельствует, что роль информации в процессах социального управления с построением демократического общества возрастает и требует от органов власти большей открытости, постоянного диалога с общественностью в целях выработки необходимых гражданам решений и сбалансированной в отношении всех субъектов и объектов управления информационной политики.
"Электронное правительство" как новейшие технологии работы государственной службы
Если исходить из известной формулы, что демократия - это форма управления законной властью делами народа, при которой власть принадлежит всему народу и непосредственно им осуществляется, то у государства в принципе не может быть интересов, интересы могут быть только у общества, а государство просто является механизмом их реализации. Опора на такую постановку вопроса, которая приобретает в период построения информационного общества все большую актуальность, делает очевидным важность формирования "электронного правительства". Под "электронным правительством" понимается инфраструктура, которую сегодня создают государственные органы власти, чтобы изменить способы выполнения стоящих перед ними задач. Если ранее государственный сектор информационные технологии применял для внутреннего использования в отдельных департаментах и учреждениях, то теперь информационные технологии, создающие ценности электронного века и функционирующие по принципу "быстрее, лучше, дешевле, доступнее", работают на интересы широких масс в форме услуг государства. Таким образом, "электронное правительство" в качестве цели своей деятельности ставит переход от ориентации государства на ведомственные интересы к решению нужд и проблем граждан.
В практическом аспекте это выражается, например, в том, что гражданин не должен доставлять справки и другие документы из одного ведомства в другое, будь то оформление прав собственности или какая-либо регистрация, но он должен просто обратиться в государственные органы, а весь последующий взаимообмен документами и информацией должен произойти без его участия и в фиксированные сроки. Под такой работой государственной службы подразумевается функционирование "электронного правительства".
Ценность проектов "электронного правительства" состоит в сокращении издержек, затрат времени простых граждан, времени и средств бизнесменов и в той добавленной стоимости, которую приносят эти системы обществу. Становление информационного общества в ряде стран мира свидетельствует, что именно в данном направлении происходит развитие новейших технологий функционирования государственной службы.
Эта проблема является крайне актуальной и для России: обществу обходится слишком дорого неорганизованность государства. Сегодня в Российской Федерации, по некоторым проводившимся исследованиям и экспертным оценкам, затраты времени граждан на обращение в государственные службы составляют примерно 3 - 4 млрд человеко-часов в год, что соответствует 1,5 млн человеко-лет в год (кроме этого надо помнить, что российские граждане ежегодно тратят на взятки чиновникам около 37 млрд долларов). Обработкой непосредственных обращений граждан занимается около 400 тыс. государственных служащих, соответственно, затраты их времени тоже должны вычитаться из совокупного общественно-полезного труда. При этом от четверти до трети всех транзакций, которые проводятся при взаимодействии граждан с государственными службами, осуществляется с теми или иными ошибками(9)Очень важным является и то, что от принятия нормативного документа до момента его единообразного использования в масштабах России проходит в среднем около двух лет.
Поэтому в настоящее время как никогда ранее на первый план выдвигается роль государства как основной составляющей социальных процессов и, соответственно, происходит осознание необходимости повышения ответственности государственной службы за оказание услуг населению. Итак, какие основные функции должно взять на себя "электронное правительство"?
1. Укрепление сотрудничества общества и государства через обеспечение информационной прозрачности и открытости государства для гражданского общества, расширение непосредственного участия граждан в социальном управлении и улучшение электронного доступа к органам управления.
2. Расширение спектра и улучшение качества предоставляемых гражданам государственных услуг.
3. Оптимизация деятельности государственных органов (предоставление учреждениям и ведомствам возможности в большей степени функционировать в качестве компонентов единого целого, например, путем создания интернет-сети государственных служб и обеспечения всех государственных служащих безопасной электронной почтой; улучшение обмена информацией между государственными органами, чтобы свести к минимуму административную нагрузку на граждан и компании в части предоставления информации органам власти).
4.Оптимизация бюджетных расходов на управление.
Рассматривая возможность государственной службы выполнять означенные функции, следует отметить, что граждане становятся более ответственными за свои взаимоотношения с государственной службой и все чаще выражают свои ожидания и потребности. Благодаря переходу к "электронному правительству", граждане могут более активно участвовать в местной общественной жизни и демократических процессах, т.к. способны безпроблемно, с минимальными экономическими и временными затратами взаимодействовать с государственными службами и получать доступ к информации и официальным документам: если нет возможности принять участие в публичных слушаниях, заседаниях какого-либо комитета, можно отправить электронное письмо или поместить сообщение в дискуссионной форме в Интернете. Более того, автоматизация государственной службы способна привести в конечном счете к возникновению "прямой демократии", когда дебаты по кандидатурам и голосование будет осуществляться в Интернете.
Касаясь вопросов расширения спектра и улучшения качества предоставляемых гражданам государственных услуг, нельзя не отметить, что государственные учреждения могут использовать новые технологии для учета индивидуальности граждан и предоставления персонилизированных услуг. К таким услугам могут относиться выдача справок, обсуждение конкретных проблем граждан, предоставление документов, лицензий, оплата налогов, пособий, осуществление социальных программ, включая образование, обеспечение медицинским обслуживанием, начисление страховок и пенсий и т.д. Такого же плана услуги могут предоставляться представителям бизнеса и другим организациям, в том числе государственным.
При этом перед государственной службой в целях оптимизации ее деятельности должны быть поставлены следующие задачи:
повышение качества подготовки документов;
укрепление исполнительской дисциплины;
наведение порядка в делопроизводстве;
ускорение обмена информацией между учреждениями;
упрощение процедуры принятия решений;
сокращение числа ошибок и злоупотреблений при работе с гражданами и предприятиями;
усиление авторитета государственных институтов в глазах общества;
упрочение позиций государства на международной арене (10).
Сегодня же традиционный процесс "сбора справок" при решении какого-либо вопроса забирает в среднем у гражданина России 16 часов рабочего времени и у служащих - 1,5 часа рабочего времени. При более эффективной организации деятельности эти затраты можно сократить для граждан до 8 часов и для государственных служащих - до 0,6 часа. Однако при использовании Интернета гражданин в среднем может решить свою проблему за 20 минут и госслужащий - в среднем за 15 - 20 минут (11).
Что касается оптимизации бюджетных расходов на управление, то экономия, которую можно осуществлять при помощи информационных технологий, будет происходить на следующих уровнях:
сокращение операционных расходов, включающих уменьшение затрат времени на выполнение типовых операций, которые для служащих, связанных с приемом граждан, могут достигать 75% рабочего времени (поиск информации; подготовка справок, отчетов, обзоров; подготовка решений; телефонные переговоры, прием посетителей; исправление ошибок и разбор конфликтных ситуаций), и снижение затрат на помещения, расходные материалы и оплату телефонных переговоров и почтовых отправлений;
сокращение бюджетных расходов на проведение ряда мероприятий, таких как официальное уведомление; обязательное распространение нормативных документов; разъяснительные и иные PR-акции, направленные на поддержку гражданами решений и позиции органов власти; разовые мероприятия по реорганизации, переезду, изменению области компетенции учреждений;
прямой экономический эффект от более выгодных условий проведения закупок для государственных нужд и конкурсного распределения ресурсов, причем снижение стоимости приобретаемых ресурсов позволяет в некоторых случаях уменьшить соответствующие затраты в 1,5 - 4 раза;
прямой экономический эффект от повышения эффективности работы учреждения, который выражается большим числом обработанных заявлений, повышением собираемости налогов, лучшей защите интересов государства в конкретных хозяйственных спорах;
косвенный экономический эффект от снижения потерь времени физических и юридических лиц с учетом того, что в масштабах Российской Федерации потери времени граждан и бизнеса на общение с органами государственного и муниципального управления таковы, что можно условно считать, будто целый субъект федерации исключен из деловой и - частично - социальной деятельности (!);
косвенный экономический эффект от содействия развитию бизнеса и повышения инвестиционной привлекательности региона (12).
К созданию "электронного правительства" Европа приступила с особой активностью в начале нового тысячелетия. В марте 2000 г. Европейская комиссия поставила смелую цель - создать в Европе "самую динамичную и конкурентоспособную экономику в мире" путем использования возможностей, предлагаемых "новой экономикой" и сетью Интернет. В связи с этим была разработана Программа по созданию "Электронной Европы"(13)оставной частью которой является формирование "электронного правительства". В марте 2001 г. Европейский совет дал оценку текущему состоянию дел на пути к реализации программы, в связи с чем страны-участницы Евросоюза договорились о проведении дважды в год сравнительных тестов для выяснения степени развития основных видов деятельности государственной службы, составляющей центр "электронного правительства". Были выделены четыре уровня участия: публикация информации в Интернете, однонаправленное взаимодействие, двунаправленное взаимодействие, онлайновые операции от начала до конца, включая оплату и доставку.
Было намечено 12 тестовых категорий для граждан и 8 - для частных компаний. Уровень развития "электронного правительства" с точки зрения удовлетворения потребностей граждан рассматривался по следующим категориям: подоходный налог, поиски работы, отчисления на социальное обеспечение, личные документы (паспорта и водительские права), регистрация автомобилей, заявки на строительство, показания для полиции, публичные библиотеки, свидетельства (о рождении и регистрации брака), поступление в высшие учебные заведения, изменение места жительства и услуги в области здравоохранения. К 8 категориям удовлетворения потребностей частных компаний были отнесены социальные отчисления, налог на доходы корпораций, НДС, регистрация новых компаний, статистическая отчетность, таможенные декларации, разрешения, связанные с охраной окружающей среды, и поставки для государственных организаций (14).
В связи с формированием "электронного правительства" Соединенное Королевство приступило к созданию Шлюза государственных служб, который будет способен обеспечивать проведение онлайновых операций между гражданами или частными компаниями и государственными службами. Согласно докладу "Модернизация государственных служб" 1999 г., в качестве основной была выделена очень смелая задача, чтобы к 2005 г. все услуги государственных служб могли предоставляться по Интернету. Поэтому, несмотря на то, что Великобритания является одним из мировых лидеров по уровню пользования Интернетом (41,7% населения в 2000 году), в качестве ведущей выделилась проблема доступа к информационным технологиям и особенно интенсивно развиваются общественные Интернет-киоски, центры телефонного обслуживания, а также другие учреждения общественного доступа к электронным носителям информации(15)аким образом, главное в концепции "электронного правительства" в Великобритании - поднять государственные системы на новый уровень, связав их в единое целое, а также использовать все доступные платформы в Интернете и вне его для ведения диалога с общественностью (16).
Федеральное правительство Германии считает, что проекты "электронного правительства" должны дать толчок для осуществления перемен в работе государственного аппарата и сыграть ключевую роль в процессе модернизации государства. Здесь официальная государственная стратегия обслуживания населения по сети Интернет опирается на четыре руководящих принципа, охватывающих четыре сектора реформ:
новое распределение, ведущее к росту эффективности и улучшению исполнения законов;
большая ориентация на граждан, которые должны видеть в федеральном правительстве партнера;
разностороннее развитие государственных служб, в результате которого органы власти будут лучше справляться со своими обязанностями, эффективнее использовать средства и действовать более прозрачно;
эффективное руководство, позволяющее нанимать и удерживать в организации служащих, заинтересованных в результатах своей работы.
Германия также поставила цель - к 2005 году сделать все услуги, предоставляемые федеральными органами власти, доступными по сети Интернет. Программа "Германия в Сети-2005" коснется граждан, частных компаний и органов управления на федеральном, региональном и местном уровнях. На региональном уровне в некоторых случаях достигнуты определенные успехи. Например, в земле Нижняя Саксония 7 тыс. государственных служащих пользуются чип-картами, чтобы поставить свою электронную подпись под официальными документами, передаваемыми по Сети. Однако средний житель страны пока далек от использования услуг, предоставляемых органами власти по Интернету (17).
Многие из проектов "электронного правительства" во Франции были начаты еще в 1998 г. В основном они направлены на такие сферы, как налогообложение, таможенные сборы и социальное обеспечение. Большинство этих проектов было быстро реализовано, но они не выдержали увеличения количества обращений к службам и оказались недостаточно устойчивыми или не обеспечивали должной безопасности. Однако в последние годы государственные органы заметно увеличили свои усилия, направленные на улучшение деятельности в этой области. Сегодня деятельность правительства Франции по созданию "электронного правительства" нацелена на два объекта: предполагается приблизить государственные ведомства к людям и создать возможность для более эффективной совместной работы в самих органах управления. Для претворения в жизнь существующих проектов государственные органы власти прибегают к услугам частного сектора, у которого есть необходимый опыт в реализации решений в сфере информационных технологий и который готов к крупным инвестициям в эту область. Проекты государственных служб по облегчению доступа к информационным технологиям получили наибольшее развитие в следующих областях: доступ к услугам органов управления (публичные точки доступа, многоцелевые почтовые офисы), доступ к Интернету в школах, культурных центрах, национальных бюро по трудоустройству и местных библиотеках. Всего предполагается организовать 7 тыс. пунктов бесплатного доступа в Сеть, которые в том числе будут предназначены для слепых (18).
В силу ограниченности выделяемых средств и проведения политики обеспечения национальной безопасности вопрос о том, имеет ли Россия достаточно желания и возможностей в обозримом будущем стать полноправным участником информационной революции, пока остается в большой степени открытым. В январе 2002 г. официально утверждена Федеральная целевая программа "Электронная Россия", направленная на ускорение процессов внедрения информационных технологий в правительстве, бизнесе и обществе. Целью этой программы является создание компьютерных парков и обеспечение доступа в Интернет для всех вузов к 2005 году и для средних школ - к 2010 году. Однако в 2000 году в России на 100 жителей приходилось 22 телефонные линии (для сравнения: 61 - в Германии, 70 - в США); уровень роста международного телефонного трафика в 1995 - 1998 гг. в России составлял лишь 5% при среднемировом показателе в 9,5%. Парк персональных компьютеров в России в 2000 г., согласно исследованиям Центра RAND (19России и Евразии, был меньше, чем в Бразилии и Мексике; три четверти всех россиян, опрошенных в январе 2001 г., никогда не пользовались компьютером. Согласно докладу госкомиссии от июня 2001 г., в российских школах на один компьютер приходится 550 учащихся, а из 50 школ лишь одна имеет доступ в Интернет (для сравнения: почти все начальные и средние школы США к 2001 г. имели доступ в Интернет). В России нет крупных компаний или предприятий по производству компьютерной техники и ИТ-оборудования. В 2001 г. аналитическая группа Economist Intelligence Unit поместила Россию на 42-е место в списке из 60 стран, оцениваемых на готовность к ведению электронного бизнеса - после Перу и Египта. По данным 2000 г. 30 тыс. российских ученых выехали на работу за рубеж.
Тем не менее, при всей плачевности положения нашей страны в сфере информационных технологий Джейсон Горовиц, руководитель российского проекта Sun Microsystems, заключивший контракт с 250 специалистами в Москве, Новосибирске и других городах страны на разработку программного обеспечения, отмечает, что ирландские, индийские, израильские и чешские программисты, с которыми тоже работает Sun, по математической подготовке "даже не приближаются к россиянам". В 2001 г. число регулярных пользователей Интернета выросло на 39% и достигло 4,3 млн. человек. В сентябре 2002 г., согласно сведениям Фонда "Общественное Мнение", количество пользователей в России было определено уже в 8,8 млн. человек. Интернет-кафе открываются по всей стране. Интернет позволяет "инакомыслящим" формировать в Сети не только виртуальные, но и вполне реальные организации, чтобы отстаивать свои интересы. С конца 80-х гг. благодаря Интернету больших успехов добились различные группы гражданского общества по всей стране. В сфере их интересов права человека, военная реформа, права женщин и детей, демократизация общества и т.д.
Подводя итоги всему сказанному выше, следует отметить, что с совершенствованием демократических отношений в общественном развитии разрешение проблем осуществляется в форме диалога между государственными службами и гражданами. В связи с этим гуманизируется деятельность структур по связям с общественностью, в первую очередь, при органах исполнительной власти, разрабатываются новые технологии взаимодействия с общественностью, основывающиеся на принципах правдивости информации, высокой профессиональной компетенции, взаимного доверия и все большей открытости власти. Эти принципы взаимодействия государственной службы и общественности с наибольшей эффективностью реализуются при создании "электронного правительства".
Примечания:
1. Jaspers K. Die Idee der Universitat. - B., 1923. - S. 37.
2. Право на коммуникацию (Обзор материалов "Комиссии Макбрайда").- АН СССР. ИНИОН. - М., 1980. - С. 5-6.
3. Хант Т., Груниг Дж. Методы "Паблик рилейшнз" в США // Государственная служба. "Паблик рилейшнз" в государственном управлении. Зарубежный опыт. Реферативный бюллетень. 1998. N 1. - С. 18-27.
4. В литературе по проблемам паблик рилейшнз отмечается, что в Великобритании каждый министр несет персональную ответственность за проведение политики в области связей с общественностью. При неудовлетворительной оценке этой части работы он может быть отстранен от занимаемого поста.
5. Во Франции даже при мэриях городов в десять тысяч жителей (где, казалось бы, все друг друга знают в лицо и городские проблемы известны) есть специальные агенты, которые ездят в общественном транспорте, посещают магазины, парки, кинотеатры с целью выявления негативного мнения жителей по вопросам муниципального управления.
6. Стоун Н. Паблик рилейшнз в деятельности администрации // Государственная служба. "Паблик рилейшнз" в государственном управлении. Зарубежный опыт. Реферативный бюллетень. 1998. N 1. - С. 54.
7. Понятие образовано от английского слова media, что означает средства информации. (Mass media - средства массовой информации).
8. Балкин Дж.М. Политическая открытость и роль средств массовой информации // Государственная информационная политика. Реферативный бюллетень. - 2001. N 3. - С. 7.
9. См.: Агамирзян И. Электронное правительство в контексте глобализации // Компьютерра. - N 23 (448). 2002.
10. См.: Портал как инструмент государственного управления. Решения для "Электронной России" на платформе Microsoft // Государство в ХХI веке. Информационный бюллетень Microsoft. Специальный выпуск. 2002. - С. 5.
11. Там же. - С. 13.
12. Там же. - С. 15.
13. Первоначально проект "Электронной Европы" был принят Европейской комиссией в декабре 1999 г. и ставил целью введение Европы в сеть Интернет. Подробно см. в бюллетене московского представительства Microsoft "Использование информационных технологий в процессе государственного управления". Часть 1. Выпуск 1. 2000. Октябрь.
14. См.: Влияние сектора информационных технологий на национальную экономику и перспективы создания "электронного правительства". По материалам исследований компаний IDC и RAND // Государство в ХХI веке. Информационный бюллетень Microsoft. Выпуск 15. 2002. Сентябрь. - С. 21.
15. Подробнее информацию об общественном доступе к информационным технологиям см.: Внедрение электронной нервной системы в государственные структуры // Государство в ХХI веке. Информационный бюллетень Microsoft. Выпуск 5. 2001. Февраль.
16. См.: Проекты "электронного правительства" в Великобритании // Государство в ХХI веке. Информационный бюллетень Microsoft. Выпуск 15. 2002. Сентябрь. - С. 22 - 25.
17. См.: Проекты "электронного правительства" в Германии // Государство в ХХI веке. Информационный бюллетень Microsoft. Выпуск 15. 2002. Сентябрь. - С. 26 - 33.
18. См.: Проекты "электронного правительства" во Франции // Государство в ХХI веке. Информационный бюллетень Microsoft. Выпуск 15. 2002. Сентябрь. - С. 42 - 47.
19. RAND - крупная (работает свыше 1,6 тыс. специалистов) независимая некоммерческая американская организация, созданная в 1946 г. Компания занимается проведением аналитических исследований, предлагает практические решения сложных проблем и помогает в их реализации, а также проводит обучение будущих аналитиков. Клиентами RAND являются Вооруженные, Военно-морские и Военно-воздушные силы США, другие органы национальной безопасности США, Министерство здравоохранения и сферы услуг США, различные государственные министерства и ведомства, университеты и колледжи, коммерческие компании, ассоциации и международные организации, а также фонды и частные лица.
20. См.: Россия и информационная революция (аналитический отчет компании RAND) // Государство в ХХI веке. Информационный бюллетень Microsoft. Выпуск 15. 2002. Сентябрь. - С. 51.
21. Исследование, проведенное Фондом "Общественное Мнение" по методике подсчета Nielsen/NetRatings, когда учитывается в качестве пользователя Интернета каждый, кто прибегал к нему хотя бы раз за последние полгода, показало, что 8,8 миллионов жителей нашей страны (т.е. 8% от всего населения) являются пользователями Сети. Из них в Москве проживает 1,7 млн. (т.е. 27%) и в Санкт-Петербурге - 0,8 млн. (14%). (См.: webadmin@yandex.ru).
