Несколько месяцев назад, а было это в мае 2008 года на обсуждение депутатам Законодательного собрания главой администрации края был представлен проект закона Краснодарского края "О мерах по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних". После его тщательного изучения в кубанском парламенте, а также широкого обсуждения в прессе и в различных слоях общества, закон был-таки принят (в третьем чтении) и вступил в силу с 1 августа 2008 года.
В процессе обсуждения проекта закона редакция "НГК" совместно с краевым отделением Союза журналистов России организовала и провела круглый стол, на котором представители краевой администрации, Законодательного собрания, сотрудники силовых ведомств и общественных организаций высказали свои точки зрения на обсуждаемый проект и отдельные его статьи. Тогда, напомню, едва ли не все участники этой дискуссии пришли к единому мнению, что проект закона в том виде, в каком его представили краевым депутатам разработчики (читай: администрация края) оказался недоработанным, а в некоторых статьях - противоречащим основам Федерального законодательства и Конституции РФ.
Проект пережил еще два чтения на депутатских сессиях и наконец был принят. Теперь таким его обязаны соблюдать на территории края все жители и гости Кубани. Однако, как оказалось, не все так гладко в этом законе и сегодня.
Мы, обратившись к специалистам - юристам, не только не принимавшим участие в подготовке проекта, но и нерезидентам Краснодарского края, получили от них комментарии приблизительно такого содержания: закон, а точнее, отдельные его статьи вступают в "противоречия с нормами Конституции Российской Федерации и федерального законодательства".
В частности, наши аналитики обратили внимание на тот факт, что ст. 5 Закона Краснодарского края N1539-КЗ от 21.07.2008г. "О мерах по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в Краснодарском крае" регламентируются полномочия и обязанности сотрудников органов внутренних дел, в сфере осуществления профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.. Однако, считают аналитики, органы исполнительной власти в регионе не вправе вмешиваться в деятельность правоохранительных органов. "Статьей 20 Федерального закона N 120-ФЗ от 24 06.1999г "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" установлено, что органы внутренних дел в пределах своей компетенции осуществляют деятельность по предупреждению правонарушений несовершеннолетних в соответствии с законодательством Российской Федерации". Но далее, в соответствии с пунктом "г" ст. 71 Конституции Российской Федерации, установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности, формирование федеральных органов находится в исключительном ведении Российской Федерации. Согласно части 1 ст. 76 Конституции Российской Федерации, по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации. То есть, проще говоря, без согласования с МВД РФ не имеет право администрация местного органа исполнительной власти вмешиваться в распорядок деятельности ГУВД.
Согласно же пунктами 4, 5 Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 19.07.04г. за N 927 "МВД России в своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации и указанным Положением". Это означает, что региональным законодательством главки МВД в субъектах РФ руководствоваться вовсе не обязаны.
Если разработчики закона опирались на пункт 1 Указа Президента Российской Федерации от 02.07.2005г. N 773 ("Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти"), согласно которому "высшее должностное лицо субъекта РФ (читай: губернатор) наделяется полномочиями по организации взаимодействия и координации деятельности" органов исполнительной власти соответствующего субъекта РФ и территориальных органов МВД РФ, МЧС и др., то они, очевидно, упустили из виду, а может, и вообще не догадывались, что есть другой нормативный акт. Это положение "О взаимодействии и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти", утвержденное постановлением Правительства РФ от 05.12.2005г. N 725. Согласно пункту 2 Положения, взаимодействие территориальных органов с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации осуществляется по следующим вопросам:
"... - обеспечение конституционных прав граждан;
- управление государственным федеральным имуществом;
- социально-экономическое развитие субъектов РФ, а также совместное выполнение задач, вытекающих из установленных законодательством РФ полномочий органов исполнительной власти, реализация федеральных программ, планов и отдельных мероприятий, предусмотренных актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации и соглашениями между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
- реализация органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации части полномочий федеральных органов исполнительной власти, переданных в соответствии с соглашениями между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, или реализация федеральными органами исполнительной власти части полномочий органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, переданных в соответствии с указанными соглашениями;
- иные вопросы, требующие учета мнений федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации и соглашениями между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации".
Как видно из приведенной, хотя и немного длинноватой, цитаты (таков уж казенный язык подзаконных актов), о выполнении органами внутренних дел административно-исполнительских функций в плане соблюдения регионального законодательства не сказано ни слова.
Наоборот, в соответствии с пунктом 4 того же Положения взаимодействие территориальных органов с органами исполнительной власти субъектов РФ осуществляется в таких формах, как "планирование и реализация совместных мероприятий, подготовка предложений по совершенствованию законодательства РФ и законодательства субъектов РФ", а также "обмен информацией, необходимой для реализации полномочий органов исполнительной власти и предоставляемой в установленном порядке; иные формы, предусмотренные соглашениями между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ".
Таким образом, на основании вышеизложенного, аналитики делают вывод, что, регулируя общественные отношения в части установления полномочий, обязанностей сотрудников федерального органа исполнительной власти Краснодарский край - субъект Российской Федерации - вторгается в сферу исключительного ведения Российской Федерации.
"Следовательно, - резюмируют юристы, - ст. 5 Закона Краснодарского края от 21.07.2008г. N 1539-КЗ "О мерах по профилактике безнадзорности...>> требует приведения в соответствие с нормами Конституции РФ и федерального законодательства".
Аналогичные претензии имеются и к ст. 3 краевого закона "О мерах по профилактике безнадзорности...>>, в которой частью 3-й установлено, что родители (законные представители), должностные лица принимают меры по недопущению нахождения (пребывания) несовершеннолетнего в общественных местах без сопровождения родителей (законных представителей), родственников или лиц, уполномоченных родителями (законными представителями) несовершеннолетних в возрасте до 7 лет - круглосуточно, несовершеннолетних в возрасте от 17 до 14 лет - с 21 часа до 6 часов, несовершеннолетних в возрасте от 14 до достижения совершеннолетия с 22 часов до 6 часов.
Однако несовершеннолетний, являясь гражданином Российской Федерации, имеет конституционные права наравне с совершеннолетними гражданами РФ, а на основании ст. 1 Закона Российской Федерации от 25.06.1993 N 5242-1 "О праве граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации", он волен сам выбирать для себя, где ему находиться, и до какого времени.
Следовательно, и в этом случае ограничение несовершеннолетних граждан в месте пребывания, времени пребывания в общественных и других местах тоже противоречит федеральному законодательству.
Статьей 15 Закона Краснодарского края от 21.07.2008г. N 1539-КЗ "О мерах по профилактике безнадзорности...>> установлено, что ответственность за выполнение положений указанного Закона устанавливается нормами административного законодательства Российской Федерации.
В соответствии с частью 1 ст. 1.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (КОАП РФ) законодательство об административных правонарушениях состоит из указанного Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.
Согласно ст. 1.3 КОАП РФ к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Учитывая, что рассматриваемый Закон Краснодарского края от 21.07.2008г. N 1539-КЗ "О мерах по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в Краснодарском крае" не является федеральным правовым актом, ответственность за неисполнение его норм не может быть закреплена в федеральном нормативном правовом акте - Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях.
Еще 31 июля на селекторном совещании в администрации края, приуроченном к вступлению в силу "детского закона", вице-губернатор Галина Золина торжественно пообещала, что, дескать, легкомысленные родители теперь не отделаются лишь профилактической беседой. А в официальном сообщении пресс-службы краевой администрации указывается, что "недосмотр за детьми в зависимости от последствий может повлечь за собой не только административные штрафы и наказания, но даже уголовную ответственность". Приехали! Теперь исполнительная власть, помимо вольного толкования конституционных прав граждан, лезет еще "со своим уставом" и в уголовное законодательство. Что, по старому дедовскому принципу: был бы человек, а статья найдется?
Да, родители, безусловно, несут ответственность за воспитание своих детей. Но эта ответственность никак не должна регламентироваться либо корректироваться региональными законами, потому как родители, осуществляющие родительские права в ущерб правам и интересам детей, несут ответственность в установленном законом порядке в соответствии с частью 1 ст. 65 Семейного кодекса Российской Федерации.
Также ответственность устанавливается статьей 5.35 упомянутого выше Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (КОАП) за неисполнение родителями, или иными законными представителями несовершеннолетних, обязанностей по содержанию и воспитанию несовершеннолетних и ст. 156 УК РФ за неисполнение обязанностей по воспитанию несовершеннолетнего.
Но вот о какой уголовной ответственности говорят краевые чиновники, к которой можно привлечь родителей за невыполнение закона N1539-КЗ?
Основоположники права и юриспруденции - римляне - говорили: dura lex, sed lex - "закон суров, но это - закон". Пока действующий закон "О мерах по профилактике безнадзорности...>> далек от совершенства, но это вовсе не значит, что его букве не нужно следовать. Сам закон, пусть даже уже действующий, нуждается в доработке, в доведении его к соответствию федеральному законодательству. В этом абсолютно правы многие эксперты, об этом нам говорили многие юристы, с кем приходилось общаться на эту тему.
Сергей ЛАДОЖСКИЙ
ЕСТЬ МНЕНИЕ
- Такой закон, конечно необходим, - говорит следователь следственного управления СКП РФ по Краснодарскому краю Наталья Перфильева, - но мне кажется, он должен не столько ограничивать в правах несовершеннолетних, а сколько повысить ответственность взрослых за воспитание детей и подростков. В этом отношении заметно, как прогрессирует Краснодар. Много появилось досуговых центров, спортивных клубов и площадок, для молодежи и детей чаще стали устраивать праздники. В глубинке, к сожалению, не так, но и там меняется к лучшему. А закон...может, еще рано делать выводы, но пока он никак не повлиял на картину детской преступности в крае. Динамика сохранилась на прежнем уровне.
Ведь если говорить о природе преступлений в среде подростков, то они совершаются не обязательно по причине того, что несовершеннолетнему нечем было заняться, что он находился в момент совершения проступка без надзора. Чаще всего причина этому - чисто меркантильный интерес. Например, ограбить своего сверстника или просто прохожего, чтобы завладеть мобильником, фотоаппаратом, другой ценной вещью. Еще одна причина - это желание самовыразиться, самоутвердиться, завоевать авторитет среди друзей, показать свое превосходство.
Далеко не всегда "герои", о которых потом сообщают в милицейских сводках - дети из неблагополучных семей и далеко не всегда сюжеты этих сводок ограничиваются кражами, грабежами и мелким хулиганством. Нередкими стали случаи, когда подростки совершают более тяжкие преступления, в том числе и убийства.
ВРЕЗКА
В Краснодаре за 4 месяца с начала действия "детского закона" было составлено около 300 административных протоколов за продажу несовершеннолетним сигарет, алкоголя, пива. Наложено штрафов на сумму, превышающую 2,5 миллиона рублей, конфисковано товаров на сумму более 400 тысяч рублей.
ПОКА ВЕРСТАЛСЯ НОМЕР
Пока готовился к печати этот материал, в Мостовском районе произошло событие, в котором главными фигурантами оказались подростки. Это происшествие взбудоражило не только местных жителей, но даже и повидавших всякое сотрудников милиции и прокуратуры.
30 ноября подросток, ученик средней школы, сначала изнасиловал, а потом убил девочку, с которой вместе учился. Подростку на момент совершения этого жестокого и циничного преступления было всего лишь 14 лет. После насильственных действий, совершенных над 15-летней девочкой, он решил избавиться от нее и, схватив камень, несколько раз ударил ее по голове...
Сейчас юный убийца дает следователям Лабинского межрайонного следственного отдела признательные показания, но пока не может никому объяснить: зачем он это сделал? Есть наверняка и к родителям этих детей вопросы, и один из них, как такое могло случиться ?
Декабрь, 2009 г.
