Закрытые местные бюджеты или готовы муниципальные образования России принять дополнительные полномочия?Назад
Закрытые местные бюджеты или готовы муниципальные образования России принять дополнительные полномочия?
Доктор военных наук профессор Чернышов Михаил Михайлович
В последнее время высшие руководители страны больше внимания стали уделять местному самоуправлению. И это понятно, так как именно на муниципальном уровне видно, как же работает властная вертикаль в стране.
Надо признать, что многое сделано, и, прежде всего, сделано на федеральном уровне, особенно в части нормативного регулирования местного самоуправления.
Однако, по моему мнению, на настоящем этапе развития местного самоуправления муниципальные образования в своей массе не готовы принять такие дополнительные полномочия.
Попробую это доказать на примере рассмотрения правовых основ местного самоуправления и местных бюджетов.
С 2010 года по январь 2012 года в журнале "Самоуправлении" было напечатано 16 моих статей по этим вопросам. За это же время регулярно знакомлюсь с материалами других авторов на страницах журнала по этим вопросам, неоднократно проводил занятия в Москве и в регионах.
В данной статье я хочу сделать обобщение вышедших раньше материалов. При этом считаю, в настоящее время на муниципальном уровне и даже среди государственных служащих министерств и ведомств России нет грамотного понимания правовых основ местного самоуправления и местных бюджетов. Относится это, прежде всего, к Министерствам регионального развития и финансов Правительства РФ.
1. О роли и значении Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ (далее - 131-ФЗ).
В 131-ФЗ выделен отдельный уровень власти в стране, со своими правовыми и финансовыми полномочиями.
Причем, надо особо подчеркнуть, что закон дал право принимать правовые акты на муниципальном уровне не противоречащие федеральному и региональному законодательству. Раньше такого права на местном уровне не было. А, следовательно, доходы и расходы местных бюджетов регламентируются в настоящее время правовыми актами местного уровня.
Ядром закона являются вопросы местного значения, перечень которых определяет полномочия муниципальных образований по удовлетворению потребностей местного сообщества. Чтобы правовой механизм по этим вопросам работал, в муниципальных образованиях должны издаваться муниципальные правовые акты по вопросам местного значения, что определено пунктом 6 статьи 43 Федерального закона.
Не поленитесь, найдите в Интернете сайт любого муниципального образования России и попытайтесь отыскать страницу или раздел с рубрикой "Вопросы местного значения". Такой страницы лично я не нашел. Может быть, повезет вам, уважаемый читатель.
Сейчас высшие руководители страны говорят много об использовании информационных технологий при оказании муниципальных услуг населению. А каких услуг, если нет даже перечня правовых документов, по которым они должны оказываться. Кто здесь недорабатывает, ведь на федеральном уровне есть соответствующие органы, курирующие местное самоуправление, да и в субъектах РФ такие органы есть.
Кроме того, есть надзорные органы Прокураторы России, которые все это отслеживают. Получается, что верхи молчат и делают вид, что работают по претворению в жизнь положений 131-ФЗ, а низы? Государственная Дума России тоже напрягается по внесению изменений в 131-ФЗ. То есть все "ломают копья", а воз и ныне там. Живем по поговорке: закон принят для того, чтобы его не выполнять.
Справедливости надо сказать, что с принятием 131-ФЗ правовые акты по вопросам местного значения вначале издавались. Есть такие правые акты в муниципальных образованиях Приморского края. Но потом, как говорят, заряд иссяк, так как надобность в их принятии отпала: верхи не контролируюсь, бюджет планируется и без них.
2. Правовые акты по вопросам местного значения.
В каждом правовом акте по вопросу местного значения должен быть заложен механизм удовлетворения потребностей местного сообщества. По структуре и содержанию их условно можно разделить на три группы.
К первой группе относятся правовые акты, потребности местного сообщества по которым удовлетворяются специально созданными муниципальными учреждениями - казенными, бюджетными и автономными. Муниципальные образования выступают учредителями таких учреждений и организаций. Содержание названных учреждений осуществляется за счет средств местных бюджетов в виде сметного финансирования или бюджетных субсидий. Таким учреждениям определяется муниципальное задание, а муниципальные услуги они оказывают в соответствии с административными регламентами.
В качестве примера могут служить вопросы образования, культуры.
Ко второй группе относятся правовые акты, потребности местного сообщества по которым удовлетворяются коммерческими организациями. Муниципальные образования дают разрешение на создание таких структур, а также устанавливают порядок и правила их работы на территории муниципального образования. В качестве примера могут служить вопросы транспортного обслуживания населения, торговли, общественного питания и бытового обслуживания. Из местного бюджета такие структуры не финансируются. Однако часть средств местных бюджетов может тратиться, например, на строительство остановочных пунктов, рынков и т.п.
К третьей группе относятся правовые акты, связанные с установлением правил и порядка поведения на территории муниципального образования. К таким правовым актам можно отнести правовые акты по установлению правил купания, отдыха в общественных местах и т.п.
Конечно, содержание и структура правовые актов и их финансовое обеспечение зависят от величины муниципального образования и его финансовых возможностей.
Однако во всех из них должна быть отражена предметная область, заложен механизм решения путем создания специальных учреждений или отбора исполнителей на конкурсной основе, или закупок товаров, работ и услуг, или только публикации соответствующих правил и т.д., а также финансового обеспечения исполнения. В правовом акте также определяются перечни услуг, которые будут предоставляться местному сообществу.
Что же показывает изучение опыта муниципальных образований сегодня?
Если названных правовых актов нет, то на местах не понимают разницы между правовыми актами по вопросам местного значения и правовыми актами по регламентам муниципальных услуг. А что же делают верхи? Получается, что верхи потребовали разрабатывать административные регламенты, не разобравшись, что в муниципальных образованиях сегодня не создана нормативная база. Причем не создано главное, как же будут оказываться услуги населению в целом.
Оппоненты могут возразить, что на самом деле услуги оказываются. Да, я с этим согласен, но на каком правовом основании, если нет правовых актов. А если их нет, тогда почему вдруг возникли расходные обязательства и на их обеспечение расходуются бюджетные средства.
Ответ и на этот вопрос есть. Причина кроется в методике планирования федерального бюджета. При этом, как говорят, назовем вещи своими именами. Федеральный бюджет является закрытым. Муниципальные образования берут пример с федерального уровня и тоже принимают закрытые бюджеты.
А если бюджет закрытый, то как он может выполняться? На самом деле бюджетные ассигнования идут на обеспечение выполнения тех вопросов, которые невозможно обойти, которые можно сказать находятся на виду, другие же просто игнорируются из года в год.
А как с объемами финансирования? Вот здесь и скрываются все нарушения.
Приведу примеры. Недавно губернатор Тамбовской области докладывал Председателю Правительства РФ В.В Путину о повышении зарплат работникам образования и привел такой факт, что 500 человек из числа работников органов управления выведены из финансирования по разделу образования. Но почему они, спрашивается, финансировались по разделу образования, когда это работники администраций.
Летом прошлого года в местной газете Балтийского района Калининградской области читаю, что из-за низкой бюджетной обеспеченности сокращено три заместителя главы муниципального образования из пяти. В результате получена экономия бюджетных средств более одного миллиона рублей, а качество управления улучшилось, так как заместители решали смежные вопросы.
В настоящее время все говорят о борьбе с коррупцией, но складывается впечатление, что только говорят. На содержание аппарата чиновников в муниципальных образованиях тратятся огромные средства, что составляет до 30% от всего объема расходной части бюджета, в советское время - до 2%.
Да и почему бы аппарату не расти. Если финансировать все отраслевые органы управления из отраслевых разделов, то получается очень удобно, так и деньги получаем и докладываем, что средняя зарплата по отрасли высокая.
Да и очень уж удобно быть на муниципальной службе. Получаешь кабинет, рабочий стол, средства связи и решаешь свои вопросы, работой-то не загружен. Вот она коррупция откуда. Разве бездельник на службе - не коррупционер? Он же тоже получает деньги не за свой труд. А когда человек не загружен работой, у него возникают совсем не служебные мысли. Почему же не установить норматив расходов на содержание органов управления?
Закрытие местные бюджеты.
Раздел назван "Закрытие местные бюджеты". И это именно так.
Почему же они являются закрытыми?
Основанием для бюджетных расходов являются расходные обязательства, которые возникают в результате принятия правовых актов, в том числе программ. Но правовых актов, как уже отмечалось, нет.
При существующей методике планирования бюджета, в том числе на федеральном уровне, денежные средства в таблице расходной части бюджета выделяются не в виде бюджетных ассигнований на выполнение расходных обязательств, а в виде наименований видов расходов бюджетной классификации по разделам и подразделам снова той самой бюджетной классификации. То есть, в прямой редакции таблицы расходной части ни нормативный акт, как расходное обязательство, ни бюджетные ассигнования не показываются.
Коррупционно продумана и формулировка видов расходов по отраслевым разделам: руководство и управление в сфере установленных функций. При такой формулировке фактически безнаказанно можно часть средств направить на содержание отраслевого органа управления.
Таким образом, куда же выделены средства, на финансовое обеспечение выполнения какого правового акта, в расходной части бюджета не видно. Фактически же они выделены на раздел или подраздел бюджетной классификации. Следовательно, получается, что если правового акта нет, то при таком планировании бюджета он и не нужен. Причем непрофессионал такого, можно сказать подвоха и не замечает.
Вот как называется таблица расходной части бюджета: Распределение бюджетных ассигнований по разделам и подразделам бюджетной классификации... Должна же она называться по-другому: Распределение бюджетных ассигнований на выполнение расходных обязательств... Именно расходные обязательства должны кодироваться кодами бюджетной классификации, чтобы в последующем можно было ее использовать для составления аналитических таблиц расходов.
Причем, если на федеральном уровне еще можно найти часть оснований для бюджетных расходов в приказе Минфина по бюджетной классификации в разделе статей, программ и подпрограмм, то на местном уровне этого уже нет.
При этом на федеральном уроне, во-первых, получается, что расходные обязательства и бюджетные ассигнования становятся инструментом (одним из показателей) бюджетной классификации, а не ее предметом. В то время как именно бюджетные ассигнования, выделяемые на выполнение расходных обязательств, должны являться предметом бюджетной классификации. При этом кодирование должно проводиться только цифровыми кодами, а сами названия разделов и подразделов бюджетной классификации должны найти отражение в приказе Минфина. В итоге получается, что Минфин России все перевернул с ног на голову и фактически породил тотальную коррупцию в стране.
Во-вторых, такое безответственное отношение к планированию бюджета привело к тому, что по некоторым расходам на федеральном уровне правовые акты вообще не показываются, а приводятся примерно такие формулировки: Бюджетные ассигнования на обеспечение...
Муниципальные образования берут пример с федерального уровня, так как при такой методике планирования бюджета скрывается отсутствие правовых актов, можно финансировать непрофильные направления, выделять больше средств на содержание органов управления и в целом скрывать на предоставление каких услуг и на закупки каких товаров, работ и услуг расходуются бюджетные средства.
В настоящее время на федеральном уровне поднялась новая волна борьбы с коррупцией, инструментом такой борьбы называется так называемое Широкое Правительство. По моему же мнению, чем "шире" эта борьба, тем больше коррупции. Помню, какие большие надежды возлагались на Общественную палату России. Складывается впечатление, что руководители страны уже забыли об ее существовании. Вопрос же лежит, как говорят, на поверхности.
Нет же в этом вопросе главного, никто не хочет бороться с коррупцией, коррупция в стране всех устраивает. А если ее победить, то тогда, сколько людей, даже не коррупционеров, тоже останутся без работы.
Почему я сделал такой вывод? А сделал его потому, что уже опубликована статья по этому вопросу в журнале "Самоуправление", писал письма в Общественную палату России, нескольким депутатам Государственной Думы России. Что могут мне сказать в ответ: да не читали мы вашей статьи, да не получали мы ваше письмо. Неоднократно мне говорили: "Вы что революцию в бюджете решили сделать"? Однако я снова об этом пишу.
4. Административные регламенты муниципальных услуг.
В этом вопросе на муниципальном уровне тоже непонимание. А причиной является примеры на федеральном уровне. Уже отмечалось, что перечень услуг тесно связан с вопросом местного значения, услуги "вытекают" из вопроса местного значения.
Например, по образованию предоставляются услуги по дошкольному образованию, дополнительному образованию, по отдыху детей в каникулярное время.
Причем услуга предоставляется по самому предмету услуги. Для ее же предоставления разрабатывается административные регламенты. Услуги по административным регламентам могут предоставляться как специально созданными учреждениями, так и администрацией муниципального образования.
В настоящее время сложилась определенная практика разработки административных регламентов. Однако в целом положительной ее назвать нельзя. Например, в Распоряжении Правительства РФ от 25 апреля 2011 г. N 729-р приводится перечень первоочередных регламентов услуг, предоставляемых в электронной форме. Вот один из них: Предоставление информации о реализации программ основного общего и среднего (полного) общего образования, а также дополнительных общеобразовательных программ. Но это ничто иное, как частные вопросы в рамках административных регламентов образовательного учреждения и администрации.
Еще пример. Разрабатываются несколько административных регламентов предоставления муниципального жилья разным категориям граждан, хотя можно и нужно разработать один регламент по данной предметной области с указанием разных категорий граждан.
В целом же получается, что все запутали в нашем отечестве на муниципальном уровне верхи и породили коррупцию.
