Интервью с В.Б. Евдокимовым, заместителем министра юстиции Российской ФедерацииНазад
Интервью с В.Б. Евдокимовым, заместителем министра юстиции Российской Федерации
- Вячеслав Борисович, прежде всего разрешите поздравить Вас, а также всех работников вашего ведомства с 200-летним юбилеем Министерства юстиции. Менялись ли на протяжении столь долгих лет его задачи?
- Спасибо. Действительно, это важная, значительная дата. Министерство юстиции - одно из старейших в стране. Согласно манифесту императора Александра I от 8 сентября 1802 г. "Об учреждении министерств", в России вместо "петровских" коллегий было образовано восемь министерств: военное, морское, иностранных дел, юстиции, коммерции, финансов, внутренних дел и народного просвещения. С момента возникновения Министерство юстиции принимало участие в разработке и обсуждении законопроектов, при этом, в отличие от иных министерств, составляло отзывы на проекты законов, подготовленные в других ведомствах, участвовало в кодификации и систематизации законодательства.
В советский период функции органов юстиции, не раз менявших организационную форму (Наркомат юстиции, Юридическая комиссия при Совете Министров, Министерство юстиции), в части законопроектной деятельности не претерпевали серьезных изменений.
В настоящее время Министерство юстиции Российской Федерации является главным, организующим и координирующим звеном законопроектной деятельности среди федеральных органов исполнительной власти. Действующими актами Президента и Правительства на Минюст России возложена координация нормотворческой, в том числе законопроектной, деятельности министерств и ведомств, методическое обеспечение этой работы, подготовка проектов планов законопроектной деятельности Правительства, правовая экспертиза проектов федеральных законов, включая предварительную проработку концепций предлагаемых законопроектов.
Помимо сказанного, Министерство юстиции принимает активное участие в работе палат Федерального Собрания. Мы говорим не только о документах, так или иначе касающихся сферы деятельности нашего ведомства, - законопроектах "Об адвокатуре и адвокатской деятельности в Российской Федерации", "О нормативных правовых актах", изменениях и дополнениях в федеральные законы "О судебных приставах", "Об исполнительном производстве", "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество", "Об общественных объединениях" и т.д. Речь идет о том, что практически все проекты федеральных законов - независимо от субъекта законодательной инициативы - направляются в Правительство либо на заключение (если в законопроекте предусматривается установление или отмена налогов, расходование средств федерального бюджета), либо для получения официального отзыва, поправок ко второму чтению. Министерство юстиции участвует в подготовке всех заключений и официальных отзывов Правительства; не определяя целесообразность законопроекта с точки зрения социально-экономической, политической, демографической или какой-либо иной, наше ведомство дает юридическую оценку соответствия предлагаемого законопроекта Конституции Российской Федерации и действующему законодательству.
- Любой закон должен не только предлагать юридически правильное решение социального вопроса, но еще и быть реально исполнимым. Насколько продуманы в плане осуществимости принимаемые законы и что предпринимается министерством для реализации уже одобренных нормативных актов?
- Надо признать, что отсутствие стройной системы мер, обеспечивающих реализацию принятых федеральных законов, в настоящее время является серьезной проблемой. В идеале одновременно с новыми законами должны приниматься разработанные министерствами и ведомствами в их развитие подзаконные акты. Несвоевременная подготовка последних приводит к тому, что продолжают действовать ведомственные акты 30-40 летней давности.
Так, несмотря на вступление в силу Градостроительного и Земельного кодексов, до сих пор не отменено постановление СНК РСФСР от 22 мая 1940 г. "О мерах борьбы с самовольным строительством в городах, рабочих и дачных поселках".
Еще один пример касается порядка ведения трудовых книжек. На сегодняшний день он определяется постановлением Совета Министров СССР и ВЦСПС от 6 сентября 1973 г. N 656 "О трудовых книжках рабочих и служащих", хотя еще 1 февраля 2002 г. вступил в силу новый Трудовой кодекс Российской Федерации, в ст.66 которого указывается, что форма, порядок ведения и хранения трудовых книжек устанавливаются Правительством РФ.
Аналогичная ситуация сложилась и с реализацией федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности". До сих пор не приняты все правительственные акты, утверждающие положения о лицензировании конкретных видов деятельности, указанных в законе. Неоправданно долго шла подготовка акта по реализации Федерального закона "О государственной регистрации юридических лиц". С августа 2001 г. велась работа над проектом постановления Правительства РФ, касающегося федерального органа исполнительной власти, осуществляющего государственную регистрацию юридических лиц (утверждено 17 мая 2002 г., N 319).
По моему мнению, механизм реализации законов должен включать в себя в качестве одного из этапов подготовку субъектом права законодательной инициативы для внесения в Государственную Думу - наряду с текстом законопроекта, пояснительной записки и т.д. - плана либо программы мероприятий по реализации конкретного федерального закона. Такие программы должны предусматривать осуществление комплексных мероприятий по реализации федеральных законов и сроки их проведения, содержать информацию об ответственных федеральных органах исполнительной власти и должностных лицах. Если это предложение найдет поддержку у депутатов, можно подумать над дополнением Регламента Государственной Думы соответствующими нормами.
- В последние годы стало традицией помещать в начальные разделы документа формулировки важнейших терминов, используемых в данном акте. Это приводит не только к перенасыщенности текста дефинициями, но и к конфликту понятий, используемых в различных нормативных актах. Какие шаги предпринимаются Министерством для исправления существующих недостатков в юридической технике создания правовых актов?
- В этом направлении нашим ведомством проводится определенная работа. В частности, Министерством юстиции совместно с Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации утверждены Методические правила по организации законопроектной деятельности федеральных органов исполнительной власти, содержащие наряду с организационными вопросами практические требования к текстам законопроектов и сопровождающих их материалов. Кроме того, совместно с Российской правовой академией было подготовлено и вышло в свет специальное справочное пособие "Термины и рекомендации по подготовке документов, связанных с разработкой законопроектов федеральными органами исполнительной власти" (М.; Российская правовая академия, 2001). В настоящее время мы завершаем еще один очень важный проект - я имею в виду Рекомендации по использованию единообразной терминологии при разработке законопроектов федеральными органами исполнительной власти. В частности, в них найдут отражение основные требования к использованию юридической терминологии, организационные аспекты деятельности министерств и ведомств.
В процессе законопроектной работы Министерство юстиции нередко обращается за советом к специалистам в различных отраслях правовой науки. Например, чтобы решить вопрос о том, насколько целесообразно использовать в тексте законопроекта юридические термины, заимствованные из других языков. Мы поддерживаем тесные отношения с Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, где собраны высококвалифицированные кадры - достаточно назвать таких ученых, как Ю.А. Тихомиров, А.С. Пиголкин, А.Ф. Ноздрачев, В.М. Сырых. Подобное сотрудничество приносит положительные результаты, повышается качество разрабатываемых законопроектов.
- К сожалению, у нас почему-то остается без должного внимания проблема ответственности за правотворчество. Какие пути решения этого вопроса Вы видите?
- Утверждать, что эта проблема совсем не затронута нашим законодательством, нельзя. Институт ответственности в законодательном процессе закреплен в нормах, которые касаются законотворчества субъектов Российской Федерации. В частности, Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" наделяет правом распустить законодательный орган субъекта федерации высшее должностное лицо этого субъекта, Президента РФ путем внесения соответствующего проекта закона в Государственную Думу. Ответственность наступает в случае, если судом будет установлено противоречие принятого законодательного акта Конституции России, федеральному законодательству и при этом законодательный орган государственной власти субъекта не принимает мер к отмене такого акта.
До сих пор указанная норма не применялась; она имеет скорее предупредительный характер, и это в какой-то степени объясняет существование проблемы соответствия регионального законодательства федеральному. В качестве примера можно привести Конституцию Республики Татарстан в новой редакции, вступившей в силу в мае 2002 г. Еще на стадии рассмотрения проекта во втором чтении в Государственный Совет (законодательный орган) Татарстана были направлены заключения Главного государственно-правового управления Президента РФ, Федерального управления Министерства юстиции РФ по Приволжскому федеральному округу, а также обращение прокурора Республики Татарстан, в которых указывалось на несоответствие Основному Закону Российской Федерации целого ряда важных положений принимаемого акта. Тем не менее, Конституция Татарстана в этой редакции была принята.
В настоящее время территориальный орган Минюста России проводит юридическую экспертизу новой редакции этой Конституции, результаты которой в виде заключения будут направлены в Государственный Совет Татарстана. Одновременно прокуратура вправе принести в суд протест на принятый акт. Если суд признает положения принятой Конституции Татарстана не соответствующими Конституции Российской Федерации, а Государственный Совет не будет принимать меры к устранению выявленных противоречий, вполне может быть применен упомянутый механизм ответственности.
Что касается института ответственности за правотворчество на федеральном уровне, то такой механизм действительно отсутствует. Однако вопрос о его необходимости является спорным. Существующая законодательная процедура как раз и рассчитана на то, чтобы в форму закона не облекались волюнтаристские решения.
- Будет ли принят подобный существующим в западных правовых системах закон о "лоббировании" законопроектов, который упорядочит вопрос продвижения нормативных актов заинтересованными сторонами?
- Вопрос о лоббировании в нашей стране дискутируется уже несколько лет. Еще в 1992 г. началась работа над законопроектом "О регулировании лоббистской деятельности", но в силу разных обстоятельств его обсуждение состоялось в первом чтении только в ноябре 1995 г. Из-за отсутствия депутатского кворума закон не был принят. В декабре 1996 г. в Государственной Думе состоялись парламентские слушания по вопросу о концепции правового регулирования лоббистской деятельности. По итогам этих слушаний и с учетом рекомендаций в текст упомянутого законопроекта было внесено немало существенных изменений, и осенью 1997 г. решением Совета Думы он был направлен в депутатские объединения для ознакомления, откуда были получены положительные заключения.
Однако Правительство РФ не поддержало данный проект, поскольку представленные финансово-экономические обоснования не предполагали экономического эффекта в результате принятия акта. Напротив, реализация отдельных его положений, в частности, создание Министерством юстиции системы регистрации лоббистов и установление контроля за их деятельностью потребовали бы дополнительных ассигнований и штатов. В итоге Правительство РФ пришло к следующему выводу: данный законопроект относится к системе федерального антикоррупционного законодательства и должен приниматься лишь после вступления в силу закона о коррупции. В связи с изложенным проект закона "О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти" (последнее его наименование) снят с рассмотрения Государственной Думы.
- Кто реально выступает и может выступать в России в роли лоббистов?
- Речь идет о возникновении новой профессиональной группы, деятельность которой имеет официальный характер. Для ее членов предусмотрено важное ограничение: лоббисты не могут являться ни должностными лицами, ни депутатами. Кроме того, эти лица обязаны получить необходимую аккредитацию в Министерстве юстиции. По мысли разработчиков упомянутого законопроекта, лоббисты будут брать на себя обязанность продвигать определенные частные или корпоративные интересы в установленных законом формах.
Необходимо продумать вопрос о предоставлении лоббистам информации, в частности, должен быть определен перечень материалов, которые могут быть предоставлены для указанной работы, а также установлена ответственность должностных лиц за возможные нарушения.
- Соблюдается ли принцип, согласно которому всякий законопроект, связанный с финансовыми расходами, вносится в законодательный орган с соответствующим обоснованием стоимости проекта и указанием источника денежного обеспечения?
- Разумеется это правило выполняется, поскольку того требует специальная норма Регламента Государственной Думы, которая, в свою очередь, основана на положении ст.104 Конституции РФ. Пункт 3 данной статьи гласит: "Законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства Российской Федерации". Иными словами, если проект предусматривает какие-либо расходы из федерального бюджета, то в числе сопровождающих его документов должно содержаться предварительно полученное заключение Правительства РФ. Отсутствие упомянутого заключения не раз становилось основанием отклонения законопроектов, переноса их рассмотрения или возвращения субъектам, внесшим их на рассмотрение. В то же время нередки случаи, когда Государственная Дума несколько меняет закрепленный ею порядок и, не возвращая такой законопроект инициировавшей его стороне, сама направляет его в Правительство.
- Часто при решении важных проблем параллельно разрабатываются несколько альтернативных законопроектов, в частности, так получилось с законом об электронной цифровой подписи. Из предлагаемых вариантов необходимо выбрать самый удачный, однако законопроекты, предложенные Правительством, традиционно "проходят" лучше. Как Вы объясняете такую практику?
- Подобных примеров действительно много. Достаточно вспомнить Трудовой кодекс или недавно принятый Государственной Думой Федеральный закон "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения". Но прежде чем давать оценку, хочу отметить, что Правительство РФ, как бы высоко оно ни стояло, является лишь одним из субъектов права законодательной инициативы, которых в России насчитывается 723. В случае появления нескольких аналогичных проектов обязанность сделать выбор лежит на палатах Федерального Собрания, и предпочтение, отдаваемое разработкам Правительства, часто оправданно.
В чем принципиальная разница между законодательными предложениями Правительства и, скажем, рядового депутата Государственной Думы? В том, что правительственный законопроект, прежде чем попасть на рассмотрение палат Федерального Собрания, проходит длительную процедуру согласований, в которой участвуют структурные подразделения ведомства-разработчика, федеральные органы исполнительной власти, Министерство юстиции, Институт законодательства и сравнительного правоведения, в необходимых случаях - ГГПУ Президента РФ. В результате такого основательного подхода рождается хорошо проработанный, качественный документ, учитывающий разные отраслевые, политические, юридические и другие аспекты и содержащий обоснованный вывод о наиболее оптимальном законодательном регулировании конкретных общественных отношений.
Конечно, проекты, инициируемые Правительством РФ, не всегда являются достойными образцами для подражания, недоработки случаются, видимо, поэтому не все предложения Правительства встречают однозначное одобрение Федерального Собрания.
- Министерство юстиции, идя "в ногу со временем", создало в Интернете собственный сайт, на котором можно почерпнуть много полезной информации, в частности, ознакомиться с реестром нормативных актов субъектов Российской Федерации. Какие ставились задачи и в каком направлении будет продолжена эта работа?
- Мы рассчитываем, что этот сайт (его адрес: www.Minjust.ru) и информация, содержащаяся на нем, в том числе о правовых актах, принимаемых в субъектах Российской Федерации, станет доступной любым общественным организациям, должностным лицам и гражданам. Полагаем, что и дальше эта система будет развиваться, освещать законопроектную деятельность.
- Вячеслав Борисович, благодарим Вас за интересную беседу. Хочется закончить ее словами первого министра юстиции Российского государства Гавриила Державина, требовательно относившегося к властям предержащим: "Ваш долг есть: сохранять законы"*(1).
"Законодательство", N 8, август 2002 г.
─────────────────────────────────────────────────────────────────────────
*(1) Державин Г.Р. Властителям и судиям // Ломоносов М.В., Державин Г.Р. Избранное. М., 1984.
Газета "Коммерсантъ", N169 (2538), 19.09.2002
подписал распоряжение наградить почетной грамотой правительства РФ за заслуги в обеспечении правовой политики государства и в связи с 200-летием образования Минюста России Васильева Виктора Евгеньевича, проректора Российского института государственных регистраторов при Министерстве юстиции РФ; Евдокимова Вячеслава Борисовича, статс-секретаря, первого заместителя министра юстиции РФ; Калинина Юрия Ивановича, заместителя министра юстиции РФ; Самарину Татьяну Михайловну, заведующую лабораторией Российского федерального центра судебной экспертизы при Министерстве юстиции РФ; Хомчик Татьяну Николаевну, руководителя департамента Министерства юстиции РФ.
