О договорах и соглашениях между органами государственной власти российской федерации и ее субъектовНазад
О договорах и соглашениях между органами государственной власти российской федерации и ее субъектов
ВЛАСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ЕЕ СУБЪЕКТОВ
Материал подготовлен с использованием правовых актов
по состоянию на 26 марта 2002 года
В.Б. ЕВДОКИМОВ
Вячеслав Борисович Евдокимов, доктор юридических наук, профессор Международного юридического института при Министерстве юстиции Российской Федерации.
Представление о договоре как универсальном правовом источнике зародилось еще в античном мире. Согласие (consensus) народа римские юристы, например, были склонны считать универсальным правообразующим фактором, сводя к договору и Закон, и обычное право. Именно такое понимание договора было положено в основу доктрины естественного права, появившегося в XVIII в. В конце XIX - начале XX в. преобладающей правовой доктриной становится юридический позитивизм, особенно характерный для Великобритании и Германии. После второй мировой войны перед юридической наукой встал вопрос, можно ли считать правовыми нацистский режим в Германии и аналогичные ему режимы в Европе? Ведь все внешние атрибуты законности в них присутствовали. Появилась необходимость вернуться к идеям естественно - правовой доктрины о неотчуждаемости основных прав человека, общественном договоре и производности позитивного права. Однако во многих государствах мира - и Россия пока остается в их числе - источником права признается лишь позитивное право, а представители юридической науки и практики не устают призывать к соблюдению норм лишь писаного права.
См., например: Козлов А.Е. Конституционное право России. М., 1996. С. 11.
Представители современной отечественной теории государства и права традиционно не рассматривают договор в связи с такими понятиями, как "норма" и "источник права". Исключение из общего правила составляют только международные договоры <*>. Председатель Конституционного суда России М.В. Баглай, например, отмечает, что "договор в отечественном конституционном праве - явление нетрадиционное, но он все больше дополняет, а иногда и заменяет прямые законодательные нормы" <**>.
<*> См.: Демин А.В. Нормативный договор как источник административного права // Государство и право. 1998. N 2. С. 15 - 16.
<**> Баглай М.В. Конфликт закона и правовая реформа // Государство и право. 1997. N 12. С. 10.
Вместе с тем в последние годы взгляды на договор как источник права в нашей стране постепенно меняются. Так, О.Г. Румянцев, поддерживая идею множественности источников права, относит к ним международные договоры, Федеративный договор, договоры и соглашения между органами государственной власти Федерации и субъектов Федерации <1>. М.И. Кукушкин <2>, Е.И. Козлова, О.Е. Кутафин <3> также включают договоры в источники, в том числе конституционного права. За преодоление позитивистских подходов, более того, за появление "судебного права" высказался в своем особом мнении по делу о толковании отдельных положений статей 125, 126, 127 Конституции России судья Конституционного Суда России Г.А. Гаджиев <4>.
--------------------------------
<1> См.: Румянцев О.Г. Основы конституционного строя России. Понятие, содержание, вопросы становления. М., 1994. С. 89, 95 - 96.
<2> См.: Кукушкин М.И. и др. Конституционное право Российской Федерации. Екатеринбург, 1995. С. 27.
<3> См.: Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право Российской Федерации. М., 1995. С. 21.
<4> См.: Собрание законодательства РФ. 1998. N 25. С. 5485 - 5486.
Таким образом, договор утверждается среди основных источников конституционного права России.
Современная статистика и существующая практика свидетельствуют, что в стране действует свыше 40 договоров "о компетенции" между федеральным центром и отдельными субъектами Федерации. В то же время законодательная база и разработанная теория таких договоров отсутствуют.
Как известно, между Российской Федерацией и ее субъектами могут быть заключены договоры как частноправового, так и гражданско - правового характера. Последние пока не получили широкого распространения, хотя "в регулируемых гражданским законодательством отношениях, согласно ст. 2 Гражданского кодекса РФ, могут участвовать также Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования" <*>. Основной критерий, определяющий частноправовой характер конкретного договора между Российской Федерацией и ее субъектом, - его направленность на возникновение, изменение или прекращение правоотношений.
--------------------------------
<*> Казанцев М.Ф. Институционно - правовые проблемы федерального устройства России // Федерализм и децентрализация. Екатеринбург, 1998. С. 33.
В сфере правовых отношений Российской Федерации и ее субъектов больший интерес представляют договоры публично - правового характера. Эти договоры подразделяются на государственно - правовые и административно - правовые; в сфере регулирования федеративных отношений в России большое значение имеют государственно - правовые договоры (договоры "о компетенции").
Однако существуют и другие точки зрения относительно правового характера договоров "о компетенции". А.В. Демин, например, относит такие договоры не к государственно - правовым, а к административно - правовым. Он, в частности, пишет: "...в административном договоре всегда, так или иначе, выражается государственная воля к созданию определенного правового состояния. Участниками таких договоров выступают, как правило, высшие органы государственной власти РФ и ее субъектов... В качестве примера можно привести договоры о разграничении полномочий и предметов ведения между РФ и ее субъектами, которые являются нормативной базой для издания различных индивидуально - правовых актов" <*>.
--------------------------------
<*> См.: Демин А.В. Нормативный договор как источник административного права // Государство и право. 1998. N 2. С. 19.
Представляется, что истина находится посредине. Иными словами, если договор (соглашение) "о компетенции" заключен между Российской Федерацией в лице главы государства - Президента России - и субъектом Российской Федерации в лице его главы или в лице его высшего законодательного органа (а это не противоречит действующему российскому законодательству) и касается лишь разграничения предметов ведения властей в целом (а не только исполнительных ветвей) как Российской Федерации, так и субъекта, то такой договор становится источником государственного права, т.е. является государственно - правовым. Если же договор (соглашение) заключен между исполнительными органами государственной власти Российской Федерации в лице председателя Правительства РФ и ее субъекта в лице главы исполнительной власти субъекта Федерации и касается лишь полномочий в сфере исполнения (управления), то такое соглашение становится источником административного права, т.е. административно - правовым.
Правовой основой договоров "о компетенции" служит ч. 3 ст. 11 Конституции РФ, согласно которой "разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий". Однако правовой режим указанных договоров (соглашений) Конституцией РФ не регламентирован. Более того, нет и федерального закона, посвященного этим вопросам. Государственная Дума Федерального Собрания РФ на протяжении нескольких лет пытается ввести в законодательные рамки заключение договоров о разграничении предметов ведения и полномочий.
Под правовым режимом договора "о компетенции", как, впрочем, и договора вообще, подразумевается, по нашему мнению, совокупность правил (условий), установленных правовыми актами в отношении конкретного договора. Эти условия касаются таких вопросов, как стороны договора, порядок его заключения, форма (устная или письменная), содержание, вступление договора в силу, ответственность сторон и др.
В российской правовой системе в настоящее время наиболее разработаны режимы гражданско - правового и международно - правового договоров, имеющие существенные различия. А каким должен быть правовой режим внутригосударственного договора, в частности договора "о компетенции"? Нам представляется, что режим договора "о компетенции" как публично - правового договора все же ближе к правовому режиму международного договора, также имеющего публичный характер (т.е. договора из сферы международного публичного права).
Подтверждение правомерности такого подхода можно найти в конституционной практике зарубежных стран. Так, ст. 15а (абз. 1) Конституции Австрии гласит: "Федерация и земли могут заключать между собой соглашения по вопросам своей компетенции. Заключение таких соглашений возложено от имени Федерации, в зависимости от их предмета, на Федеральное правительство или на федеральных министров. Соглашения, которые должны быть обязательны для органов федеральной законодательной власти, могут заключаться только Федеральным правительством с согласия Национального Совета. При этом на такие решения Национального Совета соответственно распространяются предписания статьи 50, абзаца 3; они должны публиковаться в Бюллетене федеральных законов... На соглашения, предусмотренные абзацем 1, распространяются международно - правовые принципы договорного права" <*>. Таким образом, австрийский законодатель распространил действие правового режима международного договора на внутригосударственный договор (соглашение). Практически полный текст ст. 15а Конституции Австрии приведен не случайно, поскольку она опровергает устоявшееся мнение о том, что внутригосударственный договор "о компетенции" - чисто российское изобретение. Интересным представляется и положение о том, что внутригосударственный договор (соглашение) должен быть одобрен парламентом страны.
--------------------------------
<*> Конституция государств Европейского Союза. М.: Норма, 1997. С. 23.
Думается, что аналогичное положение было бы уместно и в российском законодательстве. Например, если внутригосударственный договор между Российской Федерацией и конкретным ее субъектом затрагивает в какой-либо мере интересы других субъектов Федерации, то логично предусмотреть процедуру его одобрения со стороны Совета Федерации, представляющего интересы регионов России. Это было бы созвучно и принципу равноправия субъектов Федерации, закрепленному в ст. 5 Конституции РФ.
Вместе с тем в правовом режиме договоров "о компетенции" остаются неурегулированными такие вопросы, как ответственность сторон, порядок изменения или прекращения договоров. Наибольший интерес представляет вопрос об ответственности сторон за неисполнение условий договора. Этот вопрос тесно связан с проблемой конституционно - правовой ответственности в целом как Федерации, так и ее субъектов.
Говоря о договоре "о компетенции", нельзя не остановиться на вопросе о его правовой силе. Существуют разные точки зрения на эту проблему. Б.А. Страшун, например, полагает, что договоры "о компетенции" имеют большую юридическую силу, чем федеральные законы, и даже большую, чем отдельные положения Конституции РФ. Он, в частности, пишет: "Отсюда, однако, отнюдь не следует, что договоры, о которых идет речь в части 3 статьи 11 Конституции РФ, обладают меньшей юридической силой, чем федеральный закон. Дело, похоже, обстоит как раз наоборот. <...> На практике договорами нередко изменяется разграничение компетенции, установленное статьями 71 - 73 федеральной Конституции... Отсюда следует, что положения соответствующих договоров имеют более высокую юридическую силу, чем упомянутые статьи Конституции" <*>.
--------------------------------
<*> Страшун Б.А. Федеральное конституционное право России. М., 1996. С. VIII - IX.
Мы придерживаемся иной точки зрения. Во-первых, ч. 3 ст. 11 Конституции РФ, на которую ссылается Б.А. Страшун, не содержит нормы о верховенстве договоров "о компетенции" над федеральным законом, а тем более над Конституцией РФ. Во-вторых, указанная часть ст. 11 Конституции РФ, говоря об актах, разграничивающих предметы ведения и полномочия, текстуально ставит Конституцию РФ на первое место. Кроме того, федеральный закон выражает волю большинства народа России (Государственная Дума) и субъектов Федерации (Совет Федерации), то есть имеет легитимную основу, в то время как договор "о компетенции" выражает волю в первую очередь федеральных органов государственной власти и органов государственной власти отдельного субъекта Российской Федерации.
Представляется, что договоры "о компетенции" в иерархии источников конституционного права, несомненно, находятся ниже Конституции РФ и федеральных законов, но выше подзаконных нормативных актов федеральных властей (указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ и т.п.). Подзаконные акты федеральных властей и властей субъектов Федерации должны соответствовать федеральным законам и договорам "о компетенции".
Помимо договоров "о компетенции" возможно заключение соглашений "о компетенции". Правовой основой для таких соглашений является ч. 3 ст. 78 Конституции РФ, где указывается, что органы исполнительной власти субъектов Федерации по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий.
Правовой режим соглашений во многом схож с правовым режимом договоров "о компетенции": порядок заключения, форма, ограничения содержания. Однако есть и существенные различия, о которых уже упоминалось выше. Сторонами соглашения выступают органы исполнительной власти как федерального центра, так и его субъекта. Предметом соглашения являются полномочия в сфере управления. В целом подобные соглашения можно рассматривать в качестве источника административного права.
