Александр Волеводз: Построение Евразийского союза потребует создания новых механизмов для противодействия `интеграционной` преступности или нам нужен ЕВРАЗПОЛНазад
Александр Волеводз: Построение Евразийского союза потребует создания новых механизмов для противодействия `интеграционной` преступности или нам нужен ЕВРАЗПОЛ
Статья В.В. Путина "Новый интеграционный проект для Евразии - будущее, которое рождается сегодня" (данные для гиперссылки: http://www.izvestia.ru/news/502761) в газете "Известия" с изложением условий амбициозной задачи построения Евразийского союза, привлекла широкое внимание экспертного сообщества.
"Политический манифест Евразийского союза", как успели окрестить публикацию журналисты и политологи, недвусмысленно призывает экспертное сообщество к обсуждению и выработке позиций по весьма широкому кругу проблем. Своевременная поставка вопроса о них - наш профессиональный и гражданский долг.
Одной из таких проблем, как представляется, является наша готовность не только к созданию Евразийского союза, но и к парированию тех вызовов и угроз, которые появятся вместе с ним.
По нашему мнению, в числе таких вызовов опаснейшим является преступность.
Понятно, что исходной точкой и основным направлением евразийской интеграции является стремление к экономическому единению. Как отметил В.В. Путин, Евразийский союз позволит создать колоссальный рынок с более чем 165 млн. потребителей, с унифицированным законодательством, свободным передвижением капиталов, услуг и рабочей силы.
Однако, одновременно с этим будет создано единое евразийское пространство и для транснациональных криминальных структур с присущими им преступлениями: терроризмом, организованной преступностью, торговлей наркотиками, незаконной иммиграцией и другими преступлениями. Как следствие, возникнут благоприятные условия для развития и роста преступности на едином евразийском пространстве, с доминированием ее организованных корыстно-насильственных форм - "интеграционной" преступности.
Подобное уже имело место в Евросоюзе, который с открытием границ между государствами-членами превратился, фактически, в криминальный рай для "специалистов" многих преступных профессий.
Следует понимать, что эта негативная тенденция имеет объективный характер: национальная правоохранительная система любого государства не обладает необходимым объемом компетенции и достаточным административным ресурсом для самостоятельного решения проблемы борьбы с преступностью в масштабах интеграционного объединения. Для противодействия этому потребуется интеграция правоохранительной и отчасти судебной деятельности.
Осознание этого в объединенной Европе пришло спустя более 20 лет с начала ее формирования - лишь с 70-х годов прошлого столетия в Евросоюзе начали последовательно формировать и реализовывать единую европейскую политику в сфере правосудия и внутренних дел, которая ныне превратилась в Пространство свободы, безопасности и правосудия.
Негативные последствия такого "опоздания" весьма существенны и в полной мере не преодолены до сих пор. Вместе с тем, в результате постоянного реформирования этой сферы деятельности, обусловленного реальными потребностями совместной борьбы с преступностью, посягающей на интересы ЕС в целом и каждого государства-члена по отдельности, формирования новых правовых институтов, органов и учреждений, Евросоюзу удалось добиться ощутимых результатов в деле создания "единого фронта" противодействия преступности. Приведем лишь один пример: в результате скоординированной и совместной деятельности всех государств-членов в 2009 году количество террористических атак в странах ЕС (кроме Великобритании) сократилось на 33 процента по сравнению с 2008 годом и почти вполовину - по отношению к 2007 году.
Вряд ли стоит повторять ошибки наших соседей в этой сфере. Лучше извлечь из них уроки, которые будут полезны при реализации идеи построения Евразийского союза. Полагаем, что в сфере борьбы с преступностью их изначально несколько.
Во-первых, преступности на интеграционном поле можно успешно противодействовать только с использованием системного подхода к проблеме.
Никакая другая политика ЕС в течение последних лет не прошла через такой бурный период реформирования, как эта (разве что за исключением общей внешней политики и политики в области безопасности). Реформа Амстердамского договора в данной сфере вместе с далеко идущими целями, поставленными Европейским советом в Тампере в октябре 1999 г. и Гаагской программой 2004 г., носили всеохватывающий характер. В декабре 2009 г. Европейский совет одобрил новую Стокгольмскую программу - еще более амбициозную. Наконец, не смотря на трудности, которые долгие годы испытывала реформа первичного права Европейского союза, 1 декабря 2009 г. вступил в силу Лиссабонский договор, изменяющий Договор о Европейском союзе и Договор об учреждении Европейского сообщества. Он предоставляет новые возможности для сотрудничества в уголовно-правовой сфере и способен сообщить ему дополнительные импульсы.
Обобщение этих и ряда других программных и основополагающих документов Евросоюза, а также результатов их реализации свидетельствуют, что положительный эффект они имеют потому, что на уровне интеграционного образования, каковым является ЕС, сотрудничество его государств-членов осуществляется с использованием всей системы организационно-правовых форм сотрудничества в борьбе с преступностью, которая включает в себя:
- принятие согласованных мер по установлению на международно-правовом и внутригосударственном уровне преступности и наказуемости определенных общественно-опасных деяний (криминализация преступлений международного характера);
- разработка и заключение международных договоров, принятие правовых документов, предусмотренных правом ЕС, в качестве правовой основы деятельности государств-членов, органов и учреждений ЕС в сфере борьбы с преступностью, а также регламентирующих порядок осуществления ими полномочий, процессуальный порядок сотрудничества в борьбе с преступностью;
- учреждение и формирование органов и учреждений ЕС, осуществляющих свою деятельность в сфере борьбы с преступностью;
- сотрудничество в пресечении готовящихся или совершенных преступлений, в том числе и путем проведения в необходимых случаях совместных оперативно-розыскных действий;
- совместное расследование дел о преступлениях, оказание правовой помощи в сфере уголовного судопроизводства, а также сотрудничество с органами международного уголовного правосудия;
- сотрудничество при исполнение уголовных наказаний и постпенитенциарное воздействие;
- оказание материальной, профессионально-технической и иной помощи в борьбе с преступностью;
- выработка стандартов предупреждения преступности, обращения с правонарушителями и уголовного правосудия, координация деятельности по борьбе с преступностью и осуществление ее предупреждения на уровне Евросоюза.
Фактически на уровне Европейского союза в различных формах и по различным правовым основаниям сформирована совместная компетенция государств-членов в борьбе с преступностью, которая не исчерпывается лишь ее координацией и информационным обеспечением, как это имеет место в иных региональных структурах, примерами которых являются Совет Европы, СНГ и многие другие.
Именно такой системный подход на программном уровне предопределил, если можно так выразиться, антикриминальную идеологию ЕС и ее успех в последние годы.
Во-вторых, интеграционные процессы потребуют правового обеспечения не только для экономики, но и новой правовой базы для борьбы с преступностью на интеграционном поле.
При реализации столь серьезного проекта вряд ли стоит надеяться лишь на координацию в сфере борьбы с преступностью и на использование в качестве полноценной правовой основы сотрудничества правоохранительных органов и судов будущих государств-членов исключительно международно-правовых документов. И Россия, и другие потенциальные члены будущего Евразийского союза участвуют в большом числе международных договоров в сфере борьбы с преступностью. На их основе стороны оказывают друг другу достаточно широкую правовую помощь при расследовании преступлений путем выдачи преступников, оказания взаимной правовой помощи по уголовным делам, исполнения приговоров судов иностранных государств и т.д. Однако, предусмотренные международно-правовыми документами механизмы весьма сложны и трудоемки в реализации, фактически не позволяют осуществлять взаимодействие в режиме "реального времени", излишне забюрократизированы и длительны по времени. В силу этого они могут эффективно использоваться лишь в ограниченном объеме. И что самое главное, трудно применимы к пресечению и раскрытию готовящихся и совершенных преступлений. Это предопределяет необходимость создания и использования и иных правовых основ сотрудничества в борьбе с преступностью, а по существу - создания некой новой, если можно так выразиться, наднациональной правовой базы, которая дополнит внутригосударственную и международно-правовую. Это позволит создать возможности для непосредственного взаимодействия правоохранительных органов и судов. Именно к этому, пройдя труднейший путь, пришли в ЕС, создав новые правовые институты и внедрив в практику работы правоохранительных органов и судов объединенной Европы исключительно важные механизмы международного сотрудничества уголовно-процессуального характера, а именно:
- европейский ордер на арест, призванный заменить собой применявшуюся ранее традиционную процедуру выдачи (экстрадиции);
- совместные расследования (joint investigation), проводимые совместными следственными группами (joint investigation teams), сформированными из представителей компетентных органов различных государств, которые наделены полномочиями по выполнению процессуальных действий на территориях тех государств, представители которых включены в состав таких групп;
- европейский ордер на арест имущества или доказательств с целью предотвращение уничтожения, изменения или перемещения имущества и доказательств;
- европейский ордер на предоставление доказательств в целях получения предметов, документов и информации для использования в уголовном преследовании.
Эти и некоторые иные механизмы серьезно повысили совместный потенциал правоохранителей Евросоюза в борьбе с преступностью, сократили время реагирования на возникающие проблемы, позволили расширить рамки сотрудничества.
В-третьих, интеграционные процессы и отношения потребуют для организации противодействия "интеграционной преступности" создания органов и учреждений Евразийского союза по полицейскому и судебному сотрудничеству.
До недавнего времени единственной международной организацией по сотрудничеству между правоохранительными органами различных стран являлась Международная полицейская организация - Интерпол. Процессы глобализации, а также расширяющаяся региональная экономическая и политическая интеграция стали сопровождаться углублением преступной интеграции в отдельных регионах земного шара. Широко известны, к примеру, вызванные этим "расползания" терроризма, торговли людьми и незаконной миграции в рамках Евросоюза, незаконного производства наркотиков в странах Южной Америки и его поставок в США, Канаду и Европу, аналогичные процессы на постсоветском пространстве. В этих условиях Интерпол, безусловно обладающий уникальными возможностями, оказался способным сосредоточить свои усилия лишь на глобальном уровне, а проблемы, в решении которых заинтересованы преимущественно отдельные регионы мира, по объективным причинам не всегда попадают в поле его зрения. К тому же, Интерпол, по сути своей, представляет глобальную полицейскую информационную сеть. Ее цели и задачи реализуются преимущественно путем информационного обеспечения международного розыска и ведения международных криминалистических учетов, а также информационного обеспечения борьбы с отдельными видами преступлений. Современные тенденции преступности, их международная составляющая требуют не только информации, но и совместных действий по пресечению и раскрытию преступлений путем проведения в необходимых случаях совместных оперативно-розыскных действий, а также совместных расследований на досудебных стадиях уголовного судопроизводства. Устав Интерпола этого не предусматривает.
Понимание этого обстоятельства предопределило новую тенденцию развития международного сотрудничества в борьбе с преступностью - создание многоуровневой организационной системы такого сотрудничества. Ее цель - отталкиваясь от информационного обеспечения, перейти непосредственно к проведению совместных (международных) оперативно розыскных действий ("специальных расследований" по терминологии целого ряда международных договоров) и совместных расследований по уголовным делам, принимать иные совместные меры непосредственно по пресечению готовящихся и совершенных преступлений, их раскрытию и расследованию. Для реализации этой цели потребовалось учреждение ряда новых международных правоохранительных организаций - региональных организаций по сотрудничеству между правоохранительными органами, наделенных более широкой по сравнению с Интерполом компетенцией для участия в международном сотрудничестве в сфере уголовного судопроизводства.
Первой из них стала Европейская полицейская организация - Европол (Europol), координирующий оперативно-розыскные действия полиций и других компетентных органов государств-членов, сбор, анализ и обмен информацией о преступлениях и лицах, причастных к их совершению. Европол вправе ставить перед государствами-членами вопросы о создании совместных следственных групп, включать в их состав сотрудников Европола, участвовать в таких совместных расследованиях. Кроме того, компетенция Европола позволяет решать и иные задачи, далеко выходящие за информационное обеспечение международного сотрудничества в борьбе с преступностью.
Особенности уголовного судопроизводства большинства европейских стран, для которого характерно отсутствие досудебных стадий предварительного следствия, а полицейские расследования и дознания жестко ограничиваются судебным контролем, потребовали создания еще одной структуры - Европейской организации правосудия Евроюст (Eurojust), которая была учреждена в 2002 году. В ходе расследований и мер по уголовному преследованию, затрагивающих два и более государства-члена и проводимых по фактам преступных деяний, относящихся к видам тяжкой преступности, в том числе организованной, перед Евроюст вправе, к примеру: возбуждать уголовные расследования, а также выдвигать предложения о возбуждении уголовных преследований, проводимых компетентными национальными органами, в частности, по фактам преступлений, посягающих на финансовые интересы ЕС; координировать такие расследования и уголовные преследования; разрешать конфликты юрисдикций и реализовывать иные функции.
С учетом изложенного, именно сотрудничество по линии Европола и Евроюста позволило за относительно недолгий временной промежуток внедрить в практику работы правоохранительных органов и судов объединенной Европы исключительно важные механизмы международного сотрудничества уголовно-процессуального характера, упомянутые выше (ордера и совместные расследования).
Опыт организации и деятельности Европола и Евроюста в последние годы достаточно широко исследуется отечественной правовой наукой. При этом их деятельность и возможности оцениваются неоднозначно, а сам факт существования полагается единичной вынужденной мерой, вызванной открытыми границами внутри ЕС, опыт которой вряд ли может быть востребован другими странами вне рамок интеграционных образований.
По нашему же мнению формирование международных правоохранительных организаций регионального уровня, первой из которых и стал Европол, ныне становится тенденцией, поскольку углубление различных направлений регионального сотрудничества объективно потребовало создания подобных организаций и в других регионах мира. Так, 14 ноября 2007 г. представители 18 государств Латинской Америки и Карибского бассейна учредили Американское полицейского сообщество "АМЕРИПОЛ" (Comunidad de Polic?as de Amёrica "AMERIPOL") - региональную международную организацию по сотрудничеству между правоохранительными органами, подписав ее Устав. В соответствии с ним АМЕРИПОЛ учрежден, в числе иного, и для обеспечения тесной координации и всестороннего полицейского и судебного сотрудничества при расследовании преступлений и осуществлении уголовного преследования лиц их совершивших. Обращает на себя внимание то, что уставные задачи АМЕРИПОЛА касаются не только информационного обеспечения международного регионального сотрудничества в борьбе с преступностью, но и направлены в перспективе на создание общих механизмов для совместных ОРД и расследования преступлений в регионе. По-существу, АМЕРИПОЛ с учетом региональной специфики воспринял и воспроизвел схему правового регулирования и организацию Европола. И, по всей видимости, рассчитывает на использование положительного опыта последнего в своей деятельности. Во всяком случае, заявка об этом сделана еще в момент учреждения АМЕРИПОЛА: его Устав в числе других учредителей подписан Директором Европола.
Глобальный и региональный уровень создания и деятельности международных правоохранительных организаций призваны дополнять друг друга. Подобно тому, как усилия множества региональных международных организаций и интеграционных образований не противопоставляются деятельности международного сообщества под эгидой Организации Объединенных Наций, а являются взаимодополняющими. Региональный уровень сотрудничества зачастую отличает более скоординированный и углубленный характер. Аналогичный характер приобретает ныне и сотрудничество разноуровневых международных правоохранительных организаций: глобальной (Интерпол) и региональных (Европол и АМЕРИПОЛ).
В этой связи вполне уместен вопрос: не стоит ли России, как инициатору постановки задачи создания Евразийского союза, совместно с другими государствами-участниками, например, в рамках Содружества Независимых Государств (СНГ) или Шанхайской организации сотрудничества (ШОС), более внимательно присмотреться к наметившейся тенденции учреждения региональных международных правоохранительных организаций.
Ведь за 20 лет своего существования СНГ накоплен положительный опыт координационной деятельности в сфере обеспечения безопасности и борьбы с преступностью. Осуществляют такую координацию Совет руководителей органов безопасности и специальных служб, Совет министров внутренних дел, Координационный совет генеральных прокуроров, Координационный совет руководителей органов налоговых (финансовых) расследований и другие органы отраслевого сотрудничества СНГ. Однако совершенно понятно, что лишь координация и принятые на ее основе планы и программы (только в 2010 году утверждены специальные профильно-ориентированные среднесрочные программы на 2011-2013 годы по борьбе с терроризмом и иными насильственными проявлениями экстремизма, совместных мер борьбы с преступностью, сотрудничеству в борьбе с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, сотрудничеству в борьбе с торговлей людьми), мероприятия которых преимущественно направлены на гармонизацию законодательства, согласование внутригосударственных процедур и информационную поддержку правоохранительной деятельности, не могут в полной мере удовлетворить потребности международного сотрудничества в сфере борьбы с преступностью. Тем более в рамках будущего интеграционного образования, для которого обеспечение системности в борьбе с преступностью, т.е. охват сотрудничеством всех возможных организационно-правовых форм, станет задачей N 1.
Достижение высокого уровня интеграции в борьбе с преступностью без специально созданной для этого региональной международной правоохранительной организации по сотрудничеству между правоохранительными органами нового интеграционного образования, каковым должен стать Евразийский союз, вряд ли реально.
Именно поэтому, возможно, мы станем свидетелями учреждения новой международной правоохранительной организации, которую можно не нарушая уже сложившиеся традиции, назвать Евразийская полицейская организация - ЕВРАЗПОЛ. Не знаю как Вам, уважаемый читатель, а мне нравится. И не только название ...
