Прогноз изменения структуры форм собственности на землю и поземельных экономических отношений в сельском хозяйстве РоссииНазад
Прогноз изменения структуры форм собственности на землю и поземельных экономических отношений в сельском хозяйстве России
Пашков В.П.
к.э.н., в.н.с. ИАгП РАН
Сегодня в мире сроки освоения и распространения последних поколений пятого технологического уклада и первых поколений шестого уклада быстро сокращаются, а финансовые затраты на их создание резко возрастают. Сроки освоения зависят от наличия финансовых ресурсов. Поэтому решение задач их экономии и накопления в мире, тем более в России, непременно будут связаны с переходом к определенным экономически наиболее эффективным общественным формам, в том числе к более эффективным формам собственности на землю.
Ориентированные в будущее проекты развития, чтобы оставаться реалистичными, конечно, должны быть связаны с историческими тенденциями экономического развития. Это относится и к методологии прогнозирования. Здесь необходимо опираться на использование исторических тенденций в изменении структуры форм собственности.
Это предполагает использование экстраполяции среднегодовых темпов прироста/уменьшения долей тех или иных форм собственности на землю с определенными поправками на периоды снижения и оживления активности в сельском хозяйстве, на факторы ограничения или ускорения изменений. Последнее зависит в большей степени от отношения государства к производству на земле.
Возможно также использование в качестве поправок экспертных оценок разработчиков прогноза, специалистов в области земельной собственности.
Объективно методологический выбор того или иного экономического курса реформ должен опираться на эффективность преобразований старой системы в новую и на эффективность функционирования новой формы экономической системы. Эффективность в общем виде - это сопоставление достигнутого результата с затратами или издержками. Основные затраты общества на реформу это издержки связанные с приватизацией государственной собственности и либерализацией отношений. Воровство, растрата, уклонение от налогов, отказ от вложений денег в производство и перевод их за рубеж - это все явления производные в большей мере от одной только приватизации. Поэтому те или иные затраты на реформу собственности на землю, на создание рыночной инфраструктуры и рыночных институтов выступают либо историческими ограничителями реформы, либо ее ускорителями.
Такими же ограничителями или ускорителями реформы выступают затраты на обслуживание уже созданного рынка (трансакционные издержки). Объективно, без субъективизма и волюнтаризма, выбор варианта приватизации государственной собственности должен также определяться выбором наиболее оптимальной по критерию прибыльности, эффективности функционирования уже созданной экономической системы, что зависит от создаваемой той или иной структуры форм собственности, от выбора ее форм ведущих и форм ведомых.
Сегодня почти во всех странах какая-то доля государственной или муниципальной собственности постоянно выводится из коммерческого режима функционирования и переводится в режим обслуживания общественных экономических и социальных целей. Частные структуры также нередко ставят перед собой общественные экономические или социальные цели.
Связь между структурой форм собственности и формой экономики подвержена историческим изменениям с определенной тенденцией.
Сегодня в мире все большую роль играет государственная собственность, а в рамках последней - общественная. Форма собственности, являющаяся основной или ведущей, налагает отпечаток на форму всей экономики. Именно по форме собственности на средства производства происходит первичное деление экономик на различные социально-экономические системы. В США экономическая система базируется на максимизации доли собственности граждан и минимизации государственной собственности. Европейские системы базируются приблизительно на равном соотношении собственности между государством и гражданами. Китайская система базируется на соотношении собственности государства и граждан, при котором наибольшая доля ВВП в промышленности приходится на государственный сектор экономики. Схожа с китайской и форма или модель экономической системы в Республике Беларусь, успехи этой страны и их 10-летняя устойчивость весьма впечатляющи. По темпам 12-летнего развития Республика Беларусь находится на втором месте в мире, после КНР.
Объективно методологически из выбора формы экономической системы возникает то или иное отношение и к приватизации и к ее формам. Например, форма американской экономики предполагает крайний или радикальный вариант изменения структуры собственности в пользу частных граждан. Форма французской экономики не предполагает тотальной приватизации, здесь доля государственной собственности в промышленности может достигать 50-60 процентов. Форма китайской экономики, хотя и предполагает создание многоукладной экономики, вовсе не предполагает осуществления приватизации государственной или муниципальной собственности.
Здесь по отношению к частной собственности введен лишь разрешительный характер, ее создание возможно за счет только личных или заемных средств граждан, но не за счет государственной собственности. И ставка по критерию экономического роста здесь делается не на частную собственность граждан, а на государственную.
Поэтому методологически соответственно трем основным различающимся социально-экономическим системам мира можно рассматривать и прогнозировать три варианта или три плана предстоящей реформы собственности в России, соответственно и три подхода к оценке результатов 15-летней радикальной реформы.
Первый - радикально рыночная реформа, т.е. вариант тотальной приватизации государственной собственности выбранный командой Ельцина, Гайдара, Чубайса.
Второй - социально ориентированная рыночная экономика европейского типа с умеренной приватизацией.
Третий - многоукладная планово-рыночная экономика, т.е. вариант реформы в Китае.
Доклад американского Совета по национальной разведке (аналитический орган ЦРУ), озаглавленный "Глобальные тенденции-2025: изменившийся мир" (Москва, 19.11.2008 г. - РИА Новости), был подготовлен на основе использования метода эмпирического выявления исторических тенденций развития.
В докладе делается вывод, что к 2025 году "США утратят доминирующие позиции в мире".
Для теории и практики экономической политики более важен следующий из доклада вывод: "Одной из важных тенденций развития мирового сообщества станет все большее тяготение к различным формам "государственного капитализма". Этот вывод наиболее реалистично мыслящих западных прагматиков из сфер, как реальной практики, так и неоклассической экономической теории о будущем исторического развития совпадает с соответствующими выводами классической экономической теории.
Далее в докладе сделан и другой более конкретный прогноз о будущем мира: "Вместо того чтобы воспроизводить западные модели политического и экономического развития, все больше стран будут предпочитать альтернативные модели развития, существующие в России и Китае".
Затраты на создание рыночной инфраструктуры и рыночных институтов, а также на функционирование рынка оказались крайне велики и они возрастают год от года. Велики затраты и на обслуживание уже созданного рынка. Трансакционные издержки, под которыми понимаются не только издержки осуществления сделок, а все "издержки эксплуатации экономической системы", в рыночной системе США, оказалось, сегодня достигли уровня 45% национального дохода, тогда как 100 лет назад они составляли 25%. Обслуживание рыночной экономической системы выливается в непроизводительное, чрезмерно затратное потребление ресурсов экономики, причем постоянно возрастающее со средними темпами в 0,2% в год.
В этой связи встает вопрос о выборе менее затратной формы экономической системы. Издержки на обслуживание экономической системы являются наименьшими в многоукладной планово-рыночной экономике китайского или белорусского образца. И именно эти страны пострадали меньше всего сегодня от мирового кризиса. Издержки являются наибольшими в рыночно-либеральных экономиках американского или английского образца. И именно США и Великобритания пострадали больше всего сегодня от мирового кризиса.
Поэтому с точки зрения экономии средств, ресурсов, с точки зрения экономики целесообразен переход к модели экономической системы промежуточной между Европейской и Китайской, а в отношении земельной собственности - к модели структуры ее форм с ведущей ролью государственной собственности и даже, возможно, к модели с монополией государства на землю.
Однако множество реформ в мире говорит о влиянии на них и других факторов. Материализация экономической идеи в практику проходит несколько этапов институционализации. 1. Этап научно-идеологической материализации (индивидуальная разработка и переход в статус объекта общественной исследовательской области) с "озвучиванием" в форме статей, научных докладов, книг, монографий, учебников. Здесь наука выполняет функции исследовательскую и учебную (обучения). 2. Этап политической материализации (одобрение выдвигаемых идей определенными социальными слоями и соответствующими политическими силами, разработка адекватных социально-экономических программ реформы). 3. Этап проведения реформы (материализация на практике).
Поэтому методологически необходимо учитывать и политическую ситуацию, которая сложится в стране в 2010-2020 гг., в зависимости от которой можно прогнозировать к 2030 году появление одной из следующих моделей поземельных отношений.
Модель 1. Государство монопольно владеет всей землей с реализацией собственности через аренду и продажу прав аренды. В этом случае все земельные поля и участки входят в рыночное и во внерыночное, внутрихозяйственное и общественное движение без необходимости выделения на них индивидуальных земельных долей.
Модель 2. Государство и частный сектор граждан и организаций владеют землей поровну. При этом государственная половиназемельных долей и участков входит в общественное движение через аренду и продажу прав аренды без излишней процедуры деления на индивидуальные земельные доли. Структура частного сектора сохраняет широкий спектр многоукладности: от мельчайшего до крупнейшего, от индивидуальных собственников земельных долей до земельных латифундистов.
Модель 3. Частный сектор может владеть 75% земли, а государство и местные органы власти не более 25%. При этом земельные поля и участки входят в общественное движение: в частном секторе через рынок, в нечастном - через аренду и продажу прав аренды.
По нашей экспертно-аналитической оценке соотношение экономических и политических факторов в стране работает в настоящее время на переход к модели земельных отношений, являющейся промежуточной между первой и второй моделями.
Эта модель, определенная по критерию существующих сегодня в мире исторических тенденций, в том числе по возрастанию доли и роли государственной собственности может прогнозироваться с наибольшей вероятностью, поскольку анализ существующих сегодня тенденций в изменениях земельной собственности и поземельных отношений в России говорит о совпадении общемировых и российских тенденций.
Объективно необходимо учитывать и такой экономический фактор влияния на переход к той или иной модели земельной собственности как фактор государственной поддержки производства в сельском хозяйстве. Наименьшая поддержка будет работать на вытеснение государственной и муниципальной собственности на землю и на расширение господства частной собственности на землю, т.е. на переход к третьей модели. Поднятие уровня поддержки с существующего 30 долл/га до 150 долл/га, что составит приблизительно 15% от уровня поддержки в ОБСЕ, будет работать на повышение эффективности производства на землях с государственной собственностью, соответственно можно прогнозировать переход к модели с ведущей формой государственной земельной собственности и даже с ее монополией. При среднем уровне поддержки (в пределах 7-10% от уровня поддержки в ОБСЕ) можно прогнозировать переход к модели с равенством долей государственной и негосударственной форм земельной собственности.
В качестве факторов расширения и укрепления государственной и муниципальной собственности на землю выступает и следующее. 1. Наличие большого количества заброшенных не использующихся и использующихся не по назначению земель - около 30 млн. га. По законодательству, если сельскохозяйственные земли не используются собственником, владельцем или просто пользователем по назначению более трех лет, они могут быть государством отчуждены, т.е. конфискованы, причем без компенсации. 2. Приобретения по большинству земель в 2001-2008 годах - именно на этот период приходится формирование процесса купли продажи земель, - не являются юридически "чистыми", и такие земли могут быть в любой момент возвращены государству.
Так, при скупке земли у коллективных хозяйств протест могут подать их работники, которые юридически были владельцами имущественных паев, в том числе и земельных долей. Закон "О предпринимательской деятельности", который регулировал владение землей в коллективных хозяйствах, вводил понятие коллективной формы собственности. В случаях же скупки земли у самих членов коллективных хозяйств о нарушении своих прав могут заявить муниципальные власти, поскольку они, согласно земельному праву, обладали приоритетным правом покупки. Сегодня в практике муниципалитетов России уже расширяется практика соответствующих заявлений о незаконности актов прежних представителей власти. О нарушении своих прав могут заявить и различные федеральные и региональные государственные структуры. Поэтому сегодня конечный приобретатель в собственность земельных участков, каким бы он ни являлся по критерию эффективности их использования, находится в трудном положении: первичные собственники могут создать ситуацию с такой правовой коллизией, при которой он не сможет опротестовать изъятие своих прав собственности на землю.
Еще больше такая перспектива грозит неэффективным и малоэффективным собственникам земельных участков. Значительную часть таких собственников (не менее трети) можно сегодня признать неэффективными.
В итоге, сегодня на фоне обширного и длительного экономического кризиса, вызванного финансовым кризисом, говорить о развитии, укреплении в сельском хозяйстве частной собственности на землю представляется не перспективным.
Прогноз использования земельных ресурсов в сельском хозяйстве России
Экстраполяция существующих сегодня в стране среднегодовых темпов прироста/уменьшения долей земли по тем или иным формам собственности на землю с определенными поправками на периоды снижения и оживления активности в сельском хозяйстве дает следующие выводы о прогнозе состояния структуры форм собственности на землю, земельных отношений к 2030 году. Согласно прогнозу, при сохранении существующих сегодня в стране тенденций в изменении структуры форм собственности на землю в сельском хозяйстве, к 2030 году: 1) площади используемых сельскохозяйственных угодий у сельскохозяйственных организаций сократятся наполовину, у хозяйств населения и крестьянских (фермерских) хозяйств возрастут на 30-40%; 2) значительно возрастет доля частной собственности, а доля государственной и муниципальной собственности сократится до минимума; 3) земельные доли исчезнут совсем; 4) частично сохранятся невостребованные земельные доли. Это прогноз пессимистический.
Однако этот прогноз опровергает прогноз более оптимистический, сделанный по анализу сделок. Согласно анализу существующих сегодня в стране тенденций в изменении структуры рыночных сделок с земельными участками и их сохранении вытекают уже другие, отличающиеся, даже несколько противоположные выводы. Так, к 2030 году: 1) государственная собственность на землях сельскохозяйственного назначения по-прежнему будет сохранять свое ведущее место; 2) площадь аренды таких земель будет занимать основную часть площади земельного рынка; 3) расширится аренда земель и она станет основной формой реализации государственной собственности.
Оптимистический прогноз болеереален, поскольку на него работает и то, что основным фактором отказа и сдерживания гражданами приватизации государственных и муниципальных земель является неконкурентоспособность частной собственности в сравнении с арендой государственной и муниципальной собственности.
Противоречивость двух выводов, вытекающих из использования двух родственных и схожих методических подходов к прогнозу, является, видимо, следствием непрозрачности, статистической неясности, в конечном итоге противоречивости проводимой земельной политики, в первую очередь экономической.
В структуре общественного движения (оборота) земель по площади земельных участков доля государственного сектора до сих пор остается не просто высокой, а подавляющей. Общая площадь, приходящаяся на сделки с государственными и муниципальными землями составила 99,3 %, в том числе на сделки аренды - 99,1%.
Слабо выраженная тенденция снижения таких сделок не говорит, что госсектор вытесняется сектором частным. Тенденция роста купли-продажи государственных и муниципальных земель сельскохозяйственного назначения является слабовыраженной.
Площадь аренды государственных и муниципальных земель сельскохозяйственного назначения занимает основную часть площади земельного рынка на рынке аренды государственного сектора. Земельные участки госсектора, сданные в аренду, являются не мелкими, а относительно крупными.
Основным фактором отказа и сдерживания гражданами приватизации государственных и муниципальных земель является неконкурентоспособность частной собственности в сравнении с арендой государственной и муниципальной собственности.
Выделение государственных кредитных ресурсов для земельного ипотечного кредитования в рамках национального проекта "Развитие АПК" на развитии земельной ипотеки пока не сказалось. Залог земель сельскохозяйственного назначения осуществляется производителями очень редко. Закладываются небольшие по площади земельные участки, используемые в коммерческих целях.
Экстраполяция среднегодовых темпов изменений в распределении используемых земель говорит о следующем. К 2030 году, начиная отсчет от 2000 года, может сложиться такое распределение используемых сельскохозяйственных угодий. Во-первых, может снизиться их общая площадь, с 197.0 млн. га до 176.3 млн. га. Во-вторых, может снизиться площадь их использования сельскохозяйственными организациями, со 157,6 млн. га до 67.9 млн. га. Возможно снижение соответствующих площадей и у граждан (в эту категорию включаются и другие хозяйства населения, например, ЛПХ) с 11.0 млн. га до 5.3 млн. га. У крестьянских (фермерских) хозяйств возможно возрастание соответствующих площадей с 14.5 млн. га до 42.1 млн. га.
Изменение распределения используемых земель в период с 2001 года до 2006 года в соответствии с правами их использования происходило так.
В сельскохозяйственных организациях доля площади сельскохозяйственных угодий частной собственности уменьшилась с 105.3 млн. га до 99.7 млн. га, т.е. на 5.6 млн. га. Земельные доли по площади у них уменьшились с 102.5 млн. га до 96.9 млн. га, т.е. на 5.6 млн. га. Земли государственной и муниципальной собственности у них уменьшились с 361.6 млн. га до 296.0 млн. га, т.е. на 65.5 млн. га.
В крестьянских (фермерских) хозяйствах доля площади сельскохозяйственных угодий частной собственности уменьшилась с 6507 млн. га до 6485 млн. га, т.е. на 22 тыс. га. Земельные доли собственников земельных долей по площади у них выросли с 4110 млн. га до 5107 млн. га, т.е. на 997 тыс. га. Земли государственной и муниципальной собственности у них возросли с 7074 млн. га до 7991 млн. га, т.е на 917 тыс. га.
У граждан, включая хозяйства населения, доля площади сельскохозяйственных угодий частной собственности увеличилась с 8644 млн. га до 13106 млн. га, т.е на 4462 млн. га. Доля площадей собственников земельных долей у них возросла с 78 тыс. га до 129 тыс. га. Сельскохозяйственные угодья из государственной и муниципальной собственности у них возросли с 4280 млн. га до 4378 млн. га, т.е. на 98 тыс. га.
Наблюдается выраженная тенденция увеличения нарастающими темпами доли аренды земель сельскохозяйственного назначения в государственном секторе. По продаже государственных и муниципальных земельсельскохозяйственного назначения доля таких сделок не достигает 0,5% oт общего числа рыночных сделок с землей. Тенденция роста сделок купли-продажи государственных и муниципальных земель сельскохозяйственного назначения является крайне слабой.
Площадь аренды государственных и муниципальных земель сельскохозяйственного назначения занимает основную часть площади рынка земель государственного сектора. Земельные участки, сдаваемые органами государственной власти и местного самоуправления в аренду для целей сельскохозяйственного производства являются не мелкими, а относительно крупными.
Процесс перераспределения сельскохозяйственных угодий между землепользователями в 2001 - 2005 годах в результате активизации оборота земель отрицательно повлиял на эффективность использования сельхозугодий, в том числе и пашни.
Модель экономической системы с преимущественно частной собственностью на землю и рыночным движением земли неизбежно приведет к росту непроизводительных издержек обращения и передела собственности, росту земельной ренты, росту цен на землю, росту себестоимости продукции, росту цен на продукцию сельского хозяйства, замедлению экономического роста сельского хозяйства, других отраслей АПК.
Литература
1. Кресникова Н.И. Развитие земельного оборота в России // Проблемы прогнозирования. - М., 2007. - N 6.
2. Кресникова Н.И. Современное состояние земельного оборота в России // Проблемы прогнозирования. - М., 2006. - N 5.
3. Кресникова Н.И. Оборот земель сельхозназначения // Экономика сельского хозяйства России. - М., 2006, N 6.
4. Пашков В.П. Совершенствование структуры форм земельной собственности - основное направление коррекции современной земельной реформы в России. / РАН. Институт аграрных проблем. - Саратов: Изд-во ИАгП РАН, 2006. - 34с.
5. ФСГС. О предварительных итогах Всероссийской сельскохозяйственной переписи 2006 года.
6. ФСГС. Российский статистический ежегодник. 2006.
7. МСХР. Агропромышленный комплекс России в 2006 году.
