Александр Волеводз: О формировании международно-правового регулирования деятельности частных военных и охранных компаний и участии в нем РоссииНазад
Александр Волеводз: О формировании международно-правового регулирования деятельности частных военных и охранных компаний и участии в нем России
Практически все вооруженные конфликты современности свидетельствуют, что в них участвуют наемники, действия которых наносят серьезный ущерб суверенитету, стабильности и безопасности государств, нарушают права человека и противодействуют осуществлению права народов на самоопределение. В значительном числе случаев наемники участвуют в подготовке и проведении актов терроризма, в международной террористической деятельности и актах агрессии.
Наемники без каких-либо правовых оснований присваивают себе публичные функции, связанные с применением вооруженной силы, и тем самым, не будучи уполномоченными законом, реализуют функции, свойственные государству. Понимание этого привело к разработке и принятию Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 44/34 от 04.12.1989 г. Международной конвенции о борьбе с вербовкой, использованием, финансированием и обучением наемников (далее - Конвенция), которой наемничество признано одним из тягчайших преступлений международного характера.
Хотя Конвенция является важным международно-правовым документом, многие страны, в т.ч. Россия, не подписали и не ратифицировали ее "в силу ряда обстоятельств, в том числе весьма широкой трактовки понятия наемничества, неконкретности отдельных формулировок и жесткого подхода к проблеме выдачи наемников другим государствам и их уголовному преследованию".
В 1987 г. Комиссия по правам человека ООН назначила Специального докладчика для изучения вопроса об использовании наемников как средства нарушения прав человека и противодействия осуществлению права народов на самоопределение (Резолюция 1987/16), который собирал для предоставления ООН информацию о ратификациях Конвенции, принятых государствами-участниками законах, а также о проявлениях наемничества в мире. Результаты работы Специального докладчика ежегодно доводились до сведения Генерального Секретаря и Генеральной Ассамблеи ООН.
За более чем 15 лет Специальный докладчик собрал и представил уникальные фактические и аналитические материалы, свидетельствующие о поступательном расширении "приватизации применения силы" негосударственными акторами, которая осуществляется в формах:
- индивидуального наемничества;
- деятельности незаконных вооруженных формирований либо негосударственных военных компаний в ходе конфликтов внутри страны или между государствами;
- экспорта услуг частными военными компаниями и частными охранными предприятиями или ЧВОП (private military companies and private security companies или PMSC`s) иностранным государствам либо негосударственным субъектам.
Две первые формы относятся к т.н. "традиционному" наемничеству, борьба с которым возможна на основе названной выше Конвенции. А экспорт услуг ЧВОП представляет собой, по мнению Специального докладчика, новый вид наемничества в том смысле, в каком это понятие сформулировано в Конвенции.
Этот вывод обусловлен тем, что:
- "частные военные предприятия" - это негосударственные организации, оказывающие на возмездной договорной основе военные услуги физическим и юридическим лицам, а также государствам; при этом под военными услугами понимаются специализированные услуги, связанные с военными действиями, включая боевые операции, стратегическое планирование, сбор информации, оперативную или логистическую поддержку, подготовку военного персонала, материально-техническое снабжение и иное;
- "частные охранные предприятия" - представляют собой негосударственные организации, оказывающие на возмездной договорной основе физическим и юридическим лицам, а также государствам, охранные услуги: вооруженную охрану имущества и физических лиц, разработку и принятия мер в сфере обеспечения информационной безопасности; деятельность по использованию технических и иных средств, не причиняющих вреда жизни и здоровью человека и окружающей среде.
Появление новых явлений и процессов, выходящих за рамки четкой правовой регламентации соответствующих международных правовых актов и иных источников, способно значительно ослабить защиту, предоставляемую их нормами. На сегодняшний момент одним из наиболее проблемных вопросов такого рода на международной арене и стала деятельность частных военных и охранных предприятий (ЧВОП).
Использование частных военных и охранных предприятий постепенно расширяется во всем мире, при этом 80% таких предприятий зарегистрировано в Великобритании и США.
Действуя в странах с нестабильной политической и социальной обстановкой, ЧВОП по заказу правительств, международных организаций или транснациональных корпораций, а порой и частных лиц довольно часто берут на себя функции по стабилизации ситуации.
В целом индустрия ЧВОП является транснациональной по своему характеру и развивается весьма быстрыми темпами, при этом общая стоимость контрактов оценивается в сумму от 20 до 100 млрд. долл. США в год. Некоторые ЧВОП зарегистрированы на фондовых биржах и приносят своим инвесторам доход. Большинство ЧВОП привлекают в свои руководящие органы бывших высокопоставленных военнослужащих или старших должностных лиц гражданских или разведывательных служб.
Порой персонал таких предприятий осуществляет инструкторскую подготовку воинских формирований отдельных государств к участию в вооруженных конфликтах.
Эксперты по вопросам безопасности сходятся во мнении о том, что в ближайшей перспективе ЧВОП будут расширять свою деятельность.
Однако, в настоящее время правовые основы деятельности ЧВОП за пределами собственных государств не созданы в законодательстве ни одной страны мира.
В большинстве случаев деятельность ЧВОП за пределами государства учреждения строится на основе саморегулирования и осуществляется в рамках корпоративных Кодексов поведения и деятельности ЧВОП. Эти кодексы, по общему правилу, касаются внутрикорпоративных аспектов профессиональной подготовки и деятельности их персонала, общих принципов, соблюдение которых компании требуют при оказании военных и охранных услуг, и некоторых других аспектов.
В последние годы предпринимаются различные международные инициативы в сфере саморегулирования деятельности ЧВОП и выработки рекомендаций для них.
В этой связи, прежде всего, следует обратить внимание на Документ Монтрё. Он разработан в рамках т.н. Швейцарской инициативы Правительством Швейцарской Конфедерации в сотрудничестве с Международным комитетом Красного Креста в целях содействия соблюдению международного гуманитарного права и права, касающегося прав человека, применительно к ЧВОП, действующим в ситуациях конфликта. Данный документ, не являясь правовым, преследует три цели:
a) содействовать межправительственному обсуждению вопросов, возникающих в связи с использованием ЧВОП;
b) подтвердить и уточнить существующие обязательства государств и других действующих лиц по международному праву, в частности по международному гуманитарному праву и праву, касающемуся прав человека;
c) проанализировать и разработать эффективную практику, регулятивные модели и другие соответствующие меры на национальном и, возможно, региональном или международном уровнях с целью оказать содействие государствам в соблюдении и обеспечении уважения международного гуманитарного права и права, касающегося прав человека.
Вместе с тем, как указано во введении Документа Монтрё, он сам и "содержащиеся в нем положения не создают правовых обязательств. Каждое государство отвечает за выполнение обязательств, взятых им согласно международным соглашениям, участником которых оно является, с учетом любых сделанных оговорок, пониманий и заявлений, а также согласно обычному международному праву".
Саморегулирование деятельности ЧВОП не решает вопросов национального и международного контроля услуг, предоставляемых ЧВОП, а так же административных процедур получения разрешений на такую деятельность за границей.
В отсутствии международных и национальных правовых норм, детально определяющих правовое положение таких обра?зований, деятельность ЧВОП довольно часто приводит к возникновению ситуаций, при которых недостаточно защищенными с правовой точки зрения оказываются как мирные граждане на соответствующих территориях, так и сотрудники самих ЧВОП.
В таких условиях надлежащее правовое обеспечение деятельности ЧВОП становится общей проблемой как международного права, так и национального права государств, на территории которых создаются и (или) действуют ЧВОП.
Лишь некоторые нормы современного международного права сегодня могут использоваться для определения статуса персонала ЧВОП, но оно не регламентирует вопрос о законности ЧВОП или их найма государствами для ведения той или иной конкретной деятельности.
Исправлению такой ситуации в значительной степени могло бы способствовать принятие на международном уровне нормативных документов, конкретизирующих статус ЧВОП и упорядочивающих их взаимоотношения с государствами.
Идея разработки такого рода международно-правовых актов получила поддержку на уровне Организации Объединенных Наций, которая к настоящему времени уже предприняла первые практические шаги в этом направлении.
В связи с прекращением деятельности Специального докладчика, Комиссия ООН по правам человека Резолюцией 2005/2 от 07.04.2005 г. учредила Рабочую группу ООН по вопросу об использовании наемников как средстве нарушения прав человека и противодействия осуществлению права народов на самоопределение (далее - Рабочая группа). В ее мандат включено требование "отслеживать и анализировать воздействие деятельности частных компаний, предлагающих военную помощь, консультативные услуги и услуги в сфере безопасности на международном рынке, на осуществление прав человека, в частности права народов на самоопределение, и подготовить проект международных основных принципов поощрения уважения прав человека со стороны указанных компаний при осуществлении ими своей деятельности".
Собранные Рабочей группой материалы свидетельствуют, что "деятельность ЧВОП и их сотрудников представляет собой "серую зону", которая Международной конвенцией [о борьбе с вербовкой, использованием, финансированием и обучением наемников] конкретно не охватывается. В результате международное сообщество сталкивается со сложным явлением: наемники, завербованные ЧВОП, действуют в условиях вооруженного конфликта и оказываются причастными к таким деяниям, как суммарные казни, пытки, торговля людьми, оборот наркотиков и оружия, терроризм, проведение полувоенных и тайных операций и нарушение прав человека".
С учетом этого, Совет по правам человека ООН Резолюцией 7/21 от 28.03.2008 г. поручил Рабочей группе "отслеживать и анализировать воздействие деятельности частных компаний, предлагающих военную помощь, консультативные услуги и услуги в сфере безопасности на международном рынке, на осуществление прав человека, в частности права народов на самоопределение, и подготовить проект международных основных принципов [выделено нами] поощрения уважения прав человека указанными компаниями при осуществлении ими своей деятельности".
При разработке руководящих положений и принципов регулирования деятельности ЧВОП и предотвращения нарушения ими норм и стандартов в области прав человека, Рабочая группа сосредоточила свое внимание на изучении и правовой кодификации всеобъемлющего режима надзора и регулирования их деятельности, включая меры правового и процедурного характера на международном, региональном и внутригосударственном уровнях. В результате она пришла к выводу о том, что правовое регулирование деятельности ЧВОП должно обеспечить:
"a) соблюдение ими как юридическими лицами и их сотрудниками как физическими лицами всеобщих норм в области прав человека и гуманитарного права;
b) соблюдение ЧВОП и их сотрудниками национальных законов стран происхождения, транзита и осуществления деятельности;
c) уважение суверенитета государств, международно признанных границ и прав народов на самоопределение;
d) неучастие ЧВОП и их сотрудников в любой деятельности, направленной на: свержение законных правительств или органов власти, насильственное изменение международно признанных границ или установление насильственного иностранного контроля над природными ресурсами;
e) гарантии законного приобретения, экспорта, импорта, владения и использования оружия ЧВОП и их сотрудниками;
f) гарантии надлежащего, санкционированного и соразмерного применения силы;
g) воздержание от чрезмерного использования оружия, полное запрещение использования оружия массового уничтожения или оружия, приводящего к массовой гибели, массовым жертвам или чрезмерным разрушениям;
h) подотчетность ЧВОП перед правительствами страны происхождения (регистрация) и страны осуществления деятельности;
i) надлежащую публичную транспарентность деятельности ЧВОП;
j) механизм подробной регистрации ЧВОП;
k) механизм лицензирования выдачи ЧВОП контрактов на деятельность за рубежом;
l) механизмы контроля, направления запросов, проведения расследований и рассмотрения жалоб и обвинений по поводу деятельности ЧВОП;
m) механизм введения санкций, которые могут применяться на национальном и/или международном уровнях в отношении ЧВОП в случае выявления нарушений;
n) стандартные механизмы заключения контрактов с национальным и иностранным персоналом".
Разработка и принятие любого международно-правового документа процесс длительный и сложный. А его результаты во многом зависят от отношения к разрабатываемому документу его будущих участников.
Рабочей группой в соответствии с решениями Генеральной Ассамблеи и Совета по правам человека ООН была проведена серия региональных консультаций со странами-членами ООН, на которых обсуждались вопросы противодействия наемничеству, а также необходимость регулирования деятельности ЧВОП. Такие региональные консультации уже проведены со странами СНГ и Восточной Европы (Москва, 2008), Латинской Америки (Панама, 2008), Азии (Таиланд, 2009) и Африки (Аддис-Абеба, март 2010), Западной Европы (Женева, апрель 2010).
При обсуждении правовых вопросов в рамках региональных консультаций в Москве был публично представлен разработанный российскими экспертами первый вариант проекта Международной конвенции о частных военных и охранных предприятиях (далее - проект Конвенции). В течение 2008 - 2010 годов проект прошел обсуждение в экспертном сообществе, а в июле 2010 года Советом по правам человека официально опубликован Проект возможной Конвенции о частных военных и охранных компаниях (ЧВОК), подготовленный в рамках Рабочей группы.
Проект представляет собой достаточно объемный, но в то же время сбалансированный и качественный юридический документ, принятие кото-рого ведущими странами мира позволило бы значительно снизить остроту проблемы правового позиционирования ЧВОП и их сотрудников в ряду других участников вооруженных конфликтов в конкретных ситуациях, а также поставить их функционирование под жесткий контроль государств и международного сообщества в целом, обеспечив тем самым соответствие их деятельности требованиям международного гуманитарного права и международного права прав человека.
Обоснованность этого утверждения со всей очевидностью вытекает из анализа положений Проекта.
Цель нового документа состоит не в запрещении ЧВОП, а в установлении минимальных международных стандартов для государств-участников в целях регулирования деятельности этих предприятий, их персонала и создании международного надзорного механизма. В проекте конвенции предлагается:
a)подтвердить и усилить ответственность государств за применение силы и вновь заявить о важности монопольного права государств на законное применение силы;
b)функциями и ни при каких обстоятельствах не могут передаваться на внешний подряд частным военным и охранным компаниям;
c)ввести ограничения на применение силы и огнестрельного оружия частными военными и охранными предприятиями в соответствии с международными нормами в области прав человека;
d)просить государства-участники разработать паушальные режимы лицензирования и регулирования деятельности частных военных и охранных предприятий и их субподрядчиков, а также надзора за ней;
e)содействовать развитию международного сотрудничества между государствами в области лицензирования и регулирования деятельности частных военных и охранных предприятий, а также надзора за ней;
f)установить повышенную ответственность государств, в которых зарегистрированы частные военные и охранные предприятия, за экспорт военных и охранных услуг таких предприятий, зарегистрированных и получивших лицензии в их странах;
g)просить государства проведения операций частными военными и охранными предприятиями обеспечить эффективный контроль за деятельностью иностранных частных военных и охранных предприятий, действующих на их территории;
h)составить, на основе информации, предоставленной государствами-участниками, международный реестр частных военных и охранных предприятий;
i)создать комитет по регулированию деятельности частных военных и охранных предприятий и надзору и контролю за ней в соответствии с процедурами, предусмотренными в международных договорах по правам человека, для осуществления контроля за принятыми государствами-участниками мерами по выполнению конвенции.
Предлагаемая конвенция будет применяться по отношению к государствам и межправительственным организациям. Она будет применяться ко всем ситуациям, в которых задействованы ЧВОП независимо от того, квалифицируется ли ситуация как вооруженный конфликт или нет.
В конвенции предполагается подтвердить ответственность государств в отношении деятельности ЧВОП. Государства несут ответственность за выполнение своих обязательств по международному праву прав человека, в том числе на основе принятия таких законодательных и других мер, которые могут оказаться необходимыми для осуществления этих обязательств. В связи с этим они обязаны принимать надлежащие меры по недопущению незаконных действий ЧВОП и их персонала, расследованию подобных действий и наказанию за них, а также обеспечению эффективных средств правовой защиты от подобных действий. Эти правовые обязательства государств, которые остаются в силе даже в том случае, если государства предпочитают делегировать - на основе заключения договора - выполнение определенных видов деятельности.
В соответствии с предлагаемой конвенцией будет создан комитет по регулированию деятельности частных военных и охранных предприятий и надзору и контролю за ней, который будет отслеживать законодательные, судебные, административные и иные меры, принятые государствами для осуществления положений данной конвенции. В соответствии с процедурами, установленными в международных договорах о правах человека, этот комитет будет получать доклады государств-участников о принятых ими законодательных, судебных, административных и иных мерах, направленных на осуществление положений данной конвенции. В проекте конвенции также предусмотрены процедура расследования, а также процедура рассмотрения индивидуальных жалоб. Комитет может получать жалобы от государств-участников, считающих, что другое государство-участник не выполняет положений конвенции, и, если сочтет необходимым, учреждать специальную согласительную комиссию.
В заключение в проекте предлагается, чтобы Генеральный секретарь ООН на основе информации, предоставляемой государствами-участниками, составил международный реестр частных военных и охранных предприятий, действующих на международном рынке. В целях составления такого реестра каждое государство-участник будет обязано ежегодно представлять для включения в реестр данные об импорте и экспорте военных и охранных услуг, предоставляемых частными военными и охранными предприятиями, а также стандартизированную информацию о частных военных и охранных компаниях, зарегистрированных в государстве-участнике и получивших от него лицензию. Это обязательство открытым и транспарентным образом обмениваться информацией о компаниях будет также способствовать усилению общественного и парламентского контроля.
Оценивая в целом значение международных актов в деле определения правового положения частных военных и охранных предприятий и их пер-сонала, необходимо отметить, что регулирующее воздействие этих документов на поведение государств объективно способствует интенсивному развитию процессов гармонизации и унификации их внутреннего законодательства в данной сфере.
Вместе с тем, повышение роли международного фактора в национальном правотворчестве не означает возможности полной замены внутригосударственного регулирования международно-правовым. Международное право в силу своего межгосударственного характера не предназначено, по общему правилу, для непосредственной регламентации прав и обязанностей конкретных физических и юридических лиц, а механизм его функционирования не может сам по себе обеспечить их реализацию в повседневной жизни.
Согласно правовой доктрине, основное предназначение международного права состоит не в подчинении внутренней жизни государства, а в создании оптимальных международных условий для ее всестороннего развития. Главная цель договоров и других международных актов, направленных на регулирование деятельности ЧВОП, должна состоять, по нашему мнению, не в подмене национального законодательства, а в установлении четких общих стандартов поведения государств, самих таких предприятий и других субъектов в данной сфере, в обеспечении их повсеместного признания и единообразного применения посредством учреждения на национальном и международном уровнях необходимых регулятивных и контрольных механизмов и процедур.
Обеспечение имплементации указанных положений во внутригосударственное право - задача национального законодательства. В его рамках принципы и схемы, установленные на международном уровне, должны обрести реальное практическое содержание в результате принятия новых и (или) внесения необходимых изменений в действующие нормативно-правовые акты стран происхождения ЧВОП и государств, на территории которых они осуществляют свою деятельность.
Как представляется, в содержательном плане подобное реформирование, в первую очередь, должно затронуть механизм правового регулирования отношений, возникающих в связи с определением:
1) предметной сферы деятельности ЧВОП;
2) условий их допуска к оказанию военных и охранных услуг на территории различных государств;
3) оснований и порядка привлечения к ответственности их сотрудников за совершение противоправных деяний.
Именно поэтому ст. 19 проекта Конвенции предусмотрено, что "каждое государство-участник принимает такие законодательные, судебные, административные и другие меры для обеспечения, в соответствии с его обязательствами по международному праву в области прав человека, международному уголовному праву и международному гуманитарному праву, которые могут быть необходимы для установления индивидуальной уголовной ответственности и привлечения к ответственности ЧВОП и их персонала за любые нарушения закона, неприменение положений соглашений об иммунитете и предоставление потерпевшим эффективных средств правовой защиты". При этом, согласно ст. 23 проекта "каждое государство-участник, действуя в интересах правосудия, принимает такие меры, которые могут быть необходимы для недопущения применения соглашения, наделяющего ЧВОК и их персонал иммунитетом от преследования за нарушения норм международного права в области прав человека и международного гуманитарного права". А проектом ст. 21 - предусмотрена универсальная юрисдикция государств в отношении лиц, совершивших преступления в сфере деятельности ЧВОП.
В этой связи наибольшие изменения ожидают уголовное право государств, которые должны будут принять масштабные меры законодательного и иного характера для установления своей юрисдикции в отношении преступлений, совершенных сотрудниками ЧВОП в процессе выполнения ими своих профессиональных обязанностей. При этом очень важным представляется установление подсудности в отношении таких преступлений как судам страны гражданства правонарушителя, так и судам страны, на территории которой он совершил свое противоправное деяние. Такая практика в сочетании с налаженными национальными и международными процедурами выдачи преступников и передачи уголовного производства из одного государства в другое могла бы существенно повлиять на сокращение границ зоны "судебного иммунитета" сотрудников ЧВОП, имеющей широкие границы распространения в практике современных вооруженных конфликтов.
Представляется, что закрепление на международном уровне этих и иных норм предлагаемого проекта Конвенции будет способствовать противодействию участия ЧВОП в совершении преступлений против мира и безопасности человечества, терроризме и других преступлений международного характера.
С учетом завершения Рабочей группой разработки проекта Конвенции, в октябре 2010 года Совет по правам человека ООН постановил "в целях обеспечения транспарентности и инклюзивности учредить межправительственную рабочую группу открытого состава с мандатом, заключающимся в рассмотрении возможности создания международной нормативной базы, включая, среди прочего, вариант разработки юридически обязательного документа, для регулирования, мониторинга и контроля деятельности ЧВОП, в том числе для обеспечения их подотчетности, с учетом принципов, главных элементов и проекта текста, предложенного Рабочей группой".
Первое заседание межправительственной рабочей группы открытого состава состоялось в Женеве в мае 2011 года. Следующее запланировано на май 2012 года.
Важно, чтобы в этой работе заметную роль сыграли Российская Федерация и государства-члены СНГ, которые, по нашему убеждению, могут стать лидерами процесса формирования международно-правового регулирования деятельности ЧВОП. Такая позиция имеет веские основания.
Прежде всего, разработка концепции и проекта Конвенции была начата отечественными специалистами и велась при регулярном взаимодействии с МИД России.
Представители России на протяжении почти 3 лет обеспечивают юридическое сопровождение продвижение проекта Конвенции, а в экспертном обсуждении с внесением дополнений и замечаний активную позицию заняли представители экспертного сообщества России и государств-членов СНГ.
Вопрос о разработке проекта Конвенции дважды (в октябре 2009 и феврале 2010 гг.) заслушивался на заседании Объединенной комиссии Межпарламентской ассамблеи СНГ по гармонизации законодательства в сфере борьбы с терроризмом, преступностью и наркобизнесом в СНГ, а также Постоянной комиссии МПА СНГ по обороне и безопасности. В соответствии с решением Комиссии, а также следуя положению Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН о проведении консультаций по разрабатываемому правовому инструменту с межправительственными организациями, а также с государствами-членами ООН, проект Конвенции был направлен на рассмотрение в различные структуры СНГ и ведомства государств-участников СНГ. Поступившие от них отзывы носят положительный характер, необходимость и своевременность разработки Конвенции поддерживается. Как отмечается в отзыве Исполнительного Комитета СНГ на проект Конвенции, ее "подписание будет способствовать принятию и совершенствованию национального законодательства заинтересованных государств, регулирующего вопросы создания и деятельности частных военных и охранных предприятий".
Логичным явилось бы лидерство России и государств СНГ в продвижении Конвенции и с точки зрения создания определенных перспективных механизмов для ограничения вмешательства наиболее воинственных участников международных отношений в дела других государств, что не удалось в свое время сделать в Афганистане и Ираке, где чрезвычайно велика роль ЧВОП.
При этом Конвенция не затронет внутреннее регулирование частных охранных предприятий на внутреннем рынке (в России и большинстве стран СНГ на этот счет имеется развитое законодательство о частной детективной и охранной деятельности), поскольку предметом ее правового регулирования являются только международные аспекты деятельности ЧВОП.
Это позволит России гарантировать, что Конвенция в полной мере по принципам правового регулирования и своему содержанию будет соответствовать нашим государственным интересам на международной арене.
К тому же, активность России в продвижении этого процесса, и установление международного контроля в перспективе поможет избежать ситуаций, подобных предшествовавшим событиям трехлетней давности в Южной Осетии: российских миротворцев там расстреливали грузинские войска, подготовленные иностранными инструкторами, в том числе и из достаточно известных в мире ЧВОП.
