Потенциал личности и качество госуправления
...Некоторая доля элиты стремится к пересмотру нынешнего положения дел... Однако большая часть ориентируется на "инерционную модель", имеющую больше шансов для реализации[1].
М. Ремизов,
директор фонда "Стратегия 2020"
Воля народа должна быть воспитана в исключительном уважении к качествам индивидуальным, к бесконечной природе человеческого духа[2].
Н. Бердяев
Новая дискуссия о качестве госуправления, развернувшаяся с подачи Д. Медведева в июне 2011 года, была оценена экспертами как "долгожданный старт" нового цикла обсуждения необходимых преобразований, "их глубины и сроков"[3]. Боюсь, однако, что, как и прежде, такая дискуссия ни к чему не приведет, разве что к очередной кампании по сокращению чиновников на 5... 10 или даже 50%.
Национальный человеческий потенциал - неисчерпаемый ресурс, который (в отличие от природных и материальных ресурсов) в новых условиях развития науки и техники становится не только важнейшим фактором экономического, но и общественного развития, при условии, что для этого созданы некоторые подпосылки, прежде всего правящей элитой. В противном случае этот НЧП так и остается потенциалом, не превращаясь в фактор, т.е. не реализуется. Технологические предпосылки для того, чтобы НЧП превратился в решающий фактор развития, стремительно нарастают. Уже не в разы, а на порядки и даже десятки порядков.
Один из создателей Интернета В. Сёрф привел два примера, иллюстрирующих эти возможности. Первый, когда пропускная способность Интернета выросла с полутора килобит в секунду в 70-х годах до нынешних сотен гигабит, т.е. в миллионы раз! А второй - когда число пользователей за эти же годы выросло с нескольких тысяч человек до 2 миллиардов (кстати, неохваченными пока остаются еще 4 млрд!)[4]. Таким образом, Интернет стал не только средством хранения и передачи информации, но и средством управления, причем как государственного, так и общественного. Как справедливо считает А. Чадаев, "...для существенных политических сил вызов интернет-реальности - это, в первую очередь, огромный рост значения механизмов обратной связи"[5].
Учитывая то, что Интернет, как и ряд других СМИ, невозможно полностью взять под контроль, а тем более "закрыть", этот инструмент становится в руках отдельной личности важным инструментом самовыражения и влияния. Достаточно сказать, что странички отдельных блоггеров по количеству посетителей (иногда в день десятки тысяч) уже превосходят тиражи отдельных газет и сетевых СМИ.
Уже стало также реальностью создание сетевых сообществ, объединенных по интересам, включая политические. Так, ряд кампаний оппозиции в России в 2008-2010 годы имели очевидно сетевую организацию, которую, кстати, пытался создать еще в начале десятилетия М.Ходорковский под эгидой "Открытой России".
Получается, что развитие информационных возможностей многократно усиливает творческий потенциал личности и степень его влияния на общественные и государственные процессы, в том числе на качество государственного управления. С чем, кстати, уже считаются представители российской элиты: Д. Медведев принимает в Кремле уже не только редакторов газет, но и блоггеров, В. Путин во время летних пожаров отвечает блоггеру по поводу "рынды", С. Миронов в режиме онлайн отвечает и управляет своими однопартийцами, а министерства выставляют на тендер свои заказы в Интернете.
Более того, опросы общественного мнения, всевозможные рейтинги популярности/непопулярности становятся важнейшими критериями при принятии политических решений. Так, А. Фурсенко в интересах Минобразование заказывает рейтинги университетов[6], а Д. Медведев заявил в сентябре 2010 года, что при назначении губернаторов будет учитывать степень общественного доверия к чиновникам в регионах. Все это свидетельствует о том, что созрели технические и социальные предпосылки для революции в государственном и общественном управлении. В том числе и в России, где эта область традиционно носила консервативно-личностный отпечаток.
Против этой объективной тенденции выступает приверженность российской элиты к инерционной модели развития, которая консервирует нынешнюю элиту, ее власть и распределение национального богатства; элита, по сути дела, не заинтересована в модернизации, так как эксплуатирует природные ресурсы, не считаясь с критериями экономической эффективности и экономическими последствиями. Так, за период 2005-2009 годов под разговоры о модернизации средний уровень глубины переработки нефти на российских НПЗ увеличился... с 69 до 71,8%, при том что она меньше, чем в США, в 2 раза[7].
Идеология русского социализма вполне отражает эту объективную тенденцию, более того, предполагает, что на нее можно и нужно сознательно воздействовать в сторону ее усиления: развитие потенциала человеческой личности неразрывно должно быть связано с ростом эффективности госуправления, которая остается одной из тяжелейших проблем России, о чем я подробно писал в 2000-2007 годах[8].
Русский социализм как идеология предполагает следующее.
Во-первых, использование новейших достижений НТР в интересах развития ЧП является важным ресурсом развития всей нации, всего НЧК, а поэтому должно быть и приоритетом в государственной политике. Широкая информатизация школ, проведенная в рамках ПНП "Образование", стимулирование развития всех областей IT, включая господдержку корпораций, другие шаги власти, однако, не являются вполне достаточными. Учитывая отставание России, плохую социальную структуру общества, необходимо сделать так, чтобы достижения науки, техники и культуры стали общедоступными, т.е. чтобы любой гражданин страны мог иметь возможность доступа к информации. Если мы вернемся к НИЧП, то увидим, что как минимум, 4 из 6 показателей (образование, культура, духовность, наука) непосредственно связаны с доступом к такой информации. Это означает, что государство должно принять соответствующие решения не только о 100%-ной информатизации школ, но и всех личностей, составляющих нашу нацию.
Во-вторых, подобное массовое внедрение (я бы сказал, всеобщая информатизация) информационных технологий должно привести к росту качества государственного и местного управления. Это, кстати, может быть отнесено к бюджетным расходам на повышение качества госуправления, но не через финансирование бюрократических структур, а через прямое финансирование личности, создание необходимых серверов и услуг (порталов музеев, электронных библиотек, кинотеатров и т.д.).
В-третьих, прямое инвестирование в информатизацию личности создает потребительский спрос. Стимулирование спроса неизбежно ведет к развитию всех отраслей, связанных с информатизацией, а также управлением, что составляет сегодня значительную часть экономики знаний.
Наконец, в-четвертых, "информатизация личности" ведет к созданию новой социальной среды, общественных институтов и повышению качества госуправления - сокращению бюрократических процедур и коррупции, ускорению принятия и реализации решений, большей прозрачности, меньшей коррупционности и т.д. Это имеет особое значение для России, ее экономического развития и безопасности. Качество человеческого потенциала как фактора государственного управления будет стремительно расти. Пока что это - прямая угроза национальной безопасности. Позволим себе процитировать один из основных выводов, приведенных в докладе Национального разведывательного совета США о перспективах глобализации применительно к России: "В прогнозе глобальных тенденций до 2015 года эффективность власти относится к главным факторам будущего и предполагается, что на развитие всех указанных нами тенденций будут влиять решения людей... Действия негосударственных, как и правительственных, игроков могут иметь глобальные последствия в рассматриваемый период"[9].
Если вернуться к рисунку, на котором изображается структура национального богатства страны, то мы увидим, что информатизация и другие технологии, увеличивающие возможности человека (В.Сёрф, например, отмечал две приоритетных - биологию и информационно-биологическую), не только непосредственно влияют на НЧК и эффективность использования машин и оборудования, а также природных ресурсов, но и во многом формируют систему управления обществом и государством.
Эти, назовем условно, биоинформационные технологии выступают в качестве усилителя (транзистора), способного многократно увеличить потенциал личности (ЧП) и, соответственно, НЧК, который, напомню, является реализованным НЧП, т.е. непосредственно зависит от эффективности управления.
В этой связи уместно напомнить о взаимосвязи концепции модернизации и инноваций не только с технологическими процессами и оборудованием, но и развитием всего потенциала нации - НЧП, природных ресурсов, традиционных отраслей промышленности, общественного устройства. Новейшие технологии, ориентированные на максимальное развитие возможностей личности, можно прежде всего отождествить с инновациями.
Это - уже выбор стратегии и идеологии, который должна сделать правящая элита. "Отрицая" идеологию, либералы, между тем, прекрасно понимают ее значение для выбора стратегии. Так, А. Кудрин, например, "выступает за партийное правительство", напоминая, что в развитых странах экономическая стратегия принимается в результате избирательных кампаний. Именно в этих условиях "выбирается та политическая партия, платформа и то правительство, которое будет отражать эту платформу", утверждает министр финансов. Он уверен, что политическая конкуренция является необходимым элементом "построения работы любого общества, любой экономики": "Мы хотим, чтобы было больше идей и политической конкуренции в выработке этих решений"[10].
Происходит коллизия: на высшем уровне - политико-идеологическом и управления государством - идеология формально отрицается, но "для себя", принимая такие решения, либеральные власти этого прямо требуют.
Как справедливо отметили в своем докладе американские авторы, "...в России идет более общий процесс модернизации экономики и всего общества, что является главной задачей власти. Для этого важно добиться создания современных и прозрачных институтов, установить эффективную правовую систему, развить демократические процедуры. Однако эти задачи выходили за рамки "Ярославского плана 10-15-20" - как показало проведенное исследование, их можно решать отдельно.
Важно подчеркнуть, что, пытаясь построить инновационную экономику, недопустимо потерять индустриальную базу, созданную в России ранее. Без развитой промышленности, работающей как партнер и заказчик инновационных компаний, современная экономика немыслима. России надо не допустить разрушения своего производственного и образовательного потенциала - даже под флагом самых правильных преобразований и благих намерений. Новые технологии должны восприниматься исключительно как средство повышения производительности труда и вести к росту благосостояния граждан.
И наконец, строительство в России инновационной экономики, экономики знаний должно стать непрерывным процессом, а не рассматриваться как цель, которую можно однажды достигнуть и на этом успокоиться. Этот процесс повлечет за собой коренные перемены в обществе и поставит Россию в ряд стран, определяющих повестку дня всего человечества"[11].
Кстати, рассматривая SWOT-матрицу для модернизации России, американские эксперты обратили внимание на слабые стороны страны, которые в той или иной степени можно отнести к плохому госуправлению[12].
Сильные стороны:
- высокий научный и образовательный потенциал, признанный в мире, наличие крупных научно-образовательных центров и большой технологический запас;
- большой внутренний рынок;
- значительный объём финансирования государственных инициатив в области поддержки высоких технологий;
- географическое положение и исторические связи в центре Евразии с прямым доступом на европейские, азиатские и ближневосточные рынки.
Слабые стороны:
- недостаточно развитый спрос на инновации на внутреннем рынке;
- слабая инфраструктура (доступ к офисным площадям, жилью, телекоммуникациям и т. д.);
- неразвитая финансовая система (долговое финансирование, прямые и венчурные инвестиции, биржевые площадки);
- недружественная к высокотехнологичным бизнесам налоговая и правовая система;
- отсутствие предпринимательских традиций;
- незнание международных рынков, плохие связи у национального бизнеса;
- плохая репутация страны у международных инвесторов.
Показательно, что общественное мнение не реагирует адекватно на феномен низкого качества управления. Всероссийский центр изучения общественного мнения проводит еженедельные измерения доверия россиян политикам. Ниже приведены ежемесячные и еженедельные индексы доверия политикам, рассчитанные как разница между положительными и отрицательными оценками[13].
Эмпирической базой для расчета индекса служат еженедельные опросы ВЦИОМ по репрезентативной общероссийской выборке с учетом квот по полу, возрасту, образованию и территориальному районированию. В каждом опросе принимали участие 1600 человек в 153 населенных пунктах в 46 областях, краях и республиках России. Статистическая погрешность не превышает 3,4%.
 
Примечательно, что свой прогноз американские эксперты считают имеющим значение и для России. Более того, именно для России он имеет еще большее, можно сказать, особое значение: "В период до 2015 года Москве будет еще труднее, чем сейчас, согласовывать свои претензии на мировое лидерство с резко сократившимися ресурсами. Сможет ли страна достичь равновесия целей и средств, остается, по мнению большинства экспертов, открытым и важнейшим вопросом, равно как и вопрос о характере и качестве российского руководства и экономической политики". И далее американские эксперты рисуют пессимистический сценарий: "Скорее всего, Россия останется внутренне слабой, институционально участвующей в международной системе главным образом через свое постоянное членство в Совете Безопасности ООН".
Иными словами, американские специалисты среди важнейших факторов, влияющих на будущее России, выделяют качество российского политического руководства и принимаемых этим руководством решений. С этим выводом трудно не согласиться. Действительно, основные проблемы СССР и России 1989-2000 годов были следствием во многом непрофессиональных, антинациональных решений, принятых советско-российским руководством в этот период, т.е. носили субъективный характер.
Общая ситуация такова: к 2010 году в России так и не сложилось, не было создано эффективного механизма государственного управления. Благодаря действиям В. Путина управленческий и политический кризис 90-х годов был преодолен, но это отнюдь не означало, что созданный им механизм "кризисного управления" является достаточно эффективным при изменении задач от стабилизации к развитию. Ошибки, причем крупные, повторялись и повторяются, хотя о катастрофических ошибках говорить, наверное, было бы также неправильно. Среди ошибок можно назвать такие известные, как проведение неподготовленной административной реформы и реформы местного самоуправления. Провальным оказался и ФЗ-122, да и большинство других законов. Не случайно активная законотворческая деятельность часто сводится к исправлению только что принятых законов.
Если взять главное направление - развитие науки, то вместо активизации деятельности РАН и нормального финансирования в течение ряда лет делались попытки ее непродуманного реформирования. В результате по данным рейтинга консалтинговой компании Thomson Scientific, Россия по итогам 1995-2005 годов заняла лишь 8-е место в мире по количеству опубликованных научных работ и лишь 18-е - по частоте их упоминания. Для сравнения: американские ученые опубликовали 2,8 млн статей, которые были процитированы 36,2 млн раз, их российские коллеги опубликовали 286 тыс. статей, которые в мире процитировали 971,5 тыс. раз.
Дело, таким образом, не только в количественном отставании на порядок, но и в качестве: в среднем каждую статью российского ученого в мире цитируют 3 раза, американского - 13 раз. По цитируемости Россию обгоняют не только страны G7, но и Голландия, и даже Китай. Низок уровень не только фундаментальных, но и прикладных исследований. Россия регистрирует в год в 2 раза меньше международных патентов, чем Южная Корея, и в 6 раз меньше, чем США. Сами ученые в интервью социологам обозначают долю своих коллег, ведущих активную научную деятельность, в 25-30%[14].
Примечательно, что власть даже и не пыталась решить этот вопрос, откладывая его год за годом. В результате вплоть до сегодняшнего дня не появилось заметных инициатив для исправления ситуации. Речь не идет, конечно, о частной попытке создания инновационного фонда. Не случайно, что в своих рекомендациях американские ученые подчеркнули важность двух блоков - инновационного (информационные и суперкомпьютерные технологии) и инфраструктурного (трудовые ресурсы)[15]. Целесообразно перечислить эти рекомендации.
Информационные и суперкомпьютерные технологии
- Изменить налоговое законодательство, снизив социальные платежи работающих в сфере высоких технологий предприятий, основными затратами которых является ФОТ и которые в настоящее время вынуждены делать непропорционально высокие социальные отчисления: 2010 г.
- Выделить средства на продвижение российских компаний - производителей программного обеспечения на международных выставках, ИТ-семинарах и конференциях: с 2011 г.
- Повысить качество образования программистов посредством подготовки и переподготовки профессорского состава на базе действующих ИТ-компаний. Задействовать квалифицированных сотрудников компаний - производителей программного обеспечения для чтения лекций в университетах: с 2011 г.
- Обеспечить адекватное государственное финансирование наращивания суперкомпьютерных мощностей: с 2012 г.
- Создать российский суперкомпьютерный гид, опирающийся на наукограды и крупные научные центры и имеющий связь с вычислительными рынками Европы и Азии: 2012-2015 гг.
Трудовые ресурсы
- Изменить процедуру ассигнований средств на исследования - связать сроки предоставления финансирования со сроками реализации проекта в целом и отказаться от ежегодного финансирования: с 2012 г.
- Изменить процедуру отчётности по предоставленным грантам, отказавшись от обязательного конечного отчёта по гранту в пользу системы, при которой отчёт о результатах использования предыдущего гранта является необходимым условием дальнейшего финансирования: с 2012 г.
- Создать международные экспертные сообщества, рассматривающие заявки о выдаче грантов: 2011 г.
- Обеспечить равные возможности получения исследовательских грантов для граждан России и других стран без какой-либо дискриминации в отношении страны происхождения: 2011 г.
- Выдавать гранты отдельным учёным и исследователям, а не институтам, чтобы люди могли переходить из институтов или университетов в другие учреждения вместе с выделенными им средствами, сделав институт заинтересованным в своих кадрах, а не наоборот: с 2012 г.
- Дать региональным властям возможность финансировать региональные университеты и научно-исследовательские институты, внеся поправки в Бюджетный кодекс: 2011 г.
- Обязать все государственные университеты создать эндаументы, фонды целевого капитала и обеспечить их первоначальное наполнение государством для обеспечения финансовой независимости образовательных учреждений: 2012 г.
- Выделить средства на оплату времени работников коммерческих компаний для чтения в университетах лекций по техническим, инженерным и деловым дисциплинам: с 2012 г.
- Выделить средства на сотрудничество с зарубежными университетами в области фундаментальной науки, особенно на взаимный обмен кадрами и программы коммерциализации: с 2012 г.
- Обеспечить финансирование перевода и публикации научных статей российских учёных в международных журналах: 2011 г.
К качеству политического руководства применим, прежде всего, критерий эффективности, т.е. способности правильно определять и достигать поставленные цели в кратчайшие сроки и с минимальными затратами ресурсов. Таким образом, три составляющие - формулирование ясных, научно обоснованных национальных целей, поиск эффективных средств и достижение целей при минимизации затрат ресурсов - являются основными составляющими эффективности политического руководства. ПНП в этой связи можно назвать одной из попыток "менеджерского" решения вопроса.
Реализация ПНП "Доступное жилье", например, показала, что главная трудность состоит именно в неэффективном управлении, прежде всего на уровне регионального и местного звеньев. По признанию руководителя "Росстроя" С. Круглика, "выделение земельных участков под строительство и обеспечение их коммунальными сетями, теплоснабжением, электричеством остается, пожалуй, самым узким местом. Эти затраты, как известно, составляют до 40% стоимости квадратного метра"[16].
Перекос в реализации ПНП в пользу стимулирования спроса через ипотеку без целенаправленного развития строительства - другая ошибка, которая привела к стагнации производства и "разогреву" рынка, в очередной раз продемонстрировав, что рынок отнюдь не всесилен.
Еще одна ошибка - проект нового бюджета на 2007 год, когда доходы Стабфонда просто "вывели за скобки", т.е. искусственно урезали доходные статьи бюджета, с тем чтобы избежать обсуждения их эффективного использования[17].
К сожалению, таких крупных, принципиальных ошибок слишком много, что свидетельствует о том, что исполнительная власть не может эффективно управлять в условиях, когда чрезвычайная ситуация отсутствует.
В этом смысле роль личности - ее профессиональных, деловых, нравственных и интеллектуальных качеств - при подготовке, принятии и реализации политических решений будет играть все возрастающую роль. Можно сказать, что это главный ресурс развития России, способный обеспечить ей в недалеком будущем достойное место в мире.
_________________
[1] Самарина А. Элитам прописали тандем // Независимая газета. 2011. 16 апреля. С. 1.
[2] Бердяев Н. Судьба России: сочинения. М.: ЭКСМО-Пресс, 1998. С. 464.
[3] Чеснаков А. Политтренды // Российская газета. 2011. 22 июня. С. 3.
[4] Малоземов С. Сёрф предрекает конец света для Интернета. Август 2010 г. [Эл. ресурс]. URL:http://www/ntv.ru/novosti/203565
[5] Чадаев А. Драматургия Интернета // Независимая газета. 2011. 15 февраля. С. 3.
[6] См. подробнее: Подберезкин А. Присуждение мест в госконкурсе - как в спорте. 8 октября 2010 г. [Эл. ресурс]. URL:http://www.mgimo.ru
[7] Куликов С. Битва за бензин до последней капли // Независимая газета. 2011. 15 апреля. С. 4.
[8] См., например: Подберезкин А. Человеческий капитал. М.: Европа, 2007. С. 342-350.
[9] Цит. по: Подберезкин А. Человеческий капитал. М.: Европа, 2007. С. 344.
[10] Самарина А. Алексей Кудрин упорствует в "ереси" // Независимая газета. 2011. 22 апреля. С. 1.
[11] Ярославский план 10-15-20: 10 лет пути, 15 шагов, 20 предостережений // The New York Academy of Science. 2010. August, 20. P. iii.
[12] Там же. P. 104.
[13] Доверие политикам. ВЦИОМ, август 2010. [Эл. ресурс]. URL:http://wciom.ru
[14] Атака на академию // Коммерсант. 2006. 23 июня. С. 8.
[15] Ярославский план 10-15-20: 10 лет пути, 15 шагов, 20 предостережений // The New York Academy of Science. 2010. August, 20. P. 125, 127.
[16] Круглик С. Главное - помочь бизнесу строить больше и лучше // Российская газета. 2006. 30 мая. С. 20.
[17] Кудрин явил чудо // Газета. 2006. 22 июня. С. 11.
Алексей Подберезкин - профессор МГИМО
12.08.2011
podberezkin.viperson.ru
Док. 641678
Перв. публик.: 12.08.11
Последн. ред.: 14.08.11
Число обращений: 0
Подберезкин Алексей ИвановичРемизов Михаил Витальевич
|
