Михаил Чернышов: О механизме нецелевого и неэффективного использования бюджетных средств системы Российской ФедерацииНазад
Михаил Чернышов: О механизме нецелевого и неэффективного использования бюджетных средств системы Российской Федерации
Предвижу, что оппоненты и особенно профессиональные работники финансовой сферы России скажут, что такого не может быть. Но это именно так. Мало того механизм создан и постоянно совершенствуется. Хотя в настоящее время моя точка зрения пока заключается в том, что происходит это из-за системной безграмотности работников Министерства финансов РФ. Поэтому не хочется пока думать, что делается все это специально.
В последний год положение дел в бюджетной системе России еще больше усугубилось, особенно в связи с принятием расходной части Федерального бюджета на 2011 год по так называемым программам или с применением программного метода.
В субъектах РФ и муниципальных образованиях до сих пор не могут разобраться соответственно с положениями Федерального 184-ФЗ от 6 октября 1999 года и Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ. А Министерство финансов придумало якобы новый метод планирования по программам. Причем сами работники министерства слабо себе представляют, откуда же взялись эти самые программы. В статье 84 Бюджетного кодекса РФ совершенно четко определены расходные обязательства РФ, в том числе, надо особо подчеркнуть, виде федеральных законов. Что же получается, что федеральные законы, как основания для бюджетных расходов, теперь игнорируются. Зачем же тогда иметь представительные органы власти, которые принимают такие законы или нормативные правовые акты по вопросам местного значения? Как известно, программы принимаются исполнительными органами власти.
Попробуем же прояснить ситуацию, откуда же взялись эти самые программы.
Как известно, с 2005 года в бюджетной системе России введена так называемая бюджетная классификация. С этого года расходная часть бюджетов стала планироваться по разделам и подразделам бюджетной классификации. При этом как таковые расходные обязательства, то есть нормативные правовые акты, в прямой постановке в Федеральном бюджете не указывались, как не указывались и собственно виды бюджетных ассигнований, что является свидетельством грубейшего нарушения положений Бюджетного кодекса РФ. В связи с этим уже упоминалась статья 84 Бюджетного кодекса РФ, а положения о видах расходов отражены в наименованиях бюджетных ассигнований, статьи 69 по 81 названного Кодекса.
При этом надо особо подчеркнуть, что такой метод планирования бюджета на местах был не понят тогда, как не понят он и до настоящего времени. Дело в том, что в бюджетной классификации предусмотрены так называемые программы и подпрограммы, каждая из которых имеет двухзначные коды. Эти коды и признаны обеспечить связь расходной части бюджета с реестром расходных обязательств. То есть необходимо указывать номер правового акта по реестру расходных обязательств, что и является кодом программы, подпрограмма же - это ничто иное, как государственное (муниципальное) задание. Государственные (муниципальные) задания, таким образом, напрямую связаны с нормативными правовыми актами, то есть законами или правовыми актами по вопросам местного значения.
При этом надо иметь в виду, что понятия "программа" и "подпрограмма" имеют в бюджетной классификации общее понятие как для собственно программ, так и законов, Указов Президента РФ, Постановлений Правительства РФ и нормативных правовых актов субъектов РФ и муниципальных образований. При этом надо признать, что понятия "программа", "подпрограмма" являются неудачно выбранной формулировкой. Необходимо было применить формулировку "правовой акт", "государственное (муниципальное) задание".
Но такой метод планирования, повторяю, до сих пор не понят на местах. Например, в муниципальных образованиях России до сих пор нет нормативных правовых актов по вопросам местного значения, а планирование бюджета осуществляется по созвучным по экономическому содержанию разделам и подразделам бюджетной классификации. Реестры расходных обязательств или не ведутся, или ведутся с грубейшими нарушениями. В них могут указать все что угодно (Бюджетный кодекс РФ, Федеральные законы, статьи Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ), но только не правовые акты по вопросам местного значения.
Фрагмент расходной части местного бюджета при существующем методе планирования в субъектах РФ и муниципальных образованиях показан в таблице N 1(см.в приложении)
Анализ таблицы показывает, что при таком подходе:
1. Скрывается отсутствие правовых актов по вопросам местного значения, которые должны вноситься под номером программы. Чтобы это сделать, надо смотреть реестр расходных обязательств. А если он ведется с грубейшими нарушениями, то получается, что расходы являются необоснованными. Отсутствие же правовых актов скрывается разделами и подразделами бюджетной классификации, которые по экономическому содержанию созвучны вопросам местного значения.
2. Бывает нарушение, когда отраслевые органы управления финансируются в отраслевых разделах, а не по первому разделу бюджетной классификации - общегосударственные вопросы.
3. Не показываются наименования бюджетных ассигнований.
4. Не показываются ведомства, что вносит путаницу в планирование.
5. Население, как правило, не понимает, как же планируется бюджет, так как напрямую не показываются ни правовые акты, ни бюджетные ассигнования, в том числе на закупки товаров, работ и услуг. Все скрыто бюджетной классификацией.
Как расходуются бюджетные средства, понимают только работники финансовых органов.
Уже лет пять Министерство финансов России говорит о бюджете, ориентированном на результат. А результата, как известно, все нет и нет, коррупция процветает. Попробуй, разберись при таком планировании, куда же деваются бюджетные средства.
Но результат надо показать, вот для этого-то и придуман так называемый программный метод планирования, таблица 2. Но, как показывает анализ, названный метод практически ничем не отличается от проанализированного выше метода. Опять за основу взята бюджетная классификация, только теперь вместо разделов и подразделов бюджетной классификации на первый план вытянули программы и подпрогмаммы.
Однако сами программы напрямую не показываются. Их надо искать в приказе по бюджетной кассификации, которая, в свою очередь, "отошлет" к наименованию правого акта - номер программы. Вот выдержка их приказа по бюджетной классификации: "Раздел 3.2.4. "Программы" содержит перечень программ (подпрограмм), которые могут применяться в различных целевых статьях. Увязка универсальной программы с целевой статьей устанавливается в рамках закона о бюджете и сводной бюджетной росписью". Но рядовой гражданин сводную бюджетную роспись не видит.
Причем раздел 3.2. "Целевые статьи", в который входит и раздел по программам, 265 страниц по объему. Как спрашивается, применять такую классификацию, смысла в классификации по целевым статьям и программам нет.
Причем в приказе названий самих программ нет. Привожу для примера одну из формулировок целевых статей с программой: "514 04 00 Субсидии на государственную поддержку общероссийских общественных организаций инвалидов". А где программа, как нормативный акт?
Еще один пример по названию программы: "56 00 Субсидии образовательным учреждениям в странах Содружества Независимых Государств и общественным организациям". Но субсидии это бюджетные ассигнования. А где сама программа, как нормативный акт? Я задаю этот вопросы как рядовой гражданин, как налогоплательщик, который хочет знать, как же расходуются бюджетные средства.
Законы, как расходные обязательства, в прямой остановке снова не показываются, как не показываются и виды бюджетных ассигнований. Эти положения надо разыскивать в приказе Министерства финансов по бюджетной классификации.
Налицо непонимание, что же является предметом классификации, то есть налицо методологическая безграмотность работников Министерства финансов России.
Предметом же бюджетной классификации являются бюджетные ассигнования, выделяемые на выполнение расходных обязательств. Они должны кодироваться цифровые кодами (только цифровыми). А если, как сейчас применяется и словарное содержание и цифровой код, то получается методический абсурд. Я уже писал в одной из своих статей: попробуйте убрать из таблицы расходной части бюджета и словарное содержание и цифровые коды бюджетной классификации, таблица распадется, останутся только суммы денежных средств.
Совершенно непонятна позиция, когда бюджетную классификацию, как телегу, ставят впереди лошади. Казалось бы, все просто, надо было добавить фактически к существующей таблице расходной части бюджета, как он планировался до 2005 года, таблицу бюджетной классификации. Но сделали все наоборот, то есть разрушили сложившуюся систему планирования расходной части бюджета, а теперь никак не могут в этом признаться.
Не скрою, что вначале мне показалось, что есть положительные моменты в таком методе планирования по программам. Но положительным является только указание ведомств. Переход же на программный метод в субъектах РФ и муниципальных образованиях приведет еще большей неразберихе и коррупции. Как долго разделяли бюджетные полномочия, что выражено в 184-ФЗ и 131-ФЗ, а теперь начнется все сначала.
Считаю, что критики достаточно. Я уже писал, какой же должна быть структура расходной части бюджета в пятом номере журнала "Самоуправление" в статье "Модель расходной части местного бюджета" за 2011 год. Некоторые положения придется повторить здесь в контексте всей статьи. В таблице N 3 приведен фрагмент таблицы расходной части бюджета, которая составлена по расходным обязательствам, а расходы выделяются в виде бюджетных ассигнований. Вот именно такой должна быть по структуре расходная часть бюджета в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ: расходные обязательства - бюджетные ассигнования на их финансовое обеспечение.
Поведем анализ предлагаемого метода планирования расходной части бюджета:
1. Видны основания для бюджетных ассигнований в виде нормативных правовых актов, в том числе программ.
2. Видны наименования бюджетных ассигнований, в том числе на закупки товаров, работ и услуг, что отвечает требованиям статьи 69 с детализацией в статьях, 69.1, 70, 74, 74.1, 78, 78.1, 79, 80, 81, 81.1, 82 Бюджетного кодекса РФ.
3. Видны ассигнования казенным, бюджетным и автономным учреждениям, что очень важно в свете реформы бюджетной сети России.
4. Соответствующие правовые акты кодируются разделами и подразделами бюджетной классификации с указанием только цифрового кода.
5. В коде программы ставится номер муниципального правого акта из реестра расходных обязательств, а подпрограмм - номер муниципального задания на предоставление муниципальной услуги.
Остается вопрос по наименованиям целевых статей и видов расходов.
Проведем положения Приказа Министерства финансов России по бюджетной классификации раздела "Целевые статьи".
Как уже отмечалось, классификация целевых статей фактически не работает. Сравним две целевых статьи расходов. Первая - 001 01 00 Президент Российской Федерации. Вторая - 001 02 00 Администрация Президента Российской Федерации. Но целевая статья включает только три разряда, и поэтому разницы в расходах по целевым статьям в приведенных примерах нет. В обоих случаях стоят коды 001. Разница же в расходах видна в группе программ (третья и четвертая цифры), но это уже правой акт. То есть налицо непонимание и методологическая безграмотность разработчиков бюджетной классификации. Как говорят, запутались в трех соснах.
Целевые статьи должны отражать конкретные направления расходов в привязке к структурным подразделениям: органам управления, государственным и муниципальным учреждениям, некоммерческим организациям. Таких статей должно быть не больше десяти с соответствующими подстатьями в каждой группе. Статьи предлагается нумеровать со 100 и до 900. В этом случае появится механизм анализа бюджета по статьям расходов. Включение же в состав статьей расходов программ излишне. Это происходит по причине того, что наименования правовых актов, как оснований для расходов, не указываются в прямой постановке в расходной части бюджета. При предлагаемом методе планирования по расходным обязательства этот недостаток отпадает.
Предложения по видам расходов показаны в таблице N 4(см.в приложении)
Но прежде всего приведу положения программы Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года, которая утверждена Распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 г. N 1101-р: "Кроме того, существенной новацией может стать изменение начиная с 2012 года содержания 4-го уровня классификации расходов бюджетов - видов расходов. Если в настоящее время виды расходов являются слабо систематизированной совокупностью уникальных для разных бюджетов функциональных, экономических и "объектных" категорий, то в рамках предлагаемого подхода виды и подвиды расходов могут стать едиными категориями, отражающими определенные Бюджетным кодексом Российской Федерации виды бюджетных ассигнований. Поскольку различные виды расходов бюджетов имеют разные правовые основания, то такой подход создал бы прямую правовую основу для санкционирования расходов в процессе исполнения бюджетов. Предлагаемые изменения повлекут за собой корректировку отдельных позиций классификации операций сектора государственного управления.
В перспективе перечень видов расходов бюджетов предполагается включить в Бюджетный кодекс Российской Федерации, однако в переходный период его формирования планируется предоставить соответствующие полномочия Министерству финансов Российской Федерации (как это имеет место в настоящее время в отношении подстатей классификации операций сектора государственного управления)".
Ну что сказать по этой выдержке. Такое впечатление, что авторы проекта этого документа не знают Бюджетный кодекс РФ. Виды расходов - это наименования бюджетных ассигнований. Они давно включены в Бюджетный кодекс, на статью 69 уже делалась ссылка. Видимо, Министерство финансов России оставило "резерв" своих новаций на будущее, чтобы потом объявить еще один новый метод планирования: были разделы бюджетной классификации, теперь - программы, в 2012 году наш ожидают виды расходов. Как говорят, скучать не дадут. Причем, в соответствии со вторым абзацев выдержки бюджетом будет распоряжаться Министерство финансов России.
Ниже показаны предложения автора по видам расходов. Никаких сложностей в этом вопросе нет.
Видами расходов предлагается считать наименования бюджетных ассигнований, что вполне логично и понятно для планирования расходов и их анализа.
При применении такого метода планирования появляется реальный инструмент анализа направлений расходования бюджетных средств, бюджет становится действительно открытым, прозрачным, понятным для граждан страны и нацеленным на результат. Ориентиром такого результата являются правовые акты и государственные (муниципальные) задания, которые должны напрямую отражаться в расходной части бюджета. Самое же главное заключается в том, что появляется системное понимание расходной части бюджета: правовой акт соответствующего уровня власти, в результате принятия которого возникает расходное обязательство, государственное (муниципальное) задание, бюджетные ассигнования. Это и является предметом бюджетной классификации.
Чернышов Михаил Михайлович-доктор военных наук, профессор, профессор кафедры финансов, бухучета и аудита Московской академии государственного и муниципального управления
