Вячеслав Егоров: Правовая основа деятельности муниципального образования по созданию условий для развития туризма на местном уровнеНазад
Вячеслав Егоров: Правовая основа деятельности муниципального образования по созданию условий для развития туризма на местном уровне
Как известно, местное самоуправление в Российской Федерации имеет относительно непродолжительный период своего существования, но оно уже весьма интенсивно исследуется в различных аспектах его проявления - политическом, экономическом, юридическом и др.
Понятия муниципального управления и муниципального права этимологически и семантически напрямую связаны с зарождением древнеримской общины - civitas (аналогичной греческому античному полису) и ее развитием до масштабов огромной многонациональной Римской империи. С появлением на политической карте Древнего мира античного Рима и, вплоть до сформирования и падения Римской империи, община прошла ряд стадий своей эволюции и сыграла выдающуюся роль в формировании и развитии многих современных государственных институтов, в том числе институтов организации публичной власти в городах и других поселениях многих государств современного мира.
Присоединяя к себе такие же свободные общины (civitas), лишая их государственных полномочий (imperium), Древний Рим превращал новые поселения в муниципии, то есть в территории, которые имели местное самоуправление. Смысл и назначение, которых состояли в решении вопросов социально-экономического и культурно-бытового характера в городских и сельских поселениях, а также в выполнении ими своих обязательств перед Римом.
Таким образом, предоставление муниципиям хозяйственной самостоятельности поставило перед римским правом вопросы организации участия этих общин в гражданском обороте, их подсудности и т. д. Общинная форма собственности позволила сформировать институт юридического лица, который затем был перенесен на различные частные корпорации [1. С. 27- 28].
С принятием в 45 году до нашей эры закона о местном самоуправлении Римской империи, в котором была установлена единообразная система органов и форм местного самоуправления, определены основные функции местных органов, отличные от функций территориальных органов, создаваемых центром [2, с. 266], была создана надежная правовая основа местного самоуправления Древнего Рима.
В России наиболее значительные реформаторские преобразования были осуществлены в начале 60-х годов XIX века, когда вскоре после отмены крепостного права император Александр II подписал Указ правительствующему Сенату о введении в действие с 1 января 1864 г. Положения о земских учреждениях.
Основным фактором, который способствовал рождению земства, стал Указ от 19 февраля 1861 года, согласно которому более 20 млн. крепостных крестьян получили "вольную". 1 января 1864 г. было учреждено "Положение о губернских и уездных земских учреждениях" [3].
Согласно этому "Положению" земства являлись всесословными органами. Желая сделать земства более управляемыми, с преобладанием влияния в них господствующих классов, закон предусматривал, к примеру, деление избирателей уездов на три курии для избрания уездного земского собрания. Именно этот нормативно-правовой акт можно считать правовой основой местного самоуправления императорской России.
Накануне Февральской революции 1917 года земства существовали в 43 губерниях России с общим числом жителей около 110 млн. жителей. Жизнеспособность земства обеспечивалась его двумя основными принципами: самоуправлением и самофинансированием.
После Октябрьской революции 1917 года, началась повсеместная ликвидация земств, которая завершилась к лету 1918 года. К сожалению, накопленный до революции опыт местного управления, в первую очередь земского, фактически был отброшен и забыт.
Новая Конституция Российской Федерации принятая в декабре 1993 года впервые в истории России установила в п. 1. ст. 130 понятие местного самоуправления, а глава VIII Конституции полностью раскрыла вопросы организации местного самоуправления в нашей стране, тем самым была положена конституционно-правовая основа создания муниципальных образований в государстве [4].
Правовая основа местного самоуправления современной России представляет собой взаимосвязанную систему нормативных правовых актов и правовых норм, регулирующих вопросы организации и деятельности местного самоуправления и его предназначения, как института, в общей системе управления [2, с. 131.].
В эту систему входят общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, иные нормативно-правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты [5, с. 136].
Базовым, специальным законом, развивающим нормы Конституции Российской Федерации, регулирующие отношения в системе местного самоуправления, является Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее Закон) [6].
Конституция Российской Федерации (ст. ст. 130, 132) определяет, что неотъемлемой частью местного самоуправления является решение вопросов местного значения. А названный Закон конкретизирует, что существом местного самоуправления является решение вопросов местного значения.
Именно в этот Закон 25 декабря 2008 года были внесены изменения в статьи 14.1, 15.1, 16.1. [7]. Эти изменения связаны с наделением полномочий в сфере туризма органов местного самоуправления.
Таким образом, впервые права органов местного самоуправления поселения на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения поселений, пополнились пунктами позволяющими создание условий для развития туризма.
Следовательно, законодателем была сформирована правовая основа для более активной реализации муниципальной политики в сфере туризма, которая является продолжением государственной политики на местном уровне. В настоящий момент органы местного самоуправления всех уровней имеют возможность более эффективно осуществлять мероприятия по поддержке и развитию туризма и создавать соответствующие органы муниципального управления сферой туризма.
В рамках темы нашего исследования мы постараемся так же раскрыть полномочия муниципальных образований по созданию условий для развития туризма на местном уровне.
Органы местного самоуправления - это особый субъект права. Объем полномочий органов местного самоуправления отличается от объема полномочий иных органов власти, осуществляющих управление.
Эти полномочия можно классифицировать через призму функций органов управления, по силе властного влияния: руководящие функции, регулирующие, расчетно-аналитические, организационные, контрольные функции [8].
Основные формы реализации полномочий органов местного самоуправления связаны с исполнением ими определенных функций: собственных и отдельных государственных. Формами же реализации полномочий, как правило, являются: правотворчество, правоприменение, регулирование, управление, координация [5. С. 192 - 193.].
Однако во всех случаях формами реализации полномочий будут являться те полномочия, которыми наделены органы местного самоуправления для выполнения возложенных на них функций, особенно при принятии устава муниципального образования и внесении в него изменений и дополнений, издания муниципальных правовых актов и других нормативных документов.
Думается, в Закон внесены поистине инновационные нормы, позволяющие органам местного самоуправления заниматься развитием туризма на муниципальном уровне, что раньше не позволялось законодательством.
Принятие законодателем новых изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" вызвал ряд проблем на местном уровне. Прежде всего, это внесение соответствующих изменений в Уставы муниципальных образований; формирование новых структурных подразделений в администрациях муниципальных образований по организации внутренней туристской деятельности в городских и сельских поселениях; рассмотрение и принятие муниципальных правовых актов, способствующих развитию туризма на своих территориях; разработка программ развития внутреннего туризма, в том числе социального и самодеятельного туризма на территории поселений, а так же, что крайне важно, выделение денежных средств на создание условий для развития туризма отдельной строкой в бюджетах муниципальных образований.
Устав муниципального образования является важным нормативным правовым актом, входящих в правовую основу местного самоуправления [2, с. 139]. Вот почему каждое муниципальное образование должно иметь свой устав, разработанный на основе действующего законодательства о местном самоуправлении.
В системе муниципальных правовых актов устав муниципального образования занимает первое место. В соответствии со ст. 43 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" [6] устав муниципального образования является актом высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеет прямое действие и применяется на всей территории муниципального образования. Иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования.
Уставом муниципального образования определяется, в том числе перечень вопросов местного значения, а так же регулируются иные вопросы организации местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Устав муниципального образования и муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования согласно ст. 44 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" [6] принимаются большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования.
В целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления обладают полномочиями по принятию устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, изданию муниципальных правовых актов. В принятом уставе муниципального образования перечисляется перечень вопросов местного значения поселения, которые полномочны, решать муниципальные образования, приводятся полномочия местного населения, полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления.
Следовательно, полномочия органов местного самоуправления, их должностных лиц, а так же населения муниципального образования изложены в уставе муниципального образования.
Кроме этого в соответствии со статьей 14.1. названного Закона органы местного самоуправления поселения имеют право на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения поселений. Именно поэтому Закон в части 2 ст. 14.1, предписывает, что органы местного самоуправления поселения вправе решать вопросы, и участвовать в осуществлении иных государственных полномочий (не переданных им в соответствии законом), если это участие предусмотрено федеральными законами, за счет доходов местных бюджетов.
Таким образом, пункт 9 статьи 14.1. (создание условий для развития туризма), введенный Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 281-ФЗ, дополняет полномочия муниципальных образований, которые необходимо им ввести в уставы поселений.
К примерным условиям, для развития туризма на муниципальном уровне по нашему мнению, можно отнести следующее:
1. Внесение изменений в устав муниципального образования, дополняющие полномочия, согласно Федеральному закону от 25 декабря 2008 года N 281-ФЗ;
2. Принятие решения и формирование структурных подразделений в администрациях муниципальных образований по организации внутренней туристской деятельности и определении туристских ресурсов;
3. Рассмотрение и принятие муниципальных правовых актов, способствующих развитию туризма на соответствующих территориях;
4. Разработка программ внутреннего туризма на территории муниципального образования, в том числе социального туризма и самодеятельного туризма;
5. Выделение денежных средств на создание условий для развития туризма отдельной строкой в местном бюджете.
Для создания условий по устойчивому развитию туризма в муниципальных образованиях считается необходимым провести соответствующую работу в следующих направлениях:
во-первых, привлечение инвестиций в инфраструктуру туризма;
во-вторых, содействие формированию и продвижению конкурентоспособного туристского предложения на территории муниципального образования;
в-третьих, стимулирование предпринимательской активности местного населения в сфере туризма.
Для привлечения инвестиций в создание туристского продукта муниципального образования можно более эффективно использовать механизм сдачи в аренду земельных участков, объектов туристского показа, зданий и сооружений, а также уже имеющиеся экскурсионные и туристские маршруты.
При формировании и продвижении туристского продукта роль органов местного самоуправления заключается в привлечении возможностей и ресурсов профессиональных туроператоров, которые занимаются организацией международного и внутреннего туризмом. В этом случае муниципальные образования будут выступать в роли посредников между местными производителями туристских услуг и туристскими организациями, помогая им в формировании, продвижении и реализации конкурентоспособного туристского продукта.
Возможности стимулирования предпринимательской активности местного населения можно реализовать путем информирования о возможностях бизнеса в сфере туризма на территории муниципального образования, при этом используя пути непосредственного привлечения местных жителей к обслуживанию посетителей объектов туристского показа в рамках отдельных совместных проектов.
К стимулирующим мероприятиям также целесообразно отнести введение льгот в сфере налогообложения, путем принятия соответствующих муниципально-правовых актов; реализацию обучающих программ и программы технической помощи; льготное кредитование предпринимателей, занимающиеся вопросами туризма (обслуживание туристов) на территории муниципального образования.
А при стимулировании предпринимательской активности местного населения в сфере туристской индустрии, можно широко использовать микрокредитование на льготных условиях для целевого финансирования их проектов.
Для внедрения на практике перечисленных условий считается целесообразным разработать и принять решением представительного органа муниципального образования ряд программ в рамках устойчивого жизнеобеспечения населения и развития туризма.
По нашему мнению в их число необходимо включить следующие программы: пошагового развития туризма; использования потенциала туристской индустрии; привлечения инвестиций на территорию муниципального образования; возрождения и развития местных ремесел; вовлечения частного жилого фонда в обслуживание туристов и экскурсантов; возрождения и использования в гостевом обслуживании местных фольклорных и культурных традиций; микрокредитования индивидуальных предпринимателей; использования экологического потенциала поселения.
Программы развития туризма могут быть разными ввиду особенностей территории отдельных поселений, но, думается, используя рекомендованные нами программы можно создать действенные условия для развития туризма на муниципальном уровне и существенно обеспечить предпринимательскую деятельность в поселениях.
Информационные ресурсы и источники
1. Баранчиков В. А. Правовые проблемы становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации: Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук. М., 2005. - 47 с. URL: http: // www.law.edu.ru/article/article.asp?articleID=1209632
2. Постовой Н.В. Муниципальное право России. - М.: Новый Юрист, 1998. 350 с.
3. Положение о губернских и уездных земских учреждениях. Утверждено указом Александра II 1 января 1864 года. Сергиев Пасад. 1915.
4. Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г. // Российская газета. -1993. 25 дек.
5. Игнатююк Н.А., Замотаев А.А., Павлушкин А.В. Муниципальное право: Учебник. - М.: ЗАО Юстицинформ, 2004. - 320 с.
6. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах местного самоуправления Российской Федерации" N 131-ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 2003. - N 40. - ст. 3822;
7. Федеральный закон от 25 декабря 2008 года "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" N 281-ФЗ // Собрание законодательства РФ, - 2008. - N 52 (ч. 1). - ст. 6236;
8. Тихомиров Ю.А. Полномочия органов исполнительной власти // Исполнительная власть в Российской Федерации. М.: Бек. 1996. - С. 26 - 28.
Статья опубликована в сборнике "Службы сервиса и социально-экономическое развитие региона": Сборник материалов II Всероссийской научно-практической конференции / Под редакцией Н.Н. Соловьева - Псков: ООО "Типография "Гименей". 2011. - 456 с. - С. 67 - 74. (при цитировании ссылка на источник обязательна!).
Егоров В. Е., доцент кафедры менеджмента Псковского филиала ГУСЭ, кандидат педагогических наук, юрист
