Прозрачность бюджетов бюджетной системы Российской Федерации можно сравнить в настоящее время с заполненным покупателями магазином, в котором выключили освещение. Рубильником, с помощью которого оно выключено, является бюджетная классификация, введенная с 2005 года. К сожалению, до настоящего времени бюджетная классификация применяется с грубейшими нарушениями.
Общение с руководителями финансовых органов муниципальных образований показывает, что многие из них находятся в настоящее время в определенном понятийном и организационном тупике. Причем этот тупик еще больше усугубляется предстоящей реформой бюджетной сети. В соответствии с названной реформой предстоит создать три типа муниципальных учреждений: казенные, бюджетные и автономные. Основная проблема заключается в том, как планировать и отражать в расходной части бюджета бюджетные ассигнования для разных типов муниципальных учреждений.
Анализ показывает, что разобраться в этом вопросе можно, но при условии, если правильно, в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ составлять расходную часть бюджета. Но, к сожалению, расходная часть бюджета в муниципальных образованиях составляется неправильно. Поэтому предстоящая реформа бюджетной сети только усугубит положение дел в планировании расходной части бюджета и приведет к еще большей путанице и неразберихе в целевом и эффективном использовании бюджетных средств, а фактически приведет к еще большей коррупции.
А почему же такое положение дел сложилось? Причиной тому является неправильное применение бюджетной классификации, которая стала не инструментом анализа расходной части бюджета, а инструментом его планирования, чего быть не должно.
Обратимся к положениям Бюджетного кодекса РФ. В статье 15 Кодекса записано, что в местных бюджетах в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации раздельно предусматриваются средства, направляемые на исполнение расходных обязательств муниципальных образований, возникающих в связи с осуществлением органами местного само-управления полномочий по вопросам местного значения, и расходных обязательств муниципальных образований, исполняемых за счет субвенций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации для осуществления отдельных государственных полномочий.
В статье 86. говорится, что Расходные обязательства муниципального образования возникают в результате:
принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления, а также заключения муниципальным образованием (от имени муниципального образования) договоров (соглашений) по данным вопросам;
принятия муниципальных правовых актов при осуществлении органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий;
заключения от имени муниципального образования договоров (соглашений) муниципальными казенными учреждениями.
Сделаем несколько замечаний по этим положениям.
Во-первых, речь идет о полномочиях, возникающих в связи с осуществлением органами местного самоуправления полномочий по вопросам местного значения, по которым должны быть приняты муниципальные правовые акты. Принятие муниципального правового акта влечет за собой возникновение расходного обязательства.
Во-вторых, муниципальные образования могут выполнять государственные полномочия, по которым также должны быть приняты муниципальные правовые акты. Но финансовое обеспечение таких расходных обязательств несет соответствующий государственный уровень власти. Фактически в таком муниципальном правовом акте должен быть прописан механизм, как бюджетные средства государственного уровня дойдут до конкретного потребителя.
В-третьих, если возникает расходное обязательство оно должно быть отражено в реестре расходных обязательств муниципального образования.
В-четвертых, уже из статьи 15 вытекает четкое понимание наименования бюджетных ассигнований в виде субсидий. В этой связи надо обратиться к положениям статей 69; 69.1 Кодекса, где идет речь о наименованиях бюджетных ассигнований.
Вот в этом вопросе и возникает первое непонимание. Дело в том, что в бюджетной классификации отражены так называемые отраслевые разделы. Поэтому в муниципальных образованиях расходная часть бюджета планируется не по расходным обязательствам, а по разделам бюджетной классификации. Правовые акты оказываются ненужными.
А как должно быть? Правовые акты по вопросам местного значения и по переданным государственным полномочиям вносятся в реестр расходных обязательств. Причем, если это правовой акт по вопросу местного значения (смотри статьи 14; 14,1; 15; 15,1; 16; 16,1 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ), то он вносится в реестр расходных обязательств муниципального образования в графу муниципальных правовых актов. Если же это правовой акт по переданным государственным полномочиям, то он заносится в графу муниципальных правовых актов, и вместе с ним в графу федеральных или региональных правовых актов вносится соответствующий правовой акт, на основании которого переданы эти полномочия на муниципальный уровень. Причем вместе с правовым актом государственного уровня власти должно быть внесено соглашение между муниципальным образованием и государственным уровнем власти о механизме его выполнения и соответствующем отдельном финансировании органа управления, который будет решать этот вопрос на муниципальном уровне.
И, так, сделаем первое методическое замечание. Основанием для бюджетных расходов являются муниципальные правовые акты, а расходы осуществляются в виде бюджетных ассигнований. К сожалению, ни первого, ни второго в расходной части бюджета в настоящее время не отражается.
Второе методическое замечание: классифицируются бюджетные ассигнования.
Кто виноват, и почему так произошло? Такая путаница происходит и на федеральном уровне. Только в бюджете на 2011 год стали отражаться федеральные правовые акты (законы, федеральные целевые программы), то есть только часть из правильного подхода. А вот наименования бюджетных ассигнований почему-то заменяются видами расходов бюджетной классификации. Налицо непонимание положений бюджетной классификации. Классификации должны подвергаться бюджетные ассигнования, а этого можно добиться, если применять только цифровой код. Если же, как происходит сейчас, применяется и название раздела, подраздела и т.д. и цифровой код, получается ни что иное, как ширма для нецелевого и неэффективного использования бюджетных средств. Кроме того, это подчеркивает методическую безграмотность работников финансовых органов.
Чтобы были дальше понятны излагаемые положения, приведу такой пример. Представим себе, что предстоит построить несколько домов: одно-этажный, двухэтажный, трехэтажный и т.д. Каждый дом строится по утвержденному проекту, который и является правовым актом. Под проект каждого дома должны выделяться бюджетные ассигнования. Но все названные дома имеют общие классификационные признаки: фундамент, стены, оконные блоки, лестничные марши, потолочные перекрытия, крыши и т.п., то есть их можно проклассифицировать по определенным общим признакам.
Как должно осуществляться планирование выделения бюджетные ассигнования под строительство этих домов? Они должны выделяться на каждый дом, то есть вначале должен быть записан правовой актпроект конкретного дома, а потом записываться частный проект фундамента и под его возведение выделяются ассигнования и т.д. Таким же путем выделяются ассигнования и на строительство других домов. При таком подходе можно проанализировать долю средств, выделяемых на каждую составную часть каждого дома, и сделать выводы о долях соответствующих затрат при строительстве каждого дома.
А как же планируется выделение ассигнований на строительство домов в настоящее время? Правовых актов-проектов домов нет. Но для финансовых органов до сих пор это не является преградой. Выход найден за счет применения при планировании бюджета созвучных по экономическому содержанию наименований разделов и подразделов бюджетной классификации. В рассматриваемом примере есть общие для всех дом признаки: фундамент, стены и т.д. Финансовый орган планирует деньги на фундаменты, на стены и т.д. все общим подходом, конкретика никого не интересует.
А что же при таком подходе будет построено? Но это, видимо, это ни-кого не интересует, Главное, чтобы деньги были освоены, то есть, списаны со счета. Примерно так и планируются бюджеты в РФ.
Расходная часть бюджета муниципального образования в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ должна планироваться по ведомствам с кодированием выделяемых бюджетных ассигнований соответствующими цифровыми кодами. После этого должны быть сделаны аналитические таблицы, позволяющие проанализировать бюджет по отраслям и подотраслям экономики (разделам бюджетной классификации), целевым статьям расходов, видам расходов. Таким образом, расходная часть бюджета анализируется по нескольким целевым срезам для достижения его сбалансированности и максимальной прозрачности.
В расходной части бюджета можно выделить несколько направлений бюджетных ассигнований:
- содержание органов управления,
- вопросы местного значения,
- вопросы переданных государственных полномочий,
- муниципальные целевые программы.
При планировании содержания органов управления отдельно выделяются бюджетные ассигнования на содержание главы муниципального образования, представительного органа власти, исполнительно-распорядительного органа власти (администрации) и контрольного органа.
Основанием для бюджетных расходов на содержание главы муниципального образования является правовой акт, который принимается представительным органом власти.
Названный правовой акт вносится в расходную часть бюджета (и в реестр расходных обязательств) в сроку, ниже строки "Содержание главы муниципального образования". Третьей строкой вносит-ся наименование бюджетного ассигнования - бюджетные ассигнования на обеспечение выполнения функций кадзенного учреждения ... В соответствии с требованиями статьи 69,1 Бюджетного кодекса РФ отдельной строкой выделяются бюджетные ассигнования на закупки товаров, работ и услуг для муниципальных нужд (за исключением бюджетных ассигнований для обеспечения выполнения функций казенного учреждения), в том числе в целях оказания муниципальных услуг физическим и юридическим лицам.
Таким же образом планируются расходы на содержание представительного и контрольного органа муниципального образования. Правовые акты на обеспечение их содержания (положение о представительном органе власти МО, положение о контрольном органе МО) принимаются представительным органом власти.
Планирование бюджетных расходов на содержание администрации муниципального образования могут планироваться двояко. Если администрация небольшая по составу и является единым казенным учреждением, тогда бюджетные ассигнования на ее содержание следует планировать также как и названных выше органов управления. Правовой акт на содержание администрации - положение об администрации МО принимается представительным органом власти. Если же в состав администрации входят на правах отдельных казенных учреждений отраслевые органы управления, то их удобнее вынести в ведомственные разделы.
Еще раз обращаю внимание читателя, что в расходной части бюджета указываются правовые акты, как основания для бюджетных расходов, и бюджетные ассигнования на их финансовое обеспечение. После этого расставляются соответствующие цифровые коды разделов и подразделов и т.д. бюджетной классификации. Словарное содержание кодов не указывается. Если же оно, как происходит сейчас, указывается, то получается ничто иное, как абсурд. К сожалению, абсурд выливается в нецелевое и неэффективное использование бюджетных средств, а бюджетная классификация превращаются в подобие ширмы или, как отмечено в преамбуле статьи, в рубильник, с помощью которого в магазине выключили освещение.
Если, как отмечалось выше, отраслевые органы управления из состава администрации, выделяются в расходной части бюджета в ведомственные разделы, бюджетные ассигнования на их содержание кодируются первым разделом бюджетной классификации и соответствующими муниципальными подразделами первого раздела бюджетной классификации.
Вопросы местного значения - такое наименование следует выделить в расходной части бюджета отдельным разделом. Это основная часть расходной части бюджета, направленная на обеспечение жизнедеятельности местного сообщества.
В названном разделе указываются ведомства муниципального образования: образование, культура и т.д. При этом отметим, что за каждым из них закреплены для исполнения правовые акты по вопросам местного значения, которые приняты главой администрации муниципального образования.
Методика планирования расходов подобна планированию расходов на содержание органов управления, но имеются и определенные особенности. Так, например, в оперативном подчинении управления образования могут быть казенные, бюджетные и автономные учреждения.
При планировании расходов указывается наименование правового акта, потом - наименование бюджетных ассигнований:
бюджетные ассигнования на содержание казенных учреждений,
субсидии бюджетным учреждениям, субсидии автономным учреждениям.
После каждой из названных строк наименований бюджетных ассигнований указываются (перечисляются) наименования муниципальных казенных учреждений, наименования муниципальных бюджетных учреждений, наименования муниципальных автономных учреждений.
Бюджетные ассигнования на закупки товаров работ и услуг для казенных учреждений указываются отдельной строкой.
При этом надо отметить, что детализация бюджетных ассигнований в расходной части бюджета может быть разной.
При одном подходе, может быть выделение бюджетных ассигнований на отрасль на казенные, бюджетные и автономные учреждения в целом, при другом - могут быть спланированы бюджетные ассигнования каждому учреждению на год и поквартально. При другом подходе, а он должен являться основным, должны указываться наименования муниципальных заданий, под обеспечение выполнения которых и выделяются бюджетные ассигнования.
Если в муниципальном образовании применяется первый подход, тогда надо публиковать как приложение к расходной части муниципального бюджета расходы по ведомствам. Только таким образом можно добиться открытости и гласности местных бюджетов.
Однако при планировании бюджетных ассигнований по вопросам местного значения есть и другие особенности. Дело в том, что муниципальные правовые акты по вопросам местного значения имеют разные содержательное наполнение и механизм удовлетворения потребностей местного сообщества.
Анализ показывает, вопросы местного значения поселения, муниципального района и городского округа целесообразно делить на три группы:
правовые акты по организации жизнедеятельности местного сообщества;
правовые акты по созданию условий (содействию) в обеспечении жизнедеятельности местного сообщества;
правовые акты по установлению общих правил и норм поведения на территории муниципального образования.
Для удовлетворения потребностей местного сообщества по первой группе муниципальных правовых актов требуется создание специальных муниципальных учреждений.
Для удовлетворения потребностей местного сообщества по второй и третьей группе муниципальных правовых актов по вопросам местного значения специальные учреждения не создаются, а потребности удовлетворяются путем закупок товаров, работ и услуг.
По второй и третьей группам вопросам указывается наименование правового акта, наименование задания (например, асфальтирование ... км муниципальной дороги, ремонт ... км водовода, капитальный ремонт крыш домов и т.п.) и наименование бюджетного ассигнования - "Закупка товаров, работ, услуг". Наименования правовых актов и бюджетных ассигнований кодируются цифровыми кодами разделов, подразделов и т.п. бюджетной классификации.
Вопросы переданных государственных полномочий в расходной части бюджета планируются отдельным разделом, но с указанием ведомств, за которыми они закреплены для исполнения. При этом здесь важно отметить. По опыту проведения занятий выяснено, что, например, субвенции по социальной защите населения поступают в муниципальные образования только по коду раздела N 10 "Социальная политика". За счет средств десятого раздела содержатся и органы управления социальной зашиты населения в муниципальных образованиях, что является нарушением бюджетного законодательства.
Методика планирования расходов на муниципальные целевые про-граммы аналогична методике планирования расходов на решение вопросов местного значения: муниципальная программа, наименование бюджетных ассигнований. Причем в некоторых муниципальных образованиях они включаются сразу в отраслевые разделы вопросов местного значения, а потом выделяются в отдельную таблицу.
Важными при планировании бюджета являются аналитические таблицы бюджетных расходов, которые следует составлять для анализа сбалансированности местного бюджета и учета всех потребностей местного сообщества.
Такие таблицы следует составлять по разделам и подразделам бюджетной классификации, целевым статьям, видам расходов.
Таблицы следует составлять следующим образом.
Из таблицы ведомственной структуры расходов копируются все строки с признаками, например, разделов бюджетной классификации. Вначале каждого раздела делаются срока "Расходы по содержание органов управления", "Расходы на образование" и т.п. и рассчитывается доля расходов по каждому разделу. Аналитические таблицы могут составляться как с учетом, так и без учета расходов на муниципальные целевые программы.
В заключение следует еще раз обратить внимание на положение, которое было изложено в начале статьи. Если федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ и бюджеты муниципальных образований не будут планироваться в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ, то переход государственных и муниципальных учреждений в новый статус приведет к еще большей коррупции и нецелевому использованию бюджетных средств.
Чернышов Михаил Михайлович- доктор военных наук, профессор, профессор кафедры финансов, бухучета и аудита Московской академии государственного и муниципального управления
