Проблемы развития конкурентных инновационных отношений в сфере государственного управленияНазад
Проблемы развития конкурентных инновационных отношений в сфере государственного управления
Федерализм, как известно, в отличие от унитарного государственного устройства, предусматривает ограниченный суверенитет субъектов данного сообщества. Как и в любом другом сообществе, федерации, присуще консолидирующее начало, основанное на общности интересов входящих в нее единиц. Легитимным воплощением этого интереса является федеральный центр, реализующий свое предназначение посредством властной вертикали. Однако взаимоотношение Центра и Субъектов небесконфликтны, поскольку общий федеративный интерес неизбежно реализуется как чрезвычайно сложный, динамичный баланс интересов входящих в сообщество субъектов. Для федеративного устройства эта черта тем более характерна, что субъекты сообщества обладают достаточно широкой экономико-политической автономией. Все это, в сочетании с конкурентно-рыночной экономической средой, привносит в Федерацию элементы конкуренции, что и дает основание для постановки проблемы конкурентного федерализма.
Под конкурентным федерализмом мы понимаем горизонтально-вертикальное соперничество субъектов Федерации, имеющих равноправный суверенитет и реализующих его в разнообразных институционально-экономических формах.
По вертикали субъекты Федерации соперничают с центром, а по горизонтали - друг с другом. Вертикальное соперничество - это соперничество за увеличение независимости от Федерации, рост бюджетных ассигнований (субсидий, трансфертов), повышение доли налогов, остающихся в бюджете субъекта Федерации. Горизонтальное соперничество - это соперничество за миграционные потоки населения, инвестиции (резидентов и нерезидентов), интеллектуальный капитал.
Для практической реализации концепции конкурентного федерализма основным условием являются инновации в области государственного исполнительного управления, трансформация которого позволит обеспечить устойчивый контекст демократизации общества и либерализации экономики - неукоснительных принципов конкурентоспособности во всех сферах жизнедеятельности общества. Россия позже других стран вступает в эпоху масштабных региональных изменений, что предопределяет внедрение форсированного конкурентного федерализма, так как отсутствуют в необходимом объеме развитый внутренний рынок, трудовые ресурсы, финансовый и материальный капитал, экономика услуг.
Неразвитость внутреннего рынка связана с результатами проведенных за последние пятнадцать лет реформ, от которых "...выиграла примерно пятая часть населения, а остальные в той или иной степени оказались ущемленными" [1], что является серьезным сдерживающим фактором. При этом низкий прирост дохода основной массы населения не позволяет эффективно использовать даже имеющихся потенциальных работников. Нехватка трудовых ресурсов очевидна. В связи с разворачивающимся финансовым кризисом, темпы роста экономики снижаются, а сокращающиеся доходы незначительного числа глобальных финансовых компаний и транснациональных монополий в производство и создание современной инфраструктуры не инвестируются. Капитал, даже в этих неблагоприятных условиях, стремится в сырьевые отрасли, а не в высокотехнологичное производство, которое "...опровергает марксистский тезис о дешевом труде как источнике высоких прибылей" [2], но похоже мышление в России остается по большей части догматическим, и для развития этого производства соответствующие условия не создаются. Органы исполнительной власти по-прежнему уповают на природные ресурсы, хотя мировая экономика уже давно строится на знаниях, продуцирующих конкурентоспособность. Развитие сферы услуг также рассматривается как необходимость достижения высокой конкурентоспособности, и не просто в обычном понимании российской национальной статистики платных услуг, включая коммунальные, социальные и прочие, а услуг, являющихся составной частью валового национального дохода, - это и послепродажное обслуживание, это и услуги органов исполнительной власти, или как их обозначают в ряде стран мира - публичные услуги.
Рассмотрение конкурентного федерализма невозможно без его первого звена - муниципалитетов. В соответствии с федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" вопросы местного значения должны решаться "...исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций" [3]. Современная реальность свидетельствует о решении вопросов местного значения не то что в интересах населения, но даже и без учета его мнения. И это происходит отнюдь не вследствие коррупционности, ограниченности натуры или лености души административно-бюрократического аппарата. Основная причина - в сути института бюрократического управления. Бюрократическое управление характеризуется жесткой иерархией, стабильностью, автократическим стилем руководства, внешним контролем и представляет собой закрытую систему, все силы которой в первую очередь направлены на самосохранение, и, как следствие, ее интересы не совпадают с интересами населения; перефразируя знаменитое выражение выдающегося ученого В.О. Ключевского в отношении власти и мысли, их "...встреча не удавалась, или встречавшиеся не узнавали друг друга" [4].
Сегодня поселением управляет администрация, но каковы ее функции, задачи не знает ни один житель этого поселения, ибо по-прежнему глава поселения подотчетен де-факто не населению, а следующей ступеньке вертикали власти - администрации муниципального образования. Благие намерения в виде разработки регламентов, порядков, как и жесткий контроль не приблизят интересы бюрократии к интересам населения. Регламенты и порядки существовали и ранее, но как они исполнялись? Контроль предусматривается осуществлять вышестоящими органами власти, а это опять бюрократическое управление. При этом контролировать все и вся в огромной по территории стране физически невозможно.
Таким образом, следует изменить стратегический вектор с дирижизма (с привкусом патернализма) на менеджеризм, который как раз и предполагает активное участие граждан в принятии решений, а не пассивное наблюдение со стороны. Именно данному направлению соответствует адаптивное управление, характеризующееся гибкостью, демократическим стилем руководства, развитием горизонтальных связей, нацеленное на инновационное развитие и по этой причине не нуждающееся во внешнем контроле, так как обладает высокой степенью самоконтроля.
Бюрократическое управление укрепляет саму бюрократию и не способствует появлению творчески мыслящих личностей, а адаптивное ведет к повышению уровня жизни, пример тому - развитые страны мира. Но полный отказ от присутствия бюрократической составляющей явился бы ошибкой, так как инициатива, творчество и новаторство не должны превращаться в "управленческий импрессионизм". Несомненно, рациональная составляющая обязательна, но важно их соотношение. Издревле известно правило "золотого сечения", представляющее собой пример гармоничного сочетания двух частей. По нему происходит распределение частной и государственной собственности, оценивается распределение доходов населения, анализируется равновесное состояние экономики, прогнозируется курс валют и котировок акций и т.д. [5]. Целесообразно применить данное правило и в построении системы управления: бюрократическое - 1/3, адаптивное - 2/3. Подобная схема представляется наиболее реалистичной именно для поселений, где граждане взаимодействуют теснее и чаще, нежели в крупных городах. Например, каждый многоквартирный дом (а таких немало в поселениях) должен выбрать управляющую компанию, или ее назначат определенные для этих целей организации. Почему бы администрации поселения не заняться данной проблемой: изучить мнение граждан, объявить конкурс, подготовить документы и т.п. Другой пример - в частном секторе нет водопровода: администрация поселения советуется с жителями деревни, с организациями водоснабжения, проектировщиками, администрацией муниципального района по привлечению дополнительных финансовых средств и т.п. Бюрократическими методами предложенные задачи оптимально не решить, но используя адаптивное управление с определенной долей бюрократических процедур, можно достичь желаемого результата. Чем больше будет совершаться подобных действий, тем быстрее, во-первых, администрация поселения трансформируется в сервисную организацию, создающую условия для жизни человека, проявляющую заботу о его нуждах. Во-вторых, это приведет к созданию корпорации граждан, которую применительно к теории "О" М. Бира и Н. Нориа [6] следует рассматривать как саморазвивающуюся систему со своей культурой, целями и мотивами. В-третьих, подобное движение послужит импульсом для развития конкурентного федерализма на его первом уровне.
Создание сервисной организации взамен администрации поселения реформирует всю вертикаль исполнительной власти России, но не сверху, а впервые за всю российскую историю - снизу. Сервисная организация в поселениях укрепляет основание пирамиды власти, уменьшая до минимума флуктуации в верхних эшелонах и создавая условия для когерентных коммуникаций на всех ее ступенях, а также станет первой значительной институциональной реформой, к тому же спроектированной и реализованной, а не трансплантированной.
Постоянная ссылка на отсутствие финансовых средств не приводит к их появлению. Это еще одна характерная черта бюрократического управления - стабилизировать общество посредством идеологии и добиваться (вариант - ждать) выделения средств с дальнейшей их "распиловкой". Именно выделение средств (данная фраза встречается часто), а не зарабатывание. Построение сервисной организации призвано изменить отношение людей к власти: они смогут увидеть и ощутить заботу о человеке, а не указующий перст. Может быть, именно тогда обыватель будет трудиться эффективнее и при поддержке государства получит б?льшую материальную выгоду и моральную отдачу, что как раз и повышает уровень жизни населения в целом, и приводит к появлению финансовых средств в бюджете поселения.
Администрации поселений в сегодняшнем виде архаичны и порой атавистичны, даже их бюрократическое управление и то неполноценно, ибо ограничивается составлением планов и отчетов. Призвание администраций поселений - создание комфортных условий для проживания, что возможно только при наличии сервисной организации.
Таким образом, конкурентный федерализм первого уровня - муниципалитеты, трансформирующиеся в сервисные организации по оказанию публичных услуг и корпорации граждан как саморазвивающиеся системы. Территориальная конкуренция на уровне муниципальных образований может происходить не только между муниципальными образованиями одного субъекта Федерации, но и между муниципальными образованиями разных субъектов Федерации, т.е. - это конкуренция межтерриториальная.
Второй уровень конкурентного федерализма - уровень субъектов Федерации, на котором территориальная конкуренция получает дальнейшее развитие. Для создания института конкурентного федерализма на уровне субъектов Федерации целесообразно учитывать следующие моменты:
Во-первых, начинать следует с разграничения полномочий между Федерацией, субъектами Федерации и муниципальными образованиями и выработки системы конкурирующих полномочий. Например, следует исключить явный параллелизм в деятельности территориальных органов федеральной исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации (комитет ветеринарии и управление по ветеринарному и фитосанитарному надзору, комитет лесного хозяйства и агентство лесного хозяйства и многие другие).
Во-вторых, необходимо создавать инновационную по содержанию и по форме институциональную систему власти в субъектах Федерации. Инновационное развитие предполагает динамичность организации, т.е. трансформация органов исполнительной власти должна состоять из трех основных процессов - "... интеграции, реконфигурации и обучения" [7]. Под интеграцией понимается объединение и координация всех ресурсов территории, под реконфигурацией - структурные преобразования, обучение - способность к обучению и интеллектуальный уровень персонала. При этом воздействия должны быть направлены не только на трансформацию функций, а в первую очередь - на реинжиниринг процессов. Реализация триады позволит органам исполнительной власти обеспечивать быструю реакцию на изменения внутренней и внешней среды.
В-третьих, при выполнении первого и второго действий следует не просто учитывать опыт других стран в проведении реформ органов исполнительной власти, как в России любят трактовать, а непременно создавать аналогичные институты. Уровень экономик развитых стран мира свидетельствует о неоспоримости возможности его достижения только при использовании принципов и механизмов, сложившихся в мировом сообществе. Особого пути, который обосновывается, за неимением знаний и воли, менталитетом нации, обычаями и т.п., не существует, - страна, не соответствующая определенным технологическим, социально-экономическим и организационно-управленческим стандартам современной цивилизации не войдет в число развитых стран, рискуя остаться в сонме догоняющих, что относится и к России.
В-четвертых, создание института конкурентного федерализма самым непосредственным образом отразится на работниках государственных организаций, являющихся бюджетными служащими.
В-пятых, информационное обеспечение создания института конкурентного федерализма, включая формирование технологической среды информационной системы и комплексную защищенность информационных ресурсов, обеспечивающих качество информации, т.е. задающих данное свойство параметров - достоверность, своевременность, новизну, ценность, полезность и доступность; к данному блоку относится и разъяснительная работа во внутренней и внешней среде.
Довольно часто, особенно в последнее время, высказываются мысли о невозможности создания институтов, функционирующих в развитых странах мира, на российской почве, об особом пути России, об особенностях менталитета русского народа, вспоминают в этой связи идеи евразийцев, например, князя Н. Трубецкого, считавшего, что "...романо-германский мир со своей культурой - наш злейший враг" [8]. Сохраняя свою национальную идентичность, вполне возможно без потери самосознания населяющих Россию народов, перенять как у западного мира, так и у восточного, эффективно работающие институты. Японцы ведь ничего не потеряли, внедрив у себя многие из западных формальных институтов, а отличия в характере мышления между японцами и европейцами проявляются весьма отчетливо. При этом нельзя не согласиться с высказыванием Пьера Бурдье о культуре, формируемой, как он считает, "...естественным образом при содействии государства, которое ... придает культурному произволу видимость полной естественности" [9]. Еще одно выдвигаемое обоснование невозможности переноса институтов на российскую почву - иррациональность русского народа и его высокая духовность. Что касается последней характеристики, то "общественный идеал, ориентированный на мистическую духовность, не мобилизует на борьбу за преодоление реальных трудностей развития и является просто опасным в условиях современной цивилизации..." [10].
Иррациональность и способность находить нестандартные и оригинальные решения как раз вписывается в современное развитие экономики, так как труд интеллектуализируется, работа все больше отличается разнообразием и требованиями к проявлению глубины и широты мышления со способностью формировать собственные суждения и оценки. И это отнюдь не означает, что Россия должна заниматься имитацией и оставаться в числе догоняющих, так и не достигнув уровня технологического лидера. Но в трансформации системы органов исполнительной власти данный выбор решения проблемы видится приемлемым, ибо, как совершенно верно заметил Джозеф Стиглиц, "...государство в состоянии делать то, что частные институты делать не в состоянии" [11], поэтому пусть то, что могут делать частные институты, государство передаст им.
Во-первых, исторический опыт России доказывает, что построенная система органов исполнительной власти по западному образцу успешно приживается, - реформа управления экономикой, осуществленная Петром Великим, созданная им система просуществовала до 1917 г., а ее истоки находятся в западном камерализме.
Во-вторых, опыт других стран, неформальные институты которых резко отличаются от западных, - Япония, Сингапур, Тайвань и другие. И, в-третьих, человечество не сможет уйти от процесса глобализации, хотя бы в силу экологических причин и недостатка финансовых средств и научного потенциала одной страны для освоения новых горизонтов, например, межпланетных. Поэтому сближение неизбежно, потому что глобальная экономика - это клуб уже модернизированных стран [12]. Глобализацию можно обозначить как процесс взаимодействия экологических, социологических и экономических технологий, основанный на информатизации и либерализации экономики и создающий условия для устойчивого развития человечества, или, цитируя Мануэля Кастельса, "... как экономику, чьи основные компоненты обладают институциональной, организационной и технологической способностью действовать как общность (целостность)..." [14]. Не каждая страна может быть участником глобальной экономики, а только имеющая высокотехнологичные и информационно емкие продукты. И России все равно придется пройти путь создания новых институтов, но создавая что-то свое, отличное в основе от других государств, она рискует попасть в институциональную ловушку, что сейчас и происходит.
Наблюдается несоответствие между рыночной экономикой и централизованным управлением, в силу чего и возникает устойчивая "блокировка" [15], при которой система органов исполнительной власти лишь изменяет некоторые из своих параметров. Это же подтверждает и сформулированная Рональдом Коузом теория об убывающей по мере роста организации предельной эффективности менеджмента в данной организации [16], т.е. рост выполняемых задач и соответственно рост численности аппарата органов исполнительной власти без изменения внутрисистемных отношений как раз и приводит к снижению не только их эффективности, но и экономики в целом. Еще раз подчеркиваем, что глобализация не рассматривается как гегемония США, а рассматривается как международная кооперация, т.е. говоря словами Джозефа Стиглица, "мир стал экономически взаимосвязанным, и только создание равноправных международных механизмов может обеспечить стабильность на мировом рынке" [17], а для этого необходимо сближение в институциональной сфере.
Таким образом, инновационное развитие России невозможно без кардинальных изменений системы органов исполнительной власти, которые должны иметь истоком построение конкурентного федерализма, начиная с первого уровня - уровня муниципалитетов и сельских поселений.
Литература
1. Римашевская Н. О социальном реформировании в России // Проблемы теории и практики управления. - М., 2005. - N5. - С.21.
2. Цвылев Р.И. Труд и его оплата в высокотехнологичном производстве // Мировая экономика и международные отношения. - М., 2000. - N12. - С.11.
3. Федеральный закон от 06.10.2003 N131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", http://www.kremlin.ru
4. Ключевский В.О. Письма. Дневники. Афоризмы и мысли об истории. - М.: Наука, 1968. - С.369.
5. Прангишвили Н. Об эффективности управления сложными социально-экономическими системами // Проблемы теории и практики управления. - М., 2006. - N 2. - С. 24-31.
6. Мильнер Б. З. Концепция организационных изменений в современных компаниях // Проблемы теории и практики управления. - М., 2006. - N2. - С.10.
7. Бурманн К. Нематериальные организационные способности как компонент стоимости предприятия // Проблемы теории и практики управления. - М., 2003. - N3. - С.101.
8. Воейков М. Евразийская "теория хозяйствования" как составная часть российской экономической школы // Вопросы экономики. - М., 2003. - N12. - С.99.
9. Бурдье П. Дух государства: генезис и структура бюрократического поля, http://bourdiev.narod.ru.
10. Разин А.В. Русская идея и современная Россия: кризис и перспективы развития // Философские науки. - М., 2001. - N4. - С.52-53.
11. Стиглиц Дж. Экономика государственного сектора / Пер. с англ. - М.: Изд-во МГУ: ИНФРА-М, 1997. - С.18.
12. Федотова В.Г. Российское развитие в условиях глобализации // Философские науки. - М., 2001. - N1. - С.9.
13. Макбрайд У. Глобализация и межкультурный диалог // Вопросы философии. - М., 2003. - N1. - С.80.
14. Кастельс М. Глобальный капитализм и Россия, www.archipelag.ru.
15. Попов Е., Лесных В. Трансакционные издержки в переходной экономике // Мировая экономика и международные отношения. - М., 2006. - N3. - С.74.
17. Стиглиц Дж. Ревущие девяностые. Семена развала / Пер. с англ. - М.: Национальный общественно-научный фонд - "Современная экономика и право", 2005. - С.73.
