Владимир Андрианов: Эволюция законодательной базы противодействия коррупции в Современной РоссииНазад
Владимир Андрианов: Эволюция законодательной базы противодействия коррупции в Современной России
После распада Советского Союза и выделения Российской Федерации в самостоятельное государство одной из основных проблем в борьбе с коррупцией в современной России долгое время были слабая юридическая и правовая базы.
Российский государственный аппарат первых лет постсоветского периода, так же как и экономика страны и все общество, оказался в состоянии глубокого кризиса.
Только за период с 1991 по 1994 г. органы исполнительной власти на федеральном уровне обновились на 56%, а в регионах - примерно на треть. Коррупция, некомпетентность, элементарная безграмотность, отсутствие управленческой культуры широко распространились среди новых государственных служащих.
Для решения этих проблем Президентом России Б.Н. Ельциным 4 апреля 1992 г. был подписан Указ "О борьбе с коррупцией в системе государственной службы", который предусматривал ряд серьезных мер антикоррупционного характера. В частности, законодательно было закреплено, что служащим государственного аппарата запрещено:
- заниматься предпринимательской деятельностью, оказывать любое не предусмотренное законом содействие физическим и юридическим лицам с использованием своего служебного положения в осуществлении предпринимательской деятельности и получать за это вознаграждения, услуги и льготы;
- выполнять иную оплачиваемую работу на условиях совместительства (кроме научной, преподавательской и творческой деятельности), а также заниматься предпринимательской деятельностью через посредников, а равно быть поверенными у третьих лиц по делам государственного органа, в котором он состоит на службе, самостоятельно или через представителя принимать участие в управлении акционерными обществами, товариществами с ограниченной ответственностью или иными хозяйствующими субъектами.
Нарушение указанных требований влечет освобождение от занимаемой должности, иную ответственность в соответствии с действующим законодательством.
Кроме того, государственным служащим вменялось в обязанность при назначении на руководящую должность представлять декларацию о доходах, движимом и недвижимом имуществе, вкладах в банках и ценных бумагах, а также обязательствах финансового характера.
Однако, как показала практика, Указ Президента России во многом оказался фиктивным, поскольку отсутствовало четкое законодательное регулирование целого комплекса вопросов, связанных с государственной службой, не был детально проработаны механизм и исполнения, и механизм контроля исполнения положений указа.
Кроме того, как показала практика, в силу объективных и субъективных причин указ оказался самым "игнорированным" нормативным правовым актом, поскольку большая часть его положений фактически не исполнялась.
В развитие этого указа в 1993 г. Верховным Советом РФ был принят Закон РФ "О борьбе с коррупцией", однако он так и не был подписан президентом.
В 1995 и 1997 гг. были приняты Государственной думой и одобрены Советом Федерации Федерального Собрания РФ соответственно второй и третий проекты Федерального закона РФ "О борьбе с коррупцией", которые также не были подписаны Президентом РФ.
Важным этапом в развитии отечественного законодательства, направленного на предупреждение и пресечение коррупции в системе государственной службы нашей страны, было принятие Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" от 31 июля 1995 г., в котором законодательно были закреплены ограничения, связанные с государственной службой, большинство которых носит антикоррупционный характер.
После принятия закона в этой части отечественное законодательство стало соответствовать международным нормам.
Правовую основу противодействия коррупции заложил новый Уголовный кодекс Российской Федерации, который был принят Государственной Думой 24 мая 1996 г., подписан Президентом 13 июня 1996 г. и вступил в силу с 1 января 1997 г., сменив Уголовный кодекс РСФСР 1960 г., применявшийся до тех пор.
В соответствии с современным российским уголовным законодательством многие виды коррупции аналогичны мошенничеству, совершаемому должностным лицом, и относятся к категории преступлений против государственной власти и преследуются по закону.
Ныне действующий Уголовный кодекс Российской Федерации содержит целый ряд составов преступления, относящихся к коррупции. Коррупционные действия могут квалифицироваться следующими статьями Уголовного кодекса:
o 290 - получение взятки;
o 291 - дача взятки;
o 292 - служебный подлог;
o 174 - легализация денежных средств или иного имущества, приобретенных незаконным путем;
o 285 - злоупотребление должностными полномочиями;
o 204 - коммерческий подкуп;
o коррупционные преступления в форме подкупа караются также по подп. "а" и "б" части второй ст. 141.
Справочно: получение взятки - согласно ст. 290 Уголовного кодекса Российской Федерации - одно из самых опасных должностных преступлений, особенно если оно совершается группой лиц или сопровождается вымогательством, которое заключается в получении должностным лицом преимуществ и выгод за законные или незаконные действия (бездействие). Получение взятки рассматривается Уголовным кодексом как более общественно опасное деяние, нежели дача взятки.
Дача взятки - согласно ст. 291 Уголовного кодекса Российской Федерации - преступление, направленное на склонение должностного лица к совершению законных или незаконных действий (бездействия) либо предоставлению каких-либо преимуществ в пользу дающего, в том числе за общее покровительство или попустительство по службе. Дача взятки рассматривается Уголовным кодексом как менее общественно опасное деяние, нежели получение взятки. Гражданин, давший взятку, может быть освобожден от ответственности, если установлен факт вымогательства или гражданин добровольно сообщил в правоохранительные органы о содеянном.
Коммерческий подкуп - согласно ст. 204 Уголовного кодекса Российской Федерации - "взятка" лицу, выполняющему управленческие функции в коммерческих и некоммерческих предприятиях и организациях, - директору, заместителю директора коммерческой фирмы или государственного унитарного предприятия, председателю и члену совета директоров акционерного общества, главе кооператива, руководителю общественного или религиозного объединения, фонда, некоммерческого партнерства, лидеру и руководящему функционеру политической партии и т.д. Гражданин, совершивший коммерческий подкуп, может быть освобожден от ответственности, если установлен факт вымогательства или гражданин добровольно сообщил в правоохранительные органы о содеянном.
В 2001 г. на парламентских слушаниях "Современное состояние и пути совершенствования законодательства Российской Федерации в области борьбы с коррупцией" обсуждались законопроекты "Основы антикоррупционной политики", "О противодействии коррупции", "О парламентском расследовании" и "О кодексе поведения государственных служащих".
Из указанных законопроектов в Государственной Думе третьего созыва антикоррупционный законопроект "О противодействии коррупции дошел лишь до первого чтения. По мнению юристов, этот документ призван был не столько направлять борьбу с коррупцией, сколько имитировать ее.
В ноябре 2003 г. Президент учредил Совет по борьбе с коррупцией во главе с Председателем Правительства. В Совет вошли шесть бывших председателей Правительства, представители Государственной думы, Совета Федерации, Конституционного, Верховного и Арбитражного судов. При совете были созданы две комиссии по противодействию коррупции и по разрешению конфликтов интересов.
В апреле 2004 г. в Государственной думе также была создана комиссия по противодействию коррупции. На комиссию были возложены функции анализа законодательства на предмет выявления положений, создающих почву для коррупции, и его корректировки, а также работа по конкретным обращениям, связанным с проявлением коррупции.
В 2007 г. с назначением Председателем Правительства РФ В.А. Зубкова активизировалась работа по доработке "Закона о борьбе с коррупцией".
Предполагалось, что закон обяжет должностных лиц - военных, судей, государственных служащих, политиков, работников правоохранительных органов, руководителей государственных корпораций декларировать доходы, имущество, крупные расходы и факты конфликта интересов (семейственность).
В числе карательных мер предусматривались конфискация имущества и запрет на занятие определенных должностей. Законопроект предполагал создание специального органа, контролирующего расходы чиновников и правильность декларирования. Таким органом мог стать Росфинмониторинг.
Для этого планировалось внести соответствующие изменения в действующее законодательство, позволяющее финансовым разведчикам вести особое наблюдение за движением средств на счетах чиновников и членов их семей.
Национальный план противодействия коррупции в России
Впервые о необходимости разработки и принятия комплексного плана по борьбе с коррупцией заявил первый заместитель Председателя Правительства Российской Федерации Д.А. Медведев, будучи кандидатом в Президенты России.
Выступая на V Красноярском экономическом форуме в феврале 2008 г., он сказал: "Должен быть в особом порядке разработан и реализован национальный план по борьбе с коррупцией".
Позже, 25 марта 2008 г. в интервью газете The Financial Times Д.А. Медведев, будучи уже избранным Президентом России, рассказал, на чем будет основываться этот план: "Я сказал в своем выступлении, что необходимо подготовить план по борьбе с коррупцией в стране. Он должен включать в себя как минимум три раздела.
Первое - это законодательные изменения в области уголовного права, связанные как с нашими международными обязательствами, так и с текущей ситуацией в стране. Это, наверное, не самое сложное. Коррупцию невозможно задушить изменениями законов.
Второе, гораздо более сложная вещь, это именно создание антикоррупционных стимулов. А вот это зависит от очень значительных параметров: от общего уровня жизни в стране, уровня зарплаты, от того, насколько безусловно и жестко применяются законы в отношении тех, кто нарушает закон, в отношении так называемых коррупционеров, тех, кто берет взятки, совершает другие коррупционные действия.
Наконец, может быть, самая высшая форма такой мотивации, когда для лица, которое собирается совершить какое-то преступление, получить взятку и так далее, становится очевидным, что этого не следует делать, потому что это может разрушить всю его жизнь.
Когда брать взятку не просто страшно, а неприемлемо по другим соображениям: неприлично и может просто разрушить будущую жизнь, карьеру, уничтожить пенсию и так далее. Именно это останавливает полицейских, других государственных служащих от того, чтобы совершать подобные действия, в других странах.
И третья, последняя, вещь - это именно то, о чем я говорил: изменение правосознания, изменение мышления людей. Таким образом, это законы, система стимулирования, общее улучшение экономического климата в стране и формирование современного правосознания".
Сформулированные выше принципы борьбы с коррупцией законодательно нашли свое отражение в разработке и подписании Указа Президента Российской Федерации об утверждении Национального плана противодействия коррупции.
Указ был подписан 31 июля 2008 г. (N Пр-1568) и предусматривал принятие ряда мер по совершенствованию существующего законодательства, а также разработку и принятие новых законов (см. Приложение 1).
Генеральный прокурор России Ю. Чайка назвал принятый Национальный план противодействия коррупции важным шагом в борьбе с коррупцией, поскольку требует не только координации деятельности государственных органов, но и консолидации усилий всего общества.
Принятый указ, в частности, обязывал органы законодательной власти доработать и в кратчайшие сроки принять злополучный Федеральный закон "О противодействии коррупции", который в конце концов после почти семнадцатилетнего обсуждения на различных уровнях в новой редакции был все-таки принят и вступил в силу 25 декабря 2008 г. (N 273-ФЗ).
На его основании был подготовлен Федеральный закон "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона " О противодействии коррупции".
Кроме того, 2 августа 2009 г. вступил в силу Федеральный закон "Об антикоррупционной экспертизе нормативно-правовых актов и проектов нормативно-правовых актов" (N 172-ФЗ).
Справочно: в первой половине 2010 г. в Министерстве юстиции РФ провели антикоррупционную экспертизу 1594 проектов нормативно-правовых актов. Коррупциогенные факторы, т. е. положения, устанавливающие слишком широкие пределы усмотрения для чиновников или чересчур обременительные требования для граждан, были обнаружены в 56 из них, что составляет 3,5%.
Самыми коррупционноемкими оказались проекты законов. Коррупциогенные факторы эксперты нашли в 34 документах (2,1%). На втором месте оказались проекты постановлений правительства - 20 документов (1,3%). Самый низкий коррупционный потенциал оказался у указов Президента - недочеты обнаружили всего в двух проектах (0,12%).
В регионах России за тот же период было проверено 60 433 проекта документов. Самая плодородная почва для коррупции - в документах региональных органов власти (коррупциогенные факторы в 2%). Самые "неподкупные" - уставы муниципалитетов (0,2%).
По мнению специалистов, не выявлены такие ключевые коррупциогенные факторы, как отсутствие мер ответственности должностных лиц за свои действия (бездействие) или процедура публичного контроля, поскольку эти факторы были исключены из методики антикоррупционной экспертизы.
С принятием указанных документов можно констатировать, что в Российской Федерации в основном сформированы и функционируют правовая и организационная основы противодействия коррупции (см. Приложения 1, 2, 3).
Важно отметить, что в Законе "О противодействии коррупции", впервые было дано определение коррупции и сформулированы принципы по противодействию и предупреждению ее.
Коррупция:
а) злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами;
б) совершение деяний, указанных в подп. "а" настоящего пункта, от имени или в интересах юридического лица (ст. 1 Федерального закона Российской Федерации "О противодействии коррупции").
Противодействие коррупции - деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий:
а) по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции);
б) по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией);
в) по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений.
Принципы противодействия коррупции. Противодействие коррупции в Российской Федерации основывается на следующих основых принципах: 1) признание, обеспечение и защита основных прав и свобод человека и гражданина; 2) законность; 3) публичность и открытость деятельности государственных органов и органов местного самоуправления; 4) неотвратимость ответственности за совершение коррупционных правонарушений; 5) комплексное использование политических, организационных, информационно-пропагандистских, социально-экономических, правовых, специальных и иных мер; 6) приоритетное применение мер по предупреждению коррупции; 7) сотрудничество государства с институтами гражданского общества, международными организациями и физическими лицами (ст. 3 Федерального закона Российской Федерации "О противодействии коррупции").
В целях консолидации усилий федеральных органов государственной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц, направленных на противодействие коррупции, в 2010 г. была подготовлена новая редакция национального плана противодействия коррупции, рассчитанного на 2010-2011 гг. (см. Приложение 2).
В новой версии плана был систематизирован перечень задач органов государственной власти всех уровней. В частности, в ближайшие годы предусмотрено расширить сферы общественного контроля за использованием ассигнований бюджетов всех уровней, провести масштабные социологические исследования по поводу эффективности антикоррупционной работы и др.
Поставлена задача усовершенствовать механизмы создания, функционирования и ликвидации юридических лиц, обеспечить мониторинг деятельности саморегулируемых организаций, модернизировать схему нормативного регулирования управления в корпоративном секторе.
Было предложено обновлять национальный план противодействия коррупции один раз в два года.
В рамках реализации национального плана противодействия коррупции в России начали функционировать государственные юридические бюро по антикоррупционному просвещению населения, которые оказывают правовую поддержку социально незащищенным гражданам, помогают им отстаивать свои права. В 2009 г. такие бюро оказали квалифицированную помощь более чем 40 тыс. россиян, Развитие таких бюро, по его словам, будет продолжено.
В федеральных органах испонительной власти созданы комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных служащих и урегулированию конфликта интересов. По информации главы администрации Президента, указанными комиссиями только за 2009 г. было выявлено более 1300 нарушений, привлечено к дисциплинарной ответственности 214 человек, по 29 материалам информация направлена в правоохранительные органы. Аналогичные комиссии начинают создаваться в регионах, а также на муниципальном уровне.
В середине июля 2010 г. глава государства публично признал, что антикоррупционная политика последних лет "почти не дала результатов".
"Сказал наш как-то Президент:
"Настал решительный момент,
Да будет свет в конце пути,
Коррупцию решил я извести".
Чиновник, он ведь чем хорош,
Его за горло не возьмешь,
И Президент здесь не указ,
Законы пишут не для нас"
(Евгений Наумов. Мини-Максы. Москва, 2010)
В России так и не созданы административные суды для жалоб на действия властей, не сокращен список лиц, имеющих иммунитет от судебных преследований, не введена конфискация имущества по коррупционным делам. Кроме того, в российское законодательство так и не введен пункт "незаконное обогащение".
Очевидно, что побороть коррупцию в ближайшее время в России вряд ли удастся, однако вполне возможно уменьшить масштабы ее проявления.
План по борьбе с коррупцией должен стать составной частью программы построения "эффективного государства". Несомненно, что такая программа должна носить также общенациональный характер.
Национальная стратегия противодействия коррупции в России
В России в борьбе с коррупцией, как, впрочем, во многом другом, есть свои национальные особенности. В отличие от существующей международной практики и научной методологии, когда сначала разрабатывается стратегия по тому или иному вопросу, а затем планы по ее реализации, в России, как всегда, все наоборот: сначала был принят Национальный план противодействия коррупции, а затем уже и Национальная стратегия противодействия коррупции.
Во исполнение Национального плана противодействия коррупции и в соответствии с международными обязательствами в России была подготовлена Национальная стратегии противодействия коррупции, которая утверждена Указом Президента РФ от 13 апреля 2010 г. N 460.
Национальная стратегия противодействия коррупции представляет собой постоянно совершенствуемую систему мер организационного, экономического, правового, информационного и кадрового характера, реализуемую федеральными и иными органами государственной власти и местного самоуправления, институтами гражданского общества, организациями и физическими лицами.
Целью разработки и принятия Национальной стратегии противодействия коррупции является искоренение причин и условий, порождающих коррупцию в российском обществе.
Для достижения указанной цели должны последовательно решаться следующие задачи:
- формирование соответствующих потребностям времени законодательных и организационных основ противодействия коррупции;
- создание условий, затрудняющих возможность коррупционного поведения и обеспечивающих снижение уровня коррупции;
- обеспечение выполнения членами общества норм антикоррупционного поведения, включая применение в необходимых случаях мер принуждения в соответствии с законодательными актами Российской Федерации.
Среди принципов разработки и реализации Национальной стратегии противодействия коррупции основными являются:
- признание коррупции одной из системных угроз безопасности Российской Федерации;
- использование в противодействии коррупции системы мер по предупреждению коррупции;
- конкретизация антикоррупционных положений федеральных законов и иных правовых актов.
В плане реализации стратегии, в частности, планируется внедрение в деятельность федеральных органов государственной власти, иных государственных органов инновационных технологий, повышающих объективность и обеспечивающих прозрачность при принятии законодательных актов, межведомственного электронного взаимодействия указанных органов и их взаимодействия с гражданами и организациями в рамках оказания государственных услуг.
Потребуется совершенствование работы подразделений кадровых служб федеральных органов исполнительной власти и иных государственных органов по профилактике коррупционных и других правонарушений.
В этом плане большие надежды возлагаются на повышение значимости комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов.
Предполагается распространить ограничения, запреты и обязанности, установленные законодательными актами Российской Федерации в целях предупреждения коррупции, на лиц, замещающих государственные должности, включая высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти), государственные должности субъектов Российской Федерации и муниципальные должности.
Одновременно планируется повышение денежного содержания и пенсионного обеспечения государственных и муниципальных служащих.
Продолжится совершенствование системы финансового учета и отчетности в соответствии с требованиями международных стандартов, системы учета государственного имущества, процедур и механизмов государственных и муниципальных закупок, что будет способствовать созданию благоприятных условий для привлечения инвестиций.
Необходимо будет создать эффективные механизмы, которые позволят обеспечить участие институтов гражданского общества в противодействии коррупции.
В целом можно сказать, что основным приоритетом Национальной стратегии противодействия коррупции является искоренение причин и условий, порождающих коррупцию в российском обществе, а ключевыми принципами ее реализации - предупреждение и профилактика коррупции, ужесточение уголовного преследования лиц, совершивших коррупционные преступления.
Андрианов В.Д. - Директор департамента стратегического анализа и
разработок Внешэкономбанка, профессор МГУ,
д.э.н., академик РАЕН
