Актуальность темы.
Вопросы местного значения являются ядром Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ (далее - 131-ФЗ), так как они определяют полномочия органов власти муниципальных образований по удовлетворению потребностей местного сообщества.
В муниципальных образованиях РФ, как и на федеральном и региональном уровнях, проходит бюджетная реформа. Речь, прежде всего, идет о стандартах услуг, предоставляемых населению муниципальных образований специально создаваемыми или реформируемыми муниципальными учреждениями, а также исполнительными органами власти.
Надо сказать, что этот процесс проходит достаточно болезненно: есть непонимание сути и содержания проводимой реформы, много еще неясности в формах и нормах финансирования.
Причина такого положения дел видится автору в том, что в муниципальной реформе не был решен главный вопрос: не разработана нормативная правовая база по вопросам местного значения. На настоящее время получилось так, что нет того правового основания-фундамента, на котором должна продолжаться муниципальная реформа. В этом кроется одна из причин коррупции на муниципальном уровне.
Правовые акты по вопросам местного значения, перечень которых приведен в статьях 14,14.1 - поселения, 15, 15.1- муниципального района, 16, 16.1- городского округа 131-ФЗ должен принимать глава исполнительного органа власти, за исключением правовых актов по бюджетному процессу, налогам и сборам и управлению муниципальным имуществом, что является исключительной компетенцией представительного органа власти.
Автор ставит своей целью ответить на главный вопрос 131-ФЗ: какими по форме и содержанию должны быть правовые акты по вопросам местного значения, чтобы можно было проследить алгоритм их действия при предоставлении услуг населению муниципальными учреждениями и администрацией, содействию обеспечению жизнедеятельности местного сообщества, установлению правил и норм поведения, безопасности и обеспечению проводимых мероприятий необходимыми финансовыми ресурсами и имуществом.
При этом автор высказывает свою точку зрения и приглашает всех к дискуссии несмотря на то, что ее надо было проводить намного раньше.
Классификация правовых актов по вопросам местного значения.
Анализ показывает, вопросы местного значения поселения, муниципального района и городского округа целесообразно разделить на три группы:
- правовые акты по организации жизнедеятельности местного сообщества,
- правовые акты по созданию условий (содействию) в обеспечении жизнедеятельности местного сообщества
- правовые акты по установлению общих правил и норм поведения на территории муниципального образования.
Однако отнесение того или иного правового акта к конкретной группе не может быть абсолютно жестким. Все зависит от величины муниципального образования, его финансовых и материальных возможностей. Чтобы учесть такие особенности, предлагается ввести ряд наиболее характерных признаков, таблица 1.
Таблица 1.
Классификация правовых актов по вопросам местного значения
| Наименование | Правовые акты по организации жизнедеятельности местного сообщества | Правовые акты по созданию условий (содействию) в обеспечении жизнедеятельности местного сообщества | Правовые акты по установлению общих правил и норм на территории МО | | Характер услуг | Адресные | Всему сообществу | Всему сообществу | | Содержание специальных муниципальных учреждений для предоставления муниципальных услуг населению | Необходимо | Нет необходимости | Нет необходимости | | Разработка стандартов муниципальных услуг | Необходимо | Нет необходимости | Нет необходимости | | Разработка административных регламентов муниципальных услуг | Необходимо | Нет необходимости | Нет необходимости | | Разработка регламентов административных функций | Необходимо | Необходимо | Необходимо | | Виды бюджетных ассигнований | Сметное финансирование (постоянное)Субсидии (постоянные) | Субсидии (периодические)Инвестиции (эпизодические) | Закупки товаров, работ и услуг (эпизодические) | | Внесение в реестр расходных обязательств | Ежегодно | Периодически | Эпизодически | | Контроль за исполнением | Через казначейство | Через казначействоПубличная отчетность | Через казначейство |
В таблице 2 проведено деление правовых актов на три группы с учетом порядковых номеров их изложения в 131-ФЗ для поселения, муниципального района и городского округа.
Таблица 2.
| Наименование групп правовых актов | Порядковые номера правовых актов по 131-ФЗ | | Поселение | Муниципальный район | Городской округ | | Правовые акты по организации жизнедеятельности местного сообщества | 4, 6,7 *, 11,12, 14 *, 15 *, 18 *, 19 *, 22 *, 24 *, 30** | 4, 6 *, 11,12,14, 17*, 19,19.1 *, 21, 23, 26 *, 27 | 4, 7*, 10, 11 *, 13, 14, 16, 17 *, 19 *, 20**, 23*, 24, 25, 28, 29 *, 31, 32 *, 34 * | | Правовые акты по созданию условий (содействию) в обеспечении жизнедеятельности местного сообщества | 5,7*, 7,1, 8 *, 10, 13 *, 13.1 *, 14 *, 15 *, 18 *, 19*, 22 *, 26 *, 28, 30**, 34 * | 5, 6 *, 17*, 18, 19.1 *,19.2 *, 22, 24 *, 25, 26 * | 5,6,7*, 11 *, 17 *, 17,1 *, 18 *, 19 *, 20 (тройного действия), 23*, 29 *, 30*, 32 *, 34 * | | Правовые акты директивного плана по установлению общих правил и норм поведения на территории муниципального образования | 8 *, 9, 13 *, 13.1 *, 17, 20,21, 23, 24 *, 26 *, 27, 30**, 31, 32, 33, 34 * | 6.1, 7,8, 9, 15,15.1,16, 19.2 *, 24 *, 28 | 7,1, 8, 9, 15, 17,1 *, 18 *, 20**, 22, 26, 26,1, 27, 30*, 33, 36,37,38 |
Примечание: правовые акты, отмеченные звездочкой, могут относиться по содержанию к одной, другой или сразу к двум группам, отмеченные двумя звездочками - к одной, другой или третьей группам, или сразу к трем группам.
Структура и содержание правовых актов по вопросам местного значения.
В муниципальный правовой акт по вопросу местного значения по организации жизнедеятельности местного сообщества предлагается включать 9 разделов с отдельным перечислением правовых актов федерального и регионального уровней, действие которых должно учитываются при его разработке.
В первом разделе "Общие положения" целесообразно отразить цель разработки акта и его правовое действие.
Во втором разделе привести основные понятия, которые используются в правовом акте с обязательной адаптацией их к местным условиям и традициям.
В третьем разделе показать правила (порядок) решения вопроса местного значения на территории муниципального образования с описанием системы, форм и порядка предоставления административных и муниципальных услуг. Например, в правом акте по образованию приводится описание системы общего образования с указанием перечня и наименований образовательных учреждений, их профессиональной направленности, форм получения образования разными категориями учащихся и т.д.
В разделе N 4 по организации отношений в рассматриваемой сфере вопроса местного значения приводятся положения по управлению вопросом местного значения и, прежде всего права, обязанности и ответственность главы администрации (главы муниципального образования), администрации (должностного лица) за решение вопроса местного значения. В данном разделе следует четко разграничить полномочия должностных лиц и исключить двойное толкование.
В настоящее время, как уже отмечалось, на федеральном, региональном и муниципальном уровнях проводится разработка стандартов государственных и муниципальных услуг, оказываемых населению России. Однако, как показывает опыт проведения занятий, нет четкого и понятного механизма, как перечни таких услуг выделять. По мнению автора, на выделение перечня услуг влияют два фактора: первый - потребности сообщества, второй - полномочия соответствующего уровня власти. А полномочия определены для муниципальных образований вопросами местного значения.
Исходя из сказанного в пятом разделе "Перечень муниципальных услуг, предоставляемых населению муниципального образования, и организационно-правовой механизм их решения" необходимо:
- перечислить (сформулировать) наименования муниципальных услуг, предоставляемых населению муниципального образования, по конкретному вопросу местного значения, а также наименования муниципальных заданий по ним,
- изложить организационные, правовые и имущественные вопросы по созданию (содержанию) специальных муниципальных учреждений,
- изложить организационные и правовые вопросы по разработке стандартов муниципальных услуг и заданиям по ним структурными подразделениями администрации МО.
Стандарты муниципальных услуг и задания по ним разрабатываются в качестве приложений к правовому акту по конкретному вопросу местного значения.
В перечне административных регламентов муниципальных функций и административных регламентов муниципальных услуг (шестой раздел) приводится перечень административных регламентов по работе администрации с населением муниципального образования, а также организационные и правовые вопросы по их разработке подразделениями администрации МО.
В седьмом разделе по финансовому обеспечению вопроса местного значения отражаются источники и формы финансового обеспечения решения вопроса местного значения с указанием главного распорядителя бюджетных средств. При этом отражаются наименования бюджетных ассигнований по каждой группе муниципальных учреждений.
Обязательно отражается, что финансовое обеспечение в рассматриваемой сфере является расходным обязательством местного бюджета.
Вопрос местного значения должен быть обязательно закреплен для исполнения (восьмой раздел) за структурным подразделением (должностным лицом) администрации муниципального образования.
Рассматриваемые правовые акты являются расходными обязательствами муниципального образования. Поэтому в отдельном разделе под номером девять должно содержаться указание о внесении правового акта в реестр расходных обязательств с указанием раздела и подраздела бюджетной классификации.
Отличие правовых актов по созданию условий (содействию) в обеспечении жизнедеятельности местного сообщества от правовых актов по организации жизнедеятельности местного сообщества определяется третьим, и пятым разделами.
Так, в третьем разделе такого правового акта следует показать правила (порядок) решения вопроса местного значения администрацией муниципального образования. При этом формами предоставления услуг могут быть закупки товаров, работ и услуг в интересах всего сообщества, оказание финансовой помощи малому бизнесу, инвестиции в развитие муниципального имущества.
Раздела с наименованием стандартов муниципальных услуг и заданий по ним в рассматриваемом правовом акте не будет.
Отражение расходов в реестре расходных обязательство муниципального образования будет не ежегодным, а по мере необходимости.
Муниципальные правовые акты по установлению общих правил и норм поведения на территории муниципального образования должны носить распорядительный характер. В них не отражаются стандарты муниципальных услуг. Финансирование по таким правовым актам может носить эпизодический характер и выжаться в закупках товаров, работ и услуг.
В целом надо отметить, что правовая практика по вопросам местного значения в муниципальных образованиях до сих пор не сложилась. На сайтах муниципальных образований России страниц с названием "Правовые акты по вопросам местного значения" нет. Самый главный недостаток заключается в том, что до сих пор нет понимания, что рассматриваемые правовые акты имеют системообразующее значение для каждой отрасли, только с их учетом можно выделить стандарты и регламенты муниципальных услуг, грамотно и эффективно расходовать бюджетные средства на удовлетворение потребностей местного сообщества.
Чернышов Михаил Михайлович-доктор военных наук, профессор, профессор кафедры финансов, бухучета и аудита Московской академии государственного и муниципального управления
Viperson
Док. 636482
Опублик.: 09.02.11
Число обращений: 0
Чернышов Михаил Михайлович
|
