В Бюджетном послании 25 мая 2009 г. Федеральному Собранию Президентом РФ Д.А.Медведевым была поставлена задача совершенствования правового положения государственных (муниципальных) учреждений.
Положения предстоящей реформы в концентрированном виде изложены в Федеральном законе от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ (далее - 83-ФЗ) "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового по-ложения государственных (муниципальных) учреждений".
Одним из ключевых звеньев предстоящей реформы должно стать совершенствование правового статуса государственных (муниципальных) учреждений с целью повышения качества и эффективности услуг, предоставляемых за счет бюджетных средств, снятия устаревших и избыточных ограничений в работе социальных учреждений, переориентирования их работы на запросы и интересы граждан России.
Для государственных (муниципальных) учреждений будут установлены государственные задания на оказание услуг с четким описанием их объема, требований качества и условий их предоставления.
Конечно, такие услуги будут профинансированы за счет бюджета в полном объеме.
Однако принятие закона - это только полдела. Фактические результаты этой важнейшей, давно назревшей реформы будут зависеть от работы исполнительных органов власти по введению в действие нового механизма предоставления государственных и муниципальных услуг.
Перечень типов государственных (муниципальных) учреждений расширен. Таковыми признаются автономные, бюджетные и казенные учреждения. Это сделано для того, чтобы оставить на полном сметном финансировании, во-первых, органы управления и силовые структуры и, во-вторых, социальные учреждения здравоохранения специальной направленности, которые не могут получать доходы от своей деятельности.
Казенное учреждение (КУ) - государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы.
Бюджетное учреждение (БУ)- некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.
Автономное учреждение (АУ) - некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.
Казенные учреждения должны обеспечивать реализацию государственной политики и "исключительных" функций, бюджетные и автономные учреждения - реализацию полномочий и функций органов государственного и муниципального управления.
При этом, как показывает анализ, в статусе казенных останется часть бюджетных учреждений, но с переименованием в казенные учреждения. По сути, статус казенных учреждений будет идентичен существующему, закрепленному в действующем законодательстве Российской Федерации правовому статусу бюджетных учреждений, с дополнительным ограничением в виде зачисления всех полученных учреждением средств от приносящей доходы деятельности в соответствующий бюджет.
Статус же оставшихся бюджетных учреждений изменится. Однако организационные мероприятия будут сведены к минимуму - необходимо будет только внести изменения в устав. При этом с 1 января 2011 года до 1 июля 2012 года устанавливается переходный период.
Позиции, которые не меняются у действующих бюджетных учреждений
при переходе в новый статус: счета учреждений по-прежнему открываются в Казначействе (финансовом органе), на все закупки распространяется действие Федерального закона от 21 июля 2006 г. N 94-ФЗ, система управления: не требуется переназначение руководителя и иных работников учреждения (в т.ч. военнослужащих, и приравненных к ним лиц), недвижимым имуществом учреждение не может распоряжаться без согласия собственника, лицензии, свидетельства об аккредитации, иные разрешительные документы, выданные учреждению, продолжают действовать, имущество учреждения сохраняется в полном объеме без перезакрепления.
Предстоящие изменения в статусе бюджетных учреждений:
изменение механизмов финансового обеспечения - переход с бюджетной сметы на субсидии по государственному заданию, полученные доходы не являются доходами бюджета и остаются в распоряжении учреждения и должны направляться на достижение целей, ради которых учреждение создано, расширение самостоятельности по использованию средств, полученных из бюджета, отмена субсидиарной ответственности государства по обязательствам бюджетного учреждения.
расширение прав по распоряжению движимым имуществом (за исключением особо ценного движимого имущества).
заключение гражданско-правовых договоров, приобретение прав и обязанностей от своего имени.
Практически таким же станет статус автономных учреждений, но с незначительными отличиями в организации управления, реорганизации и ликвидации.
Закон расширяет варианты предоставления бюджетных ассигнований. Речь идет не только об обеспечении финансирования оказания услуг (выполнения работ) бюджетным учреждением в виде бюджетных субсидий, но и о бюджетных субсидиях на иные цели и о бюджетных инвестициях. Тем самым законом предусматривается финансирование материальной и иной базы бюджетного учреждения, то есть его развитие и модернизация за счет бюджетных средств. Можно сказать, что государство не оставляет бюджетное учреждение после перехода в новый правовой статус наедине с самим собой. Примером тому служит реформа здравоохранения России.
Переход к системе субсидий на государственное задание для бюджетных учреждений индивидуализирован - субсидия рассчитывается исходя из фактически сложившихся расходов учреждения (п.8 ст.31 83-ФЗ).
Затем будет происходить их постепенная унификация по группам однопрофильных учреждений с учетом различных факторов.
Упрощаются операции по лицевым счетам бюджетных учреждений, открытым в Казначействе (финансовом органе).
По субсидиям на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ): без предоставления в Казначейство (финансовый орган) документов, подтверждающих возникновение денежных обязательств, остатки неиспользованных на начало финансового года средств используются на те же цели в следующем финансовом году (п. 17 ст. 30 83-ФЗ).
По иным целевым субсидиям: с представлением в Казначейство (финансовый орган) документов, подтверждающих возникновение денежных обязательств, остатки неиспользованных на начало финансового года средств используются на те же цели при наличии потребности в них в соответствии с решением учредителя (п. 18 ст. 30 83-ФЗ).
Вместе с тем с 1 января 2011 года отменяется субсидиарная ответственность государства по обязательствам бюджетного учреждения.
Бюджетное учреждение отвечает по своим обязательствам своим имуществом - за исключением всего недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленного за БУ собственником или приобретенным БУ за счет средств, выделенных ему собственником на эти цели, ст. 120 Гражданского кодекса РФ.
Но если правоотношение с участием бюджетного учреждения возникло до 1 января 2011 года, то государство продолжает нести субсидиарную ответственность по всем обязательствам, вытекающим из такого правоотношения (п. 9 ст. 31 83-ФЗ).
Расширяются права бюджетного учреждения по использованию и распоряжению движимым имуществом. Но право самостоятельного распоряжения движимым имуществом становится возможным только с момента утверждения перечня особо ценного движимого имущества (п.5 ст. 31 83-ФЗ). До этого момента во всех случаях требуется согласие учредителя.
Сравнительная характеристика создаваемых заново учреждений в рамках реформы бюджетной сети представлена в таблице.
Изменение правового статуса и условий финансирования учреждений нового типа повлечет за собой изменения в бухгалтерском учете.
Министерством финансов РФ уже разработана Инструкция по применению Единого плана счетов бухгалтерского учета для государственных органов власти (государственных органов), органов местного самоуправления, органов управления государственными внебюджетными фондами, государственных академий наук, государственных (муниципальных) учреждений и на её основе Типовые инструкции по бюджетному и бухгалтерскому учету в казенных, бюджетных и автономных учреждениях.
Таким образом, сделать предстоит много. Но прежде чем начать реформирование бюджетных учреждений в конкретном субъекте права, надо разобраться с предпосылками реформирования, так как нельзя допустить огульного подхода.
Следует в первую очередь решить вопрос соответствия сети бюджетных учреждений объему и качеству оказываемых ими услуг, а также найти и понять те стимулы, которые повысят эффективность использования бюджетных средств.
Важным является вопрос использования полученных доходов, которые будут оставаться в распоряжении учреждения, чтобы они направлялись на достижение тех целей, ради которых такое учреждение создано. Не секрет, что в настоящее время можно наблюдать, когда большинство бюджетных учреждений характеризуются высокой степенью закрытости системы управления. Многие учреждения фактически "приватизированы" их высшим менеджментом.
Доктор военных наук профессор
Чернышов Михаил Михайлович
