Если разобраться, то разразившийся два года назад мировой финансовый кризис тоже можно назвать инфраструктурным: одной из главных его причин было несовершенство однополярной схемы управления мировыми финансами, которая практически исчерпала себя. Так что вопрос, вынесенный в заголовок, скорее в том, будет ли еще одна волна кризиса, которая затронет в большей степени материальную часть инфраструктуры, на которой базируется и реальная экономика, и потребление благ цивилизации.
Блага цивилизации там, где они доступны или тем более - гипертрофированно развиты, обходятся очень дорого. Согласно новым исследованиям, к 2029 г. общемировая стоимость инфраструктурных проектов может составить 35 трлн. долларов. Правительства многих стран приходят к тому, что дешевле содержать то, что есть, поэтапно выделяя относительно небольшие суммы, чем раскошеливаться на строительство новых объектов. Но если жизненный цикл инфраструктурных проектов изначально не был просчитан, не увязан со стратегией социально-экономического развития сферы деятельности или региона, то и латание дыр имеет свои пределы. Что-то просто зарастает джунглями, как в теплых странах, отдавших свои запасы полезных ископаемых мировым лидерам, или березняком, как отечественная военная инфраструктура.
Добавляет хлопот и смена экономического уклада в мире с индустриального на инновационный, когда многие системы принципиально и, главное, быстро устаревают или, наоборот, требуют дополнительных затрат на обеспечение надежности, поскольку чем сложнее и технологичнее инфраструктурные сети, тем больше их уязвимость. В этом плане показательна дискуссия, развернувшаяся в США по поводу затрат на развертывание технологии eLoran (обновление Loran) как резервной системы для GPS.
Напрашивается вывод, что создание и развитие инфраструктуры имеет смысл только в проектной логике с бюджетированием, ориентированным на результат, при одновременном решении нетривиальной задачи: инфраструктура будет являться опорным каркасом развития или выполнять вспомогательные функции.
Эти проблемы относятся к теме пространственного развития страны, которая у нас не очень популярна. Территориальное планирование, идущее снизу без увязки с социальным развитием страны, приводит лишь к трате денег, которым можно было бы найти лучшее применение. И почему-то считается, что в рамках государственно-частного партнерства государство должно создавать бизнесу инфраструктурные условия для добычи ископаемых или строительства производственных мощностей.
Но у страны не хватает ресурсов: по имеющимся оценкам, на поддержание и модернизацию имеющейся инфраструктуры в России необходимо 1,5-2 трлн. долл., и эта сумма постоянно растет. Вряд ли эта задача может быть решена без привлечения частного бизнеса к управлению государственными или муниципальными активами, что практикуется в развитых странах как альтернатива приватизации, к примеру, в жилищно-коммунальном хозяйстве.
У нас на этом пути стоит два серьезных барьера: коррупция и отсутствие эффективных механизмов регулирования инфраструктурных монополий. При этом, непонятно, что из них причина, а что - следствие.
В ЖКХ имеются четыре основные технологически взаимозависимые системы коммунальной инфраструктуры: газоснабжение, электроснабжение, тепловое обеспечение, водоснабжение/отведение. В отношении двух из них приняты следующие федеральные законы: "О газоснабжении в РФ" (от 31.03.1999 г. N 69-ФЗ ) и ФЗ "Об электроэнергетике" (от 26.03.2003 г. N 35-ФЗ). Понятно, что принятие указанных законов связано с наличием заинтересованных структур и, соответственно, источников финансирования их разработки. По первому закону можно предположить в качестве инициатора ОАО "Газпром", по второму - РАО "ЕЭС России".
Наконец-то дождались Федерального закона "О теплоснабжении" (от 27 июля 2010 г. N 190-ФЗ), который числился в разработке около десятка лет. Однако при внимательном его чтении видно, что в конструкции федерального закона заложена идея о саморегулировании "на местах" как самое простое и удобное решение, поскольку оно является в большей степени перекладыванием на местную власть и бизнес ответственности за разработку "правил игры" в подобных локальных технологических системах. Да и в целом в федеральном законодательстве как панацея все чаще используется недоказанная гипотеза, что якобы саморегулируемые и самоорганизующиеся системы - это близнецы-братья. Основной дефект этого гипотетического предположения (как правило, он "заметается под ковер"), состоит в том, что никто из идеологов саморегулирования не утруждает себя ответом на вопрос: будет эта самоорганизация прогрессивной, или получится, как всегда, - очередная кормушка?
Политически такое решение отвечает псевдолиберальной демагогии: больше власти "на местах" - больше "демократии". На деле же удобно: проблемы перекладываются на местную власть. Кстати, можно, при случае побороться с коррупцией в отдельно взятом муниципалитете...
Но если коррупция - это нарушение нормативно установленных правил игры, то как квалифицировать нарушение правила, которое не установлено? По нашему мнению, дополнительную почву условия для разрастания коррупции создает именно неурегулированность ряда аспектов межбюджетных отношений и отсутствие развитой нормативной базы для объектов инфраструктуры, рассматриваемой как система взаимосвязанных подсистем энергоснабжения, в которую входят не только газовые электрические тепловые распределительные сети, но и сети водоснабжения и водоотведения. Какой федеральный закон формализует структуру и правила управления поддержанием, созданием, развитием этого хозяйства, если эти подсистемы являются технологически взаимосвязанным целым? Нет ответа...
На поверхности лежит ряд проблем, которые необходимо решать в первую очередь. Во-первых, имеет весьма серьезный встроенный дефект порядок финансирования и передачи в эксплуатацию вновь строящихся объектов ЖКХ. Это финансирование осуществляется из бюджетных источников всех уровней, включая федеральный, региональный и местные бюджеты, а по отдельным объектам инфраструктуры ведется раздельное финансирование и даже раздельный учет затрат. Однако, поскольку у властей на местах отсутствуют унифицированный порядок и обязанность регистрации объектов инфраструктуры в качестве объектов права (с учетом разграничения собственности пропорционально финансовым вложениям из бюджетов различного уровня), которые должны быть определены федеральным законодательством, то после пуска всех объектов (как системы в целом, состоящей, к примеру, из тепловых сетей и котельных) они передаются на баланс как некая совокупность затрат.
Далее "в рамках развития конкурентной среды в ЖКХ" организуется обслуживание этой технологической системы управляющей компанией (УК), выигравшей конкурс, которая управляет уже бизнесом, созданным на основе нового технологического комплекса, хотя он и не зарегистрирован как объект собственности. Со временем за счет сумм амортизации и прибыли в процессе ремонтов и модернизации управляющая компания наращивает уже собственные основные фонды, оформляя все элементы вновь создаваемого имущества на себя, и постепенно становится либо собственником всего имущественного комплекса, либо собственником ключевых капиталоемких объектов инфраструктуры (например, котельных).
Особенно "сладкий" источник этого бизнеса - так называемая "плата за присоединение", которая сегодня трактуется как услуга, оказанная плательщику управляющей компанией. При такой трактовке этих инвестиций все вновь создаваемые объекты инфраструктуры (особенно интересна в этом смысле инфраструктура новостроек) становятся собственностью УК. В результате появляется локальный монополист. Таким образом, бизнес продолжает жить, а использованные как пусковой механизм "бюджетные затраты" амортизируются и лет через десять обесцениваются. Когда глава района пытается провести конкурс по замене какой-нибудь не совсем адекватной управляющей компании, то он не может это сделать, поскольку большая часть основных фондов инфраструктуры уже принадлежит этой самой компании. Так о создании какой конкурентной среды в ЖКХ тогда идет речь? Отсутствие на федеральном уровне правил регистрации объектов, создаваемых за счет бюджетов различного уровня в качестве объектов собственности, - питательная среда коррупции.
Можно привести и созидательный подход к финансированию объектов инфраструктуры: правительство Маргарет Тэтчер выкупило железные дороги и произвело их глубокую модернизацию за счет английского бюджета. После этого часть акций английских железных дорог были проданы для компенсации затрат на модернизацию. Только после этого правительство снова перешло к разговорам о "создании конкурентной среды".
Возможно, что и в России в рамках существующих законов можно найти выход: например, создавать госкорпорации и агрегировать в них объекты собственности, создаваемые за счет средств бюджетов различного уровня. Эти собственники будут формировать прибыль, полученную от имущественного комплекса и определять направления инвестиций, а управляющие компании на конкурсной основе могут становиться подрядчиками, но никак не собственниками бизнеса, созданного за счет государства. Однако для этого опять необходимы правила регистрации.
Второе. Существует противоречие, связанное с приватизацией и тарифами на услуги естественных монополий. С одной стороны, целью приватизации имущественных комплексов является пополнение бюджетов, для чего применяется аукционный метод продажи имущества, а, с другой стороны, завышение на аукционе цены объекта инфраструктуры приводит к увеличению стоимости амортизации. Включение в тариф лизинговой составляющей, рассчитанной от более высокой первоначальной стоимости, приводит в свою очередь к росту тарифов, инфляции и социальной напряженности.
По нашему мнению, необходимо формировать механизмы сдерживания роста тарифов, к примеру, проводить не приватизацию объектов инфраструктуры жизнеобеспечения России, построенных за счет средств бюджетов разного уровня, а продавать их по себестоимости (еще лучше - вкладывать в уставный капитал) специально созданной государственной корпорации.
В этом случае общая сумма амортизационных платежей, формирующих тарифную базу, может распределяться на длительный период (например, на сто лет), что позволит уменьшить среднегодовую нагрузку на тариф.
Необходимо отметить еще один макроэкономический аспект рассматриваемой проблемы. Инвестиционные проекты, связанные с объектами инфраструктуры, требуют, как правило, "длинных денег", которые создаются банковской системой совместно с государством. Поэтому необходимо искать варианты увеличения срока возврата инвестиций. При создании объектов инфраструктуры единственным источником возврата инвестиций является тариф. Сроки возврата инвестиций в объекты инфраструктуры начинаются от 5 лет. В энергетике стран ЕС, в отличие от России, используется институт "годы надежности" - периоды в 12 лет, на который государство гарантирует покупку мощности. Поскольку государство имеет также и функции тарифного регулятора, то европейские банки рассматривают такую гарантию как обеспечение для "длинных" инвестиций. Этот вопрос "отмечен" в п. 17 ст. 14 Федерального закона "О теплоснабжении", в соответствии с которым "запрещается подключение к системам теплоснабжения тепловых сетей, на которые не предоставлена гарантия качества в отношении работ по строительству и примененных материалов на срок не менее чем десять лет". Однако российские банки, обслуживающие инфраструктурные объекты на местах, не имеют сегодня денег такой длины, поэтому Фонд развития ЖКХ является в некотором роде естественным монополистом. Эти механизмы ждут своих законов и активного участия финансовых структур.
В числе первых указов, которые подписал Президент России Дмитрий Медведев, был Указ N 889 "О некоторых мерах по повышению энергетической и экологической эффективности российской экономики", в котором была поставлена задача снизить к 2020 г. энергоемкость валового внутреннего продукта не менее чем на 40% по сравнению с 2007 г. Добиться этого невозможно без коренной модернизации инфраструктуры страны в целом и ЖКХ в частности.
