Михаил Чернышов: Закупки товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нуждНазад
Михаил Чернышов: Закупки товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд
(Анализ положений 94-ФЗ)
Без малого пять лет действует Федеральный закон от 21 июля 2005 года N 94-ФЗ (далее 94-ФЗ) "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".
За прошедшее время накоплен определенный опыт, наработана статистика. В целом можно сказать, что в результате действия этого закона в РФ сложилась практика закупок товаров работ и услуг для государственных и муниципальных нужд.
Однако все эти годы в закон вносилось много изменений и даже новых глав.
Фактически существующая редакция закона сильно отличается от перво-начального варианта. На мой взгляд, это лишний раз подтверждает, что изначально структура и содержание закона были изложены не совсем правильно.
Представляется, что в структуре закона отсутствуют две главы, которые признаны заменить главу "Общие положения". В законе рассматриваются вопросы закупок товаров, работ и услуг, что и является предметом закупок. Однако главы, в которой бы рассматривался предмет закупок, в законе нет. Эти вопросы, а они являются главными, "размыты" в процедурах закупок и содержании соответствующей документации, чему, к сожалению, посвящено не более двух страниц из всего объема.
Вероятно, поэтому практически ежегодно законодатель вносит соответствующие изменения в содержание требований к то-варам, работам и услугам.
На самом же деле этому вопросу должна быть отведена целая глава с детальной проработкой требований к разным группам товаров, работ и услуг и поставщикам. Не понятна и позиция Правительства РФ, которое до сих пор не выполняет Федеральный закон от 27 декабря 2002 года N 184-ФЗ "О техническом регулировании" (далее 184-ФЗ). Прошло 8 лет, а технических регламентов до сих пор нет. Этот пробел как-то восполняется, но все делается, можно сказать, в пожарном порядке. В результате много разночтений, не совсем понятных требований, например, по лицензированию деятельности, сроках представления таких документов участниками размещения заказов. Что же касается сертифицирования и декларирования товаров, то фактически в этом вопросе Правительство перешло на режим ручного управления.
Крайним, к сожалению, оказывается рядовой заказчик, который не может сформулировать грамотно требования к товарам, работам и услугам. А как их можно сформулировать, если соответствующих отраслевых технических регламентов нет, как нет и временных инструкций с ценовыми показателями министерств и ведомств. Да, мы живем в условиях рыночных отношений, но закупки осуществляются для государственных и муниципальных нужд и на бюджетные средства. Странным является то, что Правительство принимает меры в борьбе с коррупцией, вносит предложения по внесению поправок в закон, в том числе по изменению способов закупок. Но надо выполнить требования 184-ФЗ. Еще раз напомню, что прошло уже 8 лет, а фактически, кроме двух законов и одного постановления Правительства РФ, ничего не сделано. Можно смело утверждать, что коррупцию порождает бездеятельность Правительства РФ, в стране фактически отсутствует техническая политика. Это уже негативно сказывается на отраслях промышленности - поставщиках товаров, работ и услуг. Сколько же еще можно ждать?
Для сравнения политики Правительства РФ в вопросах технического регулирования ничего на ум не приходит, как сказать, что до основания мы разрушим... Отменили ГОСТы, но ничего не создали нового.
Второй из глав должна быть глава по управлению закупками товаров, работ и услуг.
Подчеркиваю, не управление размещением заказов. Этап размещения заканчивается заключением контакта. А это не является окончательным этапом, товары, работу и услуги должны быть приняты потребителем.
В настоящее время сложилась практика, когда в отраслевых министерствах и ведомствам, субъектах РФ и муниципальных образованиях нет нормативных актов по управлению закупками товаров, работ и услуг. В законе такой главы нет, а на местах нет понимания, что такой нормативный акт необходим.
По опыту, когда ставишь вопрос о необходимости разработки и принятия такого документа, слышишь разные мнения: от непонимания вопросов управления, до якобы отмены таких нормативных актов надзорными органами прокуратуры.
Управление включает вопросы организации закупок, то есть прав, обязанностей и ответственности органов управления и должностных лиц за закупки товаров работ и услуг. Узким же звеном является вопрос планирования закупок. Анализ показывает, что на этапе планирования расходной части бюджета невозможно отследить средства, выделяемые на закупки товаров, работ и услуг, что является свидетельством нарушения статей 69, 70 и 72 Бюджетного ко-декса РФ. Эти средства согласно Бюджетному кодексу РФ должны выделяться отдельной строкой каждой отрасли. Тогда и не будет авралов в распределении бюджетных средств на закупки.
Отсутствие двух глав, еще раз подчеркнем, системообразущих глав, привело к такому содержанию закона.
Что бросается в глаза с самого начала. Закон изобилует большим количеством ссылок. Причем, если в первых редакциях закона практически не было ссылок в первой главе на последующие главы, то теперь ссылок не счесть. Как можно такое было такое допустить законодателю, когда смысл названия главы "Общие положения" утрачен.
По некоторым положениям ссылки надо отслеживать последовательно в трех-четырех главах. Складывается впечатление, что кому-то, кто готовит изменения в проект закона, очень нравится этим заниматься. Но это только подчеркивает низкую методологическую подготовку должностных лиц, ответственных за методическое сопровождение закона. Да, согласен, иногда ссылки уместны, но это не должно превращаться в подобие фобии.
Что же мы имеет на практике? Например, посмотрите, как разрабатывается конкурсная и аукционная документация и извещения о запросе котировок. В каждом министерстве и ведомстве, в каждом субъекте РФ и муниципальном образования свои формы документов.
Как это может быть, когда закон один, а форм документов масса. В содержание документов включается масса ссылок на общие положения закона, самопроизвольно удаляются пункты конкурсной документации или аукционной документации, пункты требований закона редактируются до неузнаваемости. Почему же такое происходит? А происходит по-тому, что законодатель из-за низкой методологической подготовки не удосужился написать в законе, что условия проведения, например, конкурса излагаются в следующей последовательности, конкурсная (аукционная) документация должна состоять из двух частей: условия проведения конкурса (аукциона) и формы документов для участника размещения заказа. Во всяком деле должна быть своя методика и логика: в закупках участвуют две стороны, а значит, и документы должны состоять из двух частей. В действующей же редакции законодатель формой и методикой изложения положений закона не требует от должностных лиц выполнять закон.
Не совсем уместной, например, является ссылка в содержании аукционной документации на содержание конкурсной документации. Представляется, что каждая отдельная глава должна быть процессуально достаточной, а ссылки должны проводиться на главу (в действующей редакции) "Общие положения".
Из содержания закона не вытекает четкое представление об этапах проведения закупок товаров, работ и услуг. Таковых можно выделить пять: определение требований к товарам, работам и услугам (разработка технического задания); определение условий проведения закупок (разработка проекта контракта); проведение процедурных вопросов по определению победителя; подписание контакта с победителем; приемка товаров, работ и услуг. Считаю, что закон в определенной степени должен включать элементы методики проведения закупок. Закон должен быть рассчитан на все категории государственных и муниципальных служащих, он должен "приучать" выполнять законодательство РФ, чего нам так не хватает в современных условиях.
Понять закон после первого прочтения невозможно. Обычно, чтобы понять то или иное положение, по личному опыту, заменяю в электронном варианте текста ссылки на их содержание из других глав.
Много вопросов возникает по содержанию государственных и муниципальных контрактов. Складывается впечатление, что 94-ФЗ действует сам по себе, а Гражданский кодекс РФ сам по себе. Положения по заключению контракта необоснованно "размыты" по главам, что свидетельствует также о низкой методологической подготовке должностных лиц, ответственных за методическое сопровождение закона.
Представляется, что положения о заключении контакта должны быть в одном месте, на самом деле нет никакой разницы, после какого способа определения поставщика (победитель или единственный участник) заключается контракт. Да и сроки передачи контакта поставщику и его подписания должны быть одинаковыми. Почему, например, разные сроки по результатам проведения конкурса (аукциона) и котировок. Причем по результатам проведения конкурса и аукциона крайний срок подписания контракта победителем (единственным участником) вообще не указан. Почему разные сроки публикации извещения при проведении аукциона в электронной форме при разной стоимости закупок? Например, при более низкой стоимости может поступить больше заявок, которые предстоит проверять членам комиссии. Чем здесь руководствовался законодатель, если при более низкой цене заявок окажется больше?
В целом же в законе нет единого подхода к срокам проведения закупок. Почему бы не перейти только к рабочим дням и отменить тем самым всякую путаницу. Применять уже проверенные на практике положения, когда речь идет о сроках: "включительно" и "исключительно". Четко прописать, что дни публикации извещений и рассмотрения заявок следует не включать в сроки публикации извещений. Можно сказать только об одном, что разработчикам за-кона надо бы лучше представлять возможный алгоритм деятельности и подготовку его исполнителей.
О процедурных вопросах определения победителя.
Здесь также много неясностей. Например, требуют проработки в законе положения об определении победителя при проведении конкурса. Представляется, что принятое 10 сентября 2009 г. Постановление Правительства Российской Федерации от N 722 подменяет положения закона, чего допускать нельзя. Да и само содержание постановления в методическом плане требует корректировки и доработки.
По опыту проведения занятий, на местах нет четкого понимания о порядке проведения открытого аукциона. К такому выводу приходишь при изучении аукционной документации. Почету бы эти положения не изложить более четко, особенно в части, как остановить аукцион.
Приведет некоторые положения статьи 37.
Пункт 4. Аукцион проводится путем снижения начальной (максимальной) цены контракта (цены лота), указанной в извещении о проведении открытого аукциона, на "шаг аукциона".
Пункт 5. "Шаг аукциона" устанавливается в размере пяти процентов начальной (максимальной) цены контракта (цены лота), указанной в извещении о проведении аукциона. В случае, если после троекратного объявления последнего предложения о цене контракта ни один из участников аукциона не заявил о своем намерении предложить более низкую цену контракта, аукционист обязан снизить "шаг аукциона" на 0,5 процента.
Пукт 5.2, подпункт 4) аукционист объявляет номер карточки участника аукциона, который первым поднял карточку после объявления аукционистом начальной (максимальной) цены контракта (цены лота) и цены контракта, сниженной в соответствии с "шагом аукциона", а также новую цену контракта, сниженную в соответствии с "шагом аукциона" в порядке, установленном частью 5 настоящей статьи, и "шаг аукциона", в соответствии с которым снижает-ся цена;
5) аукцион считается оконченным, если после троекратного объявления аукционистом цены контракта ни один участник аукциона не поднял карточку. В этом случае аукционист объявляет об окончании проведения аукциона (лота), последнее и предпоследнее предложения о цене контракта, номер карточки и наименование победителя аукциона и участника аукциона, сделавшего предпоследнее предложение о цене контракта.
Анализ положений закона показывает (читать эти ссылки надо в контексте всей статьи), что второе предложение пункта N 5 относится к порядку проведения аукциона, что изложено в пункте 5.2 статьи 37. В подпункте 5.2 явно неуместным является такое положение как "аукционист объявляет номер карточки участника аукциона, который первым поднял карточку после объявления аукционистом начальной (максимальной) цены контракта (цены лота) ..". Цена к данному моменту уже не может быть начальной (максимальной), участники уже отказались голосовать (поднимать карточки) после последовательного снижения цены контракта на пять процентов.
Задача аукциониста к данному моменту заключается в том, чтобы вы-явить некую цену между сниженной ценой, при которой участники отказались голосовать, и ценой, при которой они голосовали. Это может быть и начальная (максимальная) цена. Поэтому аукционист, снижая шаг аукциона, тем самым поднимает цену по сравнению со сниженной на шаг аукциона, равный пяти процентам.
В рассматриваемый момент он должен добиться того, чтобы хотя бы один участник проголосовал (поднял карточку). После этого надо остановить аукцион. Добиться выполнения требований закона можно только так, если снова предложить участникам цену ниже той, при которой даже один участник поднял карточку. Только после этого аукцион можно считать законченным, если после троекратного объявления аукционистом цены контракта ни один участник аукциона не поднял карточку.
К сожалению, четкого и однозначного толкования порядка проведения аукциона в законе нет. Складывается впечатление, что нет и мониторинга выполнения положений закона о порядке проведения открытого аукциона.
Что же касается положений главы 3.1 о порядке проведения аукциона в электронной форме, то складывается впечатление, что в ней собран весь пере-чень недостатков и узких мест закона.
Остановлюсь только на некоторых моментах.
Зачем проводить аукцион не проверив документы участников размещения заказа? Это есть ни что иное как порождение коррупции.
Совершенно запутан и усложнен порядок проведения аукциона, а его должен проводить оператор электронной площадки. А кто же будет отвечать за нарушение прав участников размещения заказа.
Очень много вопросов к порядку определения победителя во время проверки вторых частей заявок участников размещения заказа: пять участников, еще пять участников, три лучших и т.д. Вероятно, что участник, предложивший максимальную цену, может быть победителем.
В целом глава 3,1 написана сложно, присутствует явно неоднозначное толкование, много неточностей в сроках прохождения документов.
Остается только надеяться, что после опытных закупок на первых трех электронных площадках в ближайшее время будут внесены изменения в 94-ФЗ.
В качестве вывода по 94-ФЗ можно сказать только одно. Авторы закона и государственные служащие, ответственные за его методическое сопровождение, имеют низкую методологическую подготовку, если в законе даже не нашлось места главному: предмету закупок.
