Михаил Чернышов: О механизме решения вопросов местного значения в муниципальных образованиях Российской ФедерацииНазад
Михаил Чернышов: О механизме решения вопросов местного значения в муниципальных образованиях Российской Федерации
В 2003 году в Российской Федерации был принят закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Законом устанавливался переходный период, который закончился 31 декабря 2008 года. Однако, как показывает анализ, не все было сделано в муниципальных образованиях в рамках переходного периода. В частности, в 2009 году в муниципальных образованиях были введены стандарты муниципальных услуг и административные регламенты, как составная часть предоставления государственных и муниципальных услуг населению страны, что собственно также является составной частью переходного периода.
Что показывает анализ практики введения стандартов муниципальных услуг и административных регламентов?
Можно сразу сказать, что эти положения до конца не находят понимания в муниципальных образованиях. Муниципальные служащие в большинстве своем, если называть вещи своими именами, просто запутались и в понятиях, и в их содержательном наполнении: вопросы местного значения, муниципальные задания, стандарты муниципальных услуг, регламенты административных функций, регламенты административных услуг.
Попробуем в данной статье разобраться в этих положениях и показать с системных позиций место каждого их них в общей системе местного самоуправления в РФ.
О причине непонимания. Причина кроется в непонимании содержания и предназначения 131-ФЗ в целом, что происходит, к сожалению, до сих пор.
Кардинальное отличие 131-ФЗ от предыдущего закона о местном самоуправлении заключается в следующем.
Во-первых, в законе определены вопросы, которые должны решаться на местном уровне - вопросы местного значения. Это в основном вопросы обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, статьи 14,14.1 - для поселения, 15,15.1 - для муниципального района, 16,16.1 - для городского округа.
Во-вторых, в законе дается правовой механизм решения вопросов местного значения. Население и органы власти муниципального образования получили права принимать муниципальные правовые акты по вопросам местного значения. По большей части вопросов местного значения, по которым обеспечивается жизнедеятельность населения муниципального образования, должен принимать муниципальные правовые акты глава администрации муниципального образования, то есть руководитель исполнительного органа власти. Часть вопросов местного значения, в основном связанная с бюджетным процессом и тарифами, находится в исключительной компетенции представительного органа власти.
В-третьих, муниципальные образования получили финансовый механизм решения вопросов местного значения, они имеют право принимать решения о бюджете.
В результате муниципальные образования России стали самостоятельным уровнем власти, ответственным за обеспечение жизнедеятельности населения со своих кругом задач и полномочий.
И, так, главным и отличительным признаком местного самоуправления на современном этапе является решение вопросов местного значения в рамках соответствующего самостоятельного финансирования. Следовательно, в общем перечне правовых актов (правовые акты по вопросам местного значения, муниципальные задания, стандарты муниципальных услуг, регламенты административных функций, регламенты административных услуг) приоритетное значение имеют правовые акты по вопросам местного значения.
Рассмотрим совокупность этих понятий с системных позиций.
Правовой акт по вопросу местного значения, принимаемый главой исполнительного органа власти, призван определить задачи, которые должны решаться в интересах населения муниципального образования по каждому конкретному вопросу, а также определить органы управления и должностных лиц администрации, ответственных за их решение, с указанием их прав, обязанностей и ответственности.
В этом же правом акте должен быть заложен механизм исполнения по удовлетворению потребностей местного сообщества.
В одном случае, в муниципальном правовом акте по вопросу местного значения необходимо определить какие специальные учреждения необходимо учредить (создать) в качестве организаций по удовлетворению потребностей местного сообщества.
Например, чтобы удовлетворить потребности местного сообщества по дошкольному образованию, необходимо учредить (иметь) дошкольные учреждения, по медицинскому обслуживанию - учреждения здравоохранения, по культуре - учреждения культуры.
В другом случае учреждать (создавать, иметь) специальные организации не потребуется. Поэтому в муниципальном правовом акте должен быть определен и этот механизм, но в рамках определения задач.
Правовыми актами исполнения задач являются муниципальные задания, стандарты муниципальных услуг, административные регламенты муниципальных функций, административные регламенты муниципальных услуг.
Во исполнение муниципального правового акта по каждому вопросу местного значения структурное подразделение администрации, за которым закреплен для исполнения этот вопрос по отраслевой принадлежности, готовит свои предложения главе администрации по его организационному, правовому и финансовому решению.
При необходимости создания специальных организаций и учреждений, готовятся проекты документов по их созданию или смене правового статуса. Например, в настоящее время идет процесс создания автономных учреждений вместо муниципальных предприятий и организаций.
Для каждого учреждения, независимо от его организационно-правовой формы, совместно с руководством учреждения разрабатывается проект стандарта муниципальной услуги, которую одно должно оказывать населению муниципального образования.
Стандарт муниципальной услуги - обязательные для исполнения правила, устанавливающие требования к оказанию муниципальной услуги, включающие характеристики процесса, формы, содержания и результата оказания данной муниципальной услуги в интересах потребителя муниципальной услуги.
Для оказания услуги по определенному стандарту составляется муниципальное задание.
В статье 69.2. Бюджетного кодекса отмечается, что муниципальное задание используется при составлении проектов бюджетов для планирования бюджетных ассигнований на оказание муниципальными учреждениями и иными некоммерческими организациями муниципальных услуг физическим и (или) юридическим лицам.
Далее в статье 69.2 приводится содержание муниципального задания, которое включает:
выписку из реестра расходных обязательств по расходным обязательствам, исполнение которых необходимо для выполнения муниципального задания;
показатели, характеризующие состав, качество и (или) объем (содержание) оказываемых муниципальных услуг (выполняемых работ);
порядок контроля исполнения муниципального задания, в том числе условия и порядок его досрочного прекращения;
требования к отчетности об исполнении муниципального задания.
Муниципальное задание на оказание муниципальных услуг физическим и юридическим лицам также должно содержать:
определение категорий физических и (или) юридических лиц, являющихся потребителями соответствующих услуг;
порядок оказания соответствующих услуг;
предельные цены (тарифы) на оплату соответствующих услуг физическими или юридическими лицами в случаях, если законодательством Российской Федерации предусмотрено их оказание на платной основе, либо порядок установления указанных цен (тарифов).
Но механизм выполнения задачи, поставленной в муниципальном правовом акте, этим не заканчивается. Необходимо еще определить функции администрации муниципального образования по решению вопроса местного значения, которая должна выполнять свои административные функции в рамках исполнения административных регламентов.
Административный регламент - обязательный для исполнения порядок действий (решений) органа исполнительной власти, его структурных подразделений и должностных лиц, направленный на осуществление их полномочий в процессе предоставления муниципальных услуг (исполнения муниципальных функций)
Таким образом, администрация муниципального образования исполняет свои административные функции, которые, в свою очередь, делятся на два вида:
регламенты административных функций и регламенты административных услуг.
В чем же их отличие? Регламенты административных услуг разрабатываются и выполняются для предоставления муниципальных услуг, то есть, чтобы начать предоставление муниципальной услуги и установленному стандарту, надо выполнить все позиции регламента административной муниципальной услуги. При этом понятие административная муниципальная услуга тесто связано с понятием стандарт муниципальной услуги, то есть конечным результатом является предоставление муниципальной услуги по стандарту.
Напротив, выполнение регламента административной функции не заканчивается предоставлением муниципальной услуги по установленному стандарту и для этого не надо привлекать специальные организации.
Эти вопросы являются чисто административными и решаются сотрудниками администрации.
Например, постановка ребенка в очередь в детский сад решается в рамках выполнения сотрудником администрации регламента административной функции.
Муниципальная услуга по стандарту такому ребенку предоставляться не будет. Но, когда подойдет очередь для оформления ребенка в детский сад, сотрудник администрации должен руководствоваться при этом регламентом административной муниципальной услуги. Собственно говоря, в содержание регламента административной функции дополняется еще один пункт по организации предоставления муниципальной услуги.
При этом надо подчеркнуть, что предоставление муниципальных услуг по стандартам требует отдельного финансового обеспечения.
Каждый вопрос местного значения, по которому разрабатываются стандарты муниципальных услуг, вносится отдельной строкой в расходную часть бюджета, причем под каждый стандарт муниципальной услуги составляется муниципальное задание, которое (собственно название муниципального задания) также вносится в расходную часть бюджета.
Выполнение административных регламентов финансируется в рамках финансирования деятельности администрации муниципального образования.
Вместе с тем следует отметить, что не все вопросы местного значения исполняются по представленной выше схеме.
Можно сказать, что каждый вопрос местного значения в части механизма удовлетворения потребностей местного сообщества требует конкретного решения.
Ведь по одним из них (из всего перечня) муниципальное образование должно обеспечивать или организовывать..., по другим - создавать условия..., по третьим осуществлять содействие...
Возможные варианты рассмотрим на нескольких примерах.
Первый пример, касается вопроса создания условий для массового отдыха жителей поселения и организации обустройства мест массового отдыха населения;
Этот вопрос местного значения может решаться в муниципальных образованиях по-разному.
В крупных поселениях могут быть созданы специальные бюджетные или автономные учреждения, которые будут оказывать муниципальные услуги населению по муниципальным стандартам, а администрация муниципального образованию будет формировать муниципальное задание и осуществлять прием населения по административным регламентам выполнения муниципальных функций или административным регламентам оказания муниципальных услуг.
В небольших муниципальных образованиях указанный вопрос может решаться, например, путем разовой закупки работ по оборудованию мест массового отдыха или услуг развлекательного характера на праздники.
Но в обоих вариантах должно быть предусмотрено соответствующее финансирование в виде бюджетных ассигнований, что должно найти отражение в расходной части бюджета муниципального образования: вопрос местного значения - наименование муниципального задания - наименование бюджетного ассигнования (статьи 69, 69.1, 70, 72, 74, 74.1, 78, 78.1, 79, 80 Бюджетного кодекса РФ).
Второй пример, касается создания условий для предоставления транспортных услуг населению и организации транспортного обслуживания населения в границах поселения. Одним из вариантов решения этого вопроса может быть создание муниципального автотранспортного предприятия, другим - заключение договора на предоставление транспортных услуг населению частными перевозчиками.
Тарифы на такие перевозки должен установить представительный орган муниципального образования, а стандарт муниципальной услуги - разработать администрация муниципального образования. Однако и в рамках такого решения муниципальное образование может предусмотреть расходы, например, на субсидии перевозчикам за граждан, которые имеют льготы. Могут также осуществляться закупки работ по обустройству остановочных пунктов транспортных средств.
Третий пример касается содействия в развитии сельскохозяйственного производства, создания условий для развития малого и среднего предпринимательства. Этот вопрос может решаться в рамках предоставления субсидий предприятиям сельскохозяйственного производства, малого и среднего предпринимательства. Однако механизм решения также должен быть разработан: правовой акт по вопросу местного значения, наименование и размеры муниципальных субсидий. Должен быть также разработан регламент выполнения административной функции структурного подразделения администрации, которое отвечает за это направление.
В качестве выводов по рассмотренной в статье теме следует отметить два момента.
Первый - первостепенное значение имеет правовой акт по вопросу местного значения, в котором закладываются организационные вопросы решения и определяются задачи, которые необходимо решать для удовлетворения потребностей местного сообщества.
Второй - механизм решения вопроса местного значения в виде специально создаваемых организаций и учреждений, стандартов муниципальных услуг и административных регламентов зависит от величины муниципального образования и его финансовых возможностей.
Чернышов Михаил Михайлович,
профессор кафедры финансов,
бухучета и аудита МАГМУ
доктор военных наук профессор
