Публичная политика в регионах России: характеристика типов и ресурс влияния (1)Назад
Публичная политика в регионах России: характеристика типов и ресурс влияния (1)
В нынешних условиях, когда заявлен курс на системную модернизацию страны, центральным вопросом становится проблема, какая политическая система окажется для ее осуществления более эффективной - либеральная автократия или демократия?
Стоящие перед страной стратегические задачи по модернизации российского общества предполагают создание собственной российской модели "умной экономики", формирования национальной инновационной системы, перехода к "обществу знаний", к инновационному типу развития. Все эти задачи невозможно решить, опираясь лишь на меры бюрократической мобилизации и одни лишь технократические усилия. Без включения в эти процессы потенциала общества, без развития творческой конкуренции идей и подходов, без реальной многопартийности любые самые позитивные импульсы "сверху" неизбежно будут натыкаться на объективные социально-экономические и политические ограничители. Именно поэтому необходимо проведение полноценной политической модернизации политической системы в направлении расширения принципов политической конкурентности, демократии и повышения качества народного представительства в органах власти и управления.
В условиях разворачивающихся системных изменений особенно важным становится институт обратной связи, позволяющей власти своевременно улавливать тенденции развития общественных процессов, производить коррекцию управленческих решений, канализировать накопившееся общественное напряжение, а населению верить в дееспособность института представительства интересов, в право и возможность влияния на принятие социально-значимых решений. Все эти вопросы, в той или иной мере, составляют суть феномена < публичной > < политики >. Серьезная системная модернизация, как известно, не просто дает шанс новому или ранее маргинальному. Она должна сформировать устойчивый спрос на технологии отбора и селекции тех субъектов, которые формируют существо нового этапа. Но заранее сказать, какие это будут субъекты невозможно. Именно поэтому необходимо дать равные возможности для более широкого круга сторон, чтобы быстрее произошел поиск и формирование новых субъектов роста.
Иными словами, мы видим, что развитие модернизации и национальной инновационной системы требуют "диверсификации" вертикали управления в сторону расширения действия принципов конкурентности, плюрализма, открытости, диалога, т.е. тех принципов, на которых основывает свою деятельность гражданское общество. Способность органов власти, бизнеса и гражданских инициатив к партнерству и консолидации во имя внедрения и стимулирования инноваций - один из важнейших критериев современного развития, важнейших ресурс преодоления технологической отсталости. На это, собственно, указали и авторы широко обсуждаемого в экспертной среде доклада ИНСОРа "Россия ХХI века: Образ желаемого завтра": Нынешняя модернизация предъявляет свои требования к политической системе страны:
- качественное государственное управление - компетентное, обеспечивающее вы-
полнение базовых функций государства и предоставление обществу базовых обще-
ственных благ, некоррумпированное, прозрачное, ответственное и поддерживаю-
щее постоянную обратную связь с обществом.
- верховенство права, защита прав и свобод граждан, в т.ч. - права собственности;
- обеспечение свободного развития каждого гражданина и групп граждан.
Такое государство - помимо всех прочих своих базовых функций - должно выступать арбитром и управляющим всеми конфликтами между плюралистичными интересами. Описанные выше черты желаемого общественного строя дают четкое его определение как демократии, причем демократии современной(2).
Думается, что именно институт публичной политики выступает тем социально-политическим образованием, которое по своей природе и призвано выступать условием и средством, позволяющим обществу формировать стратегическую повестку дня, создавать внутренние стимулы и ценности творческого и инновационного развития, переводить возникающие в этом процессе конфликты и столкновения в позитивно-функциональное русло, превращая их тем самым в элемент социальной динамики.
Публичная политика во всем многообразии своего проявления представляет собой широкий круг процессов и явлений. Во-первых, она являет собой особе качество государственного управления, которое все более ориентируется на идеи постбюрократической организации, предполагающей отказ от традиционной иерархической структуры управления в пользу горизонтальных отношений партнерства, кооперации, перехода от "логики учреждения" к "логике обслуживания", к развитию нового государственного менеджмента, исключающего жесткие вертикальные формы "господства-подчинения" (на это были нацелены все административные реформы, проводившиеся в современном мире в последнюю четверть ХХ века). Во-вторых, активное гражданское участие и соответствующие процедуры в принятии властных решений; в-третьих, разработку с общественным участием различного рода программ для решения в обществе возникающих проблем, а также социальные технологии их реализации; в-четвертых, она охватывает процесс двусторонней коммуникации разнообразных общественных групп, выстраиваемых большей частью симметрично, в диалоговом режиме.
На Западе тематика, связанная с публичной политикой, постоянно была в фокусе теоретических дискуссий, рассматривалась как органическая часть политической науки, без которой было немыслимо представить механизмы формирования политики, взаимодействия в этом процессе государства, гражданского общества и бизнеса. Любой профессиональный политик получал квалификацию по "policy science". В книге американского философа Д. Дьюи "Публичное и его проблемы", вышедшей в 1927 г., "публичное" истолковывалось как способ регулирования обществом тех реально существующих интересов, эффект которых выходит за рамки прямого взаимодействия частных лиц и существенно сказывается на жизни многих граждан общества (3)
В послевоенный период интерес к проблематике публичной политики был стимулирован изданной в 1962 г. в Германии книгой Ю. Хабермаса "Структурная трансформация публичной сферы". Помимо раскрытия смысла этой категории, рассмотрения ее исторического генезиса, автор, опережая время, обозначил наиболее острые узлы взаимодействия публичного и частного в современных условиях. Английское переиздание книги в 1989 г. попало уже на подготовленную почву и вызвало бурную дискуссию, продолжающуюся и по сию пору (4) Сам же Ю. Хабермас не раз развивал и уточнял содержательное наполнение категории публичной политики и ее проявления в различных социально-политических условиях (5) На Западе существует огромная научная литература, издаются учебники, в которых дается определение публичной политики, раскрывается то, как определяется политическая повестка дня, каков процесс принятия политических решений, их осуществления и коррекции, каковы критерии оценки и методы анализа достигнутых результатов и упущений (6) В России политологические исследования концентрируются преимущественно либо на общей теории политики, либо на политических технологиях, востребованных электоральной практикой. Конкретные механизмы формирования и осуществления публичной политики изучаются явно недостаточно. Однако стоит отметить методологическую и концептуальные работу в этом направлении, выполненную научным коллективом под руководством д.филос.н., гл.н.с. ИС РАН Красина Ю.А (7), в которой системно исследуются проблемы публичной сферы и публичной политики применительно к постсоветской России.
Немало для осмысления и исследования общей теории публичной политики делается кафедрой публичной политики ГУ-ВШЭ под руководством к.ю.н., проф. Н.Ю. Беляевой (8), а также гуманитарно-политологическим Центром "Стратегия"(9) под руководством д.полит. н., проф. Сунгурова А.Ю.
В разработку данной проблематики подключаются и региональные институты и университеты, в частности, Пермский госуниверситет (10), кафедра политических наук (заведующая д.полит.н., профессор Фадеева Л.Н.).
Помимо этого некоторые проблемы публичной политики разрабатываются в рамках исследования партийной проблематики, общественно-политической роли корпораций, политической регионалистики. Многие case studies в политической социологии дают богатый материал для теоретических размышлений по поводу механизмов формирования и осуществления публичной политики.
Таким образом, политологические исследования, более или менее охватывающие сферу публичной политики, концентрируются преимущественно либо на общей теории политики, либо на политических технологиях, востребованных электоральной практикой. Редко встречаются исследования, посвященные методам формирования публичной политики, механизмам реализации публичной политики, учету интересов различных групп населения и т.п. Нами был разработан количественный инструмент исследования состояния публичной политики в регионах России (11), в ходе применения которого была выявлена типология ее реализации в регионах, особенности ее институциональных и субъектных срезов формирования (12)
И фактически не представлены работы, в которых изучается весь цикл - формирование, реализация, оценка и коррекция публичной политики.
От организации публичной сферы и развитости ее ключевых институтов и механизмов в значительной мере зависит характер публичной политики. Публичная сфера - это своеобразный "инновационный инкубатор", позволяющий "свежей крови" новых социальных технологий:
- оптимизировать механизм взаимодействия государства, бизнеса и гражданского общества (развить межсекторное социальное партнерство)),
- преодолевать с целью конструктивного реформирования закостенелость государственных институтов и
- подключать ресурс гражданских инициатив к формированию государственной политики и контролю за деятельностью власти.
Публичная сфера выполняет четыре важнейшие функции взаимодействия власти и общества в формировании политики, выражающей публичный интерес:
- Артикуляция общественных интересов;
- Публичный контроль деятельности власти и состояния дел в обществе, в государстве, в экономике, в социокультурной сфере;
- Влияние на формирование государственной политики;
- Политическое просвещение граждан.
Разработанный нами новый инструмент для количественной оценки и мониторинга состояния < публичной > < политики > в < регионах > России (далее ЯН-индекс) строился на основе показателей, характеризующих состояние субъектов публичной сферы и степени развитости институтов и механизмов публичной политики. ЯН-индекс - составной. Он состоит из двух частных индексов, а именно: ЯН-индекса развитости субъектов публичной политики (оценивает развитость субъектов публичной сферы -представительная власть, исполнительная власть, НКО-сектор, бизнес, партии, профсоюзы и пр.) и ЯН-индекса, характеризующего состояние институциональной инфраструктуры публичной политики (характеризует степень открытости и демократичности ключевых институтов и процедур, касающихся систем и каналов участия граждан в публичной политике (выборы, верховенство закона, возможности ведения экономической деятельности, гражданский контроль и пр.).
В целом задачи расширения рамок и качества социально-политического представительства интересов полноценно может осуществляться и функционировать только в публичной сфере. Публичная сфера - это сфера диалога, общения, коммуникации, это сфера договора с государством по общезначимым вопросам. Как только атрибут публичности начинает исчезать или ощутимо "уменьшаться", так сразу же на смену ему идут закрытость, коррумпированность, клановость < и > пр. Каналы < влияния > на органы государственной власти начинают монополизироваться сильнейшими группами давления, а гражданские институты оказываются не в состоянии донести свои интересы до власть имущих.
Основная гипотеза нашего исследования состояла в том, что чем меньше развиты институты и субъекты < публичной > < политики > (далее - ПП), тем больше степень социальной напряженности и конфликтности < в > < регионе >, недовольства эффективностью государственного и муниципального управления, тем хуже показатели социального взаимодействия с основными активными группами < региона > и, соответственно, использования их потенциала для решения социально-значимых проблем регионального сообщества в условиях кризиса. При конструктивном выстраивании ПП граждане не только "сверху" должны воспринимать правильность принимаемых решений, но и быть подключены к поиску и реализации административных решений и иметь институциональные каналы для взаимного интенсивного обмена информацией, снятия напряжений и урегулирования конфликтных ситуаций.
В условиях преодоления кризисных явлений и перехода к системной модернизации страны на принципах демократии и "укоренения" ее институтов очень важной является такая функция < публичной > < политики > как налаживание диалога между социально-значимыми субъектами общественно-политического процесса: властью, бизнесом, гражданскими организациями и самим населением, которое очень чувствительно реагирует на стремительное снижение общественного благосостояния. Расширение поля публичной политики может стать механизмом достижения консенсуса, т. е. общественного согласия, среди различных активных групп общества и власти по формированию и принятию той "повестке дня", которая будет способствовать выходу общества из кризиса и перехода его к новому качественному состоянию.
Вторым нашим предположением, которое проверялось в ходе исследования, было утверждение о том, что модель "управляемой демократии" в условиях кризиса и задач созидательной модернизации не только не оправдала себя, но и показала исчерпанность своих концептуальных и технологических возможностей и низкую их эффективность. Обрыв "обратных связей" и избыточная "вертикализация" системы политико-государственного управления способствуют лишь реализации модели бюрократической мобилизации, что характерно для догоняющего типа развития, экспансии административного начала властвования в "большую политику", нечувствительности к сигналам, идущим "снизу" < и >, как следствие, формированию высокого уровня социальной напряженности < и > конфликтности, сужению спектра горизонтальных связей < и > многообразия интересов, которые только < и > могут быть той основой, на которой начинают складываться условии < и > предпосылки формирования новых субъектов инновационного развития < и > посткризисного рывка. < И > самое главное - избыточная < и > жесткая вертикализация ведет к блокированию потенциала развития деловой < и > гражданской инициативы, что существенно тормозит развитие социального < и > человеческого капитала как в масштабах < региона >, так < и > в масштабах страны.
Третьим предположением проведенного исследования было то, что на характер < и > качество < публичной > < политики > < в > < регионе > существенное < влияние > оказывают региональные особенности социально-политических процессов, характер политико-государственного управления, сложившаяся политическая культура и реальная заинтересованность в развитии полноценного взаимодействия субъектов гражданского общества и власти, а также взаимная настроенность использовать обоюдный потенциал власти и гражданской и деловой инициативы.
Расчетные значения ЯН-индексов, гистограммы и "плоскостные портреты" < публичной > < политики >, полученные с помощью нашей методологии, являются информативными и очень наглядными. Ни в одной из трех проведенных фокус-групп представители трех секторов регионального сообщества - власти, бизнеса и НКО-сектора не опровергли полученных количественных оценок, более того, давая качественные интерпретации полученных результатов, они лишь подтвердили правоту и объективность представленных данных. По итогам проведенных фокус-групп было сформулировано общее мнение, что разработанный количественный инструментарий - ЯН-индекс - позволяют наглядно сравнивать положение дел с развитием публичной политики и демократизации в разных субъектах РФ и внутри того или иного < региона >. Более того, используя развитый инструментарий, можно наладить систему мониторинга публичной политики в исследуемых регионах, постепенно "опуская" его и на субрегиональный уровень.
В целом, проведя эмпирический опрос в 21 регионе России, нам было о выявлено пять типов публичной политики (далее - ПП) в регионах:
1. Регионы с консолидированными низкими оценками - там, где респонденты из 3 секторов одинаково низко оценивают состояние ПП;
2. Центрированные регионы - там, где консолидировано была дана средняя оценка;
3. Регионы с разрывами оценок - там, где оценки ПП респондентами из разных секторов характеризуется значимым разрывом;
4. Регионы с партнерскими отношениями между секторами - там, где, по крайней мере, респонденты из двух секторов дали консолидировано высокие оценки состояния ПП;
5. Регионы с неконсолидированными оценками ПП - там, где между оценками респондентов из разных секторов большие разрывы в зоне низких оценок.
К первому типу (рис.1.) относятся Республика Дагестан, Мурманская и Иркутская области и Республика Коми.
__________________________________________________________________________________
1. Исследование реализовано на средства государственной поддержки, выделенные в виде гранта Институтом общественного проектирования в соответствии с распоряжением Президента РФ от 16 марта 2009 года N160-рп "Об обеспечении в 2009 году государственной поддержки некоммерческих неправительственных организаций, участвующих в развитии институтов гражданского общества".
2. Россия XXI века: образ желаемого завтра. Институт современного развития. http://www.riocenter.ru
3. Dewey J. The Public and Its Problems. Ohio University Press. Athens. 1954. Reprint, N.Y., 1927
4. См.: (Calhoun C. Habermas and the Public Sphere. The MIT Press, Cambridge, 1997) .
5. См.: Habermas J. Strukturwandel der Offentlichkeit. Berlin: Luchterhand Verlag, 1971.; Habermas J. Die Moderne - ein unvollendetes Projekt: Philosophisch-politische Aufsatze 1977-1990. Leipzig: Reclam Verlag, 1990
6. Howlett M. and Ramesh M. Studying Public Policy. Policy Cycles and Policy Subsystems. Toronto. Oxford University Press, 1995
7. Публичная политика в России (по итогам российско-канадского проекта "Университет Калгари- Горбачев Фонд") М.: Альпина Бизнес Букс, 2005
8. См.: Публичная политика в современной России. Субъекты и институты. М.: ГУ-ВШЭ, 2005
9. См.: "Публичная политика - 2005". Сборник статей. СПб: Норма, 2006; Публичное пространство, гражданское общество и власть. М,: РОССПЭН, 2008
10. См.:"Публичная политика в социальном сфере: региональная модель. Пермь: ПГУ, 2005.
11. Якимец В.Н. Индекс для оценки и мониторинга публичной политики в регионах России// Труды ИСА РАН, том 25. Под ред.А.П.Афанасьева. М.: КомКнига, 2006. С.138-146; Никовская Л.И., Якимец В.Н.. Публичная политика в современной России: между корпоративно-бюрократическим и гражданско-модернизаторским выбором, "Полития", N1, 2007. СС.30-51; Якимец В.Н. Индекс для оценки и мониторинга публичной политики. В кн. "Публичное пространство, гражданское общество и власть: опыт взаимодействия", М.: РАПН, РОССПЭН, 2008. СС.107-121
12. Никовская Л.И., Якимец В.Н. Антикризисный потенциал публичной политики: ведение в проблему оценки ее состояния в регионах России // Человек. Сообщество. Управление. Краснодар. N 3, 2009; Никовская Л.И., Якимец В.Н. Особенности состояния публичной политики в регионах России: состояние и современные вызовы.// Политэкс, СПб, N 1, 2010
Л.И.Никовская д.соц.н., в.н.с. ИС РАН,
В.Н.Якимец д.соц.н., г.н.с. ИСА РАН
