Вячеслав Егоров: Правовая основа создания условий для развития туризма на муниципальном уровнеНазад
Вячеслав Егоров: Правовая основа создания условий для развития туризма на муниципальном уровне
Аннотация
В статье автор поднимает проблемные вопросы правового регулирования туризма на региональном и муниципальном уровнях. Предлагает решить возникшие противоречия на примере Псковской области путем принятия ряда нормативно-правовых актов на региональном и местном уровнях для создания условий развития туризма в муниципальных образованиях. Приводит конкретные предложения по их реализации.
25 декабря 2008 года в Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" были внесены изменения в статьи 14.1, 15.1, 16.1. [1]. Эти изменения связаны с наделением полномочий в сфере туризма органов местного самоуправления. Таким образом, права органов местного самоуправления поселения на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения поселений, пополнились пунктами позволяющими создание условий для развития туризма.
Следовательно, законодателем была сформирована правовая основа для более активной реализации муниципальной политики в сфере туризма, которая является продолжением государственной политики на местном уровне. В настоящий момент органы местного самоуправления всех уровней имеют возможность более эффективно осуществлять мероприятия по поддержке и развитию туризма и создавать соответствующие органы муниципального управления сферой туризма.
Думается, в Закон внесены поистине инновационные нормы, позволяющие органам местного самоуправления заниматься развитием туризма на муниципальном уровне, что раньше не позволялось законодательством. Даже решение законодателя о регулирование туризма на региональном уровне в свое время вызвало ряд противоречивых суждений среди юристов и практических работников сферы туризма, которые не согласны были с этим предписанием. Субъекты Российской Федерации, говорили они, "не вправе создавать законы, регулирующие туристскую деятельность, тем самым вторгаясь в сферу гражданско-правового регулирования" [2]. Такого же мнения придерживались в своих трудах Н.И. Волошин [3, с. 40] и М.М. Маринин [4, С. 7 - 8.] которые подчеркивали, что вопросы организации туризма имеют общегосударственное и стратегическое значение и должны относиться только к предметам ведения Российской Федерации.
По нашему мнению такие суждения не имеют под собой никакой почвы, так как субъекты Российской Федерации, являясь государственными образованиями в составе федерации, имеют полное право регулировать туризмом и туристской индустрией на своих территориях. С принятием новых изменений в Законе сельские и городские поселения российских регионов так же получили возможность заниматься туристской деятельностью, получать инвестиции, консолидировать средства.
Таким образом, государством предоставляется юридическая возможность развития туризма на местном (муниципальном) уровне, снимаются так же все преграды в части контроля финансовых органов.
Однако принятие законодателем новых изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" вызвал ряд проблем на местном уровне. Прежде всего, это формирование новых структурных подразделений в администрациях муниципальных образований по организации внутренней туристской деятельности в городских и сельских поселениях; рассмотрение и принятие муниципальных правовых актов, способствующих развитию туризма на своих территориях; разработка программ развития внутреннего туризма, в том числе социального и самодеятельного туризма на территории поселений, а так же, что крайне важно, выделение денежных средств на развитие туризма отдельной строкой в бюджетах муниципальных образований.
Чтобы решить эти названные проблемы необходимо, по нашему мнению, в первую очередь разработать Концепции развития туризма в субъектах Российской Федерации и принять Законы субъектов России по туризму. Ведь муниципальные образования входят в состав конкретных субъектов нашего государства и во многом зависят от размера консолидирующего бюджета соответствующего региона.
К сожалению, законодательство о туристской деятельности не очень активно развивается в субъектах Российской Федерации. Только в 48 субъектах существуют специальные законы, регулирующие общественные отношения в сфере туризма, в 3 субъектах действуют концепции развития туризма и в 16 регионах приняты региональные целевые программы развития туризма [5]. Как видим, цифры не утешительные. Тем более имеющие законы субъектов не в полной мере отражают суть действующей политики Российской Федерации в сфере туризма, так как по своему содержанию они устарели, не соответствуют нынешним реалиям.
К примеру, в Псковской области 14 июля 1999 года за N 48-ОЗ, был принят Закон "О туристской деятельности в Псковской области" который практически полностью не соответствует действующему федеральному законодательству о туризме. В свое время по своему содержанию он был принят по одному и тому же канону что и Федеральный закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации". При этом нашими законодателями не были учтены особенности применительно к территории Псковской области, его туристско-рекреационный потенциал. За прошедший период стало заметно, кроме этого, острой нехватки профессиональных управленцев и экономистов новой формации, способных эффективно возглавить современные направления в индустрии туризма нашего региона. Последние изменения в этот закон были внесены 22 декабря 2003 года. Названный закон не регулирует актуальные проблемы развития регионального туризма на современном этапе и является также серьезной проблемой развития туризма на муниципальном уровне.
Концепция развития туризма в Псковской области вообще не была принята, так как неоднократные попытки со стороны исполнительных органов власти региона в прошлом не увенчались успехом. Такая же картина во многих регионах России. Думается целесообразно рассмотрение и решение проблемных вопросов на примере Псковской области, как типичном регионе России.
По нашему мнению законодателям Псковской области необходимо разработать новый Закон, регулирующий туристскую отрасль в Псковской области и в нем целесообразно отразить следующие актуальные вопросы правового регулирования туризма:
- определение и поддержка приоритетных направлений туристской деятельности в Псковской области;
- защита прав и законных интересов туристов в Псковской области, реализации, на территории которой, мер обеспечения безопасности туризма;
- меры по содействию информационного обеспечения регионального туризма, в том числе путем продвижения туристского продукта Псковской области на внутреннем и мировом туристских рынках;
- содействия проведению стандартизации и классификации объектов туристской индустрии, расположенных на территории области;
- меры по проведению классификации и оценки туристских ресурсов Псковской области, установления режима их охраны, порядка сохранения целостности туристских ресурсов и реализации мер по их восстановлению, определения порядка использования туристских ресурсов с учетом предельно допустимых нагрузок на окружающую природную среду;
- меры по содействию кадрового обеспечения и развития научных исследований в сфере туризма;
- меры по оказанию помощи и содействию предпринимателей работающих в сфере туризма.
При разработке и принятии нормативно-правовых актов необходимо учесть актуальные проблемы развития регионального туризма. Ведь федеральный закон призван заложить единые (общие) подходы к государственному на федеральном уровне регулированию в сфере туризма, а закон субъекта призван обеспечить туристскую индустрию с учетом особенностей применительно к конкретным территориям региона. Как видно эти законы имеют очевидное изначальное различие.
Немаловажное значение имеет также возможность непосредственной организации туристской деятельности на региональном и муниципальном уровнях, создав при органах исполнительной власти субъектов или муниципальных образований свои туристские предприятия, занимающиеся формированием, продвижением и реализацией туристского продукта (туроператоры). Они отныне имеют определенные преференции, так как согласно ст. 4.1. Федерального закона от 24 ноября 1996 года "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" N 132-ФЗ (в ред. от 28. 06. 2009 г.) "финансовое обеспечение не требуется для государственных и муниципальных унитарных предприятий, а также государственных и муниципальных учреждений, осуществляющих деятельность по организации путешествий в пределах территории Российской Федерации по установленным государством ценам в целях решения социальных задач" [6].
Кроме этого, по нашему мнению, закон субъекта необходимо назвать "О туризме и туристской индустрии". Действующий Федеральный закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" в полном объеме регулирует туристскую деятельность в России, то есть деятельность туроператоров и турагентов, а закон, регулирующий туристскую индустрию в государстве, отсутствует.
Учитывая, что туризм - одна из важнейших сфер деятельности современной экономики, нацеленная на удовлетворение потребностей людей и повышение качества жизни населения, необходимо разработать и принять Концепцию развития туризма Псковской области. Положения концепции должны стать основой для государственного понимания места и роли сферы туризма в экономике региона, определить направления и уровень государственной поддержки туристской индустрии на Псковской земле.
Думается в концепцию необходимо включить следующие задачи, как создание условий для динамичного и устойчивого экономического роста; повышения уровня и качества жизни населения области путем увеличения занятости в сфере туризма; рост конкурентоспособности экономики Псковской области путем повышения привлекательности наших земель как туристского направления.
До разработки концепции необходимо отметить некоторые конкурентные преимущества, к которым можно отнести, прежде всего, богатейшее культурно-историческое и природное наследие Псковской области, в сочетании с фактором неизведанности, что представляет собой особый интерес для искушенных иностранных туристов и наших граждан, ранее никогда не побывавших на наших землях.
Кроме этого необходимо учесть ряд факторов, которые относятся к конкурентным слабостям нашего региона:
- слабо развитая туристская инфраструктура, недостаточное количество гостиниц и других средств размещения с современным уровнем комфорта;
- высокая цена за проживание в гостиницах, питания, транспорта и иных услуг, заметно превышающая европейский уровень;
- не развитая политика для привлечения инвестиций в туристскую индустрию, отсутствуют готовые инвестиционные площадки, существующие административные барьеры, невыгодные условия земельной аренды;
- дефицит квалифицированных кадров в сфере туристской индустрии, особенно нижнего и среднего обслуживающего персонала, неумение управления кадрами;
- недостаточная государственная некоммерческая реклама туристских возможностей региона, как на зарубежных направляющих рынках, так и внутри страны и региона, что затрудняет формированию позитивного имиджа Псковской области, как региона, благоприятной для туризма.
В результате анализа конкретных преимуществ и слабостей Псковской области на рынке въездного и внутреннего туризма можно сформулировать основную цель развития туризма региона: сформирование современного эффективного конкурентоспособного туристского рынка, обеспечивающего широкие возможности для удовлетворения потребностей российских и иностранных граждан в туристских услугах, повышения занятости и уровня доходов населения.
Думается для достижения сформулированной цели необходимо выполнить следующие основные задачи:
1. Совершенствовать нормативно-правовое регулирование Псковской области в сфере туризма;
2. Развивать и совершенствовать туристскую инфраструктуру, в том числе сопутствующей (средства размещения, транспорт, общественное питание, индустрия развлечений и др.);
3. Создать новые приоритетные туристские центры;
4. Продвинуть Псковскую область в рекламно-информационном поле и создать имидж региона как благоприятный для туризма на мировом, федеральном и внутреннем туристских рынках;
5. Повысить качество туристских и сопутствующих услуг;
6. Обеспечить условия для личной безопасности туристов.
Для скорейшего принятия названных актов есть своеобразный стимул. По сообщению министра спорта, туризма и молодежной политики Российской Федерации В. Мутко [7, с.7] государство планирует субсидировать регионы, но только те, которые имеют готовые программы развития туризма. Только после принятия нового Закона и Концепции развития туризма Псковской области муниципальные образования нашего региона могут принять Решения представительных органов местного самоуправления (Городские Думы, Районные Собрания депутатов) по созданию полноправных условий для развития туризма и организации туристской деятельности на своих территориях.
Думается, при решении названных проблем необходимо учесть ряд факторов, от которых зависит развитие туризма на местном уровне: рекреационные потребности населения (социальный фактор); благосостояние населения (экономический фактор); региональной и муниципальной политики в отношении туризма (административный фактор); рекреационный потенциал (ресурсный фактор).
Принятие законодателем новых поправок в Закон вызвал изменения и в Уставы муниципальных образований. Отныне полномочия муниципальных образований дополнились положениями, позволяющими заниматься развитием внутреннего и въездного туризмов. Все это вызывает большую работу по претворению в жизнь новаций, предложенных государственными органами исполнительной власти, а потому государство возлагает надежду на бизнес-сообщество вообще и на его саморегулируемые организации. Предполагается начать активное взаимодействие с профсоюзными и общественными объединениями на региональном и муниципальном уровнях, развивая честное государственно-частное партнерство. Кроме перечисленного предстоит серьезная работа по формированию единого реестра туристских ресурсов нашей области. А эта кропотливая и долгая работа возможна только при активном содействии и непосредственной помощи муниципальных образований. Практика показывает, что организация качественного туристско-экскурсионного обслуживания в муниципальных образованиях полностью зависит от благоустройства прилегающих территорий к объектам показа и посещения территорий. Немаловажным условием также является решение качества предоставляемых услуг, профессионализм и высокие требования к обслуживанию туристов и экскурсантов.
Туризм Псковской области, являясь привлекательным для туристов историческим местом Древней Руси, имеет высокий и далеко не реализованный потенциал развития. Вот почему одной из основных задач региональной и муниципальной исполнительных органов власти является создание современной туристской инфраструктуры, нацелив его на организацию и развитие внутреннего и въездного туризмов, перспективных для нашего региона. Важную роль в организации приема и обслуживании гостей по-прежнему будет играть город Псков как областной центр. Этому способствует его огромный историко-культурный потенциал, насыщенность музеями, памятниками истории и древней культуры. Псков продолжит выполнять функцию распределения, принимая туристские потоки извне и направляя их по конкретным маршрутам или муниципальным образованиям, являющимися локальными туристскими центрами. Отсюда возникает дальнейшее развитие туристского гостиничного хозяйства, как в самом Пскове, так и административных центрах муниципальных образований.
По мнению исследователей [8, с.15] интересным направлением в туристском развитии в муниципальных образованиях, которое может стать достаточно эффективным, является создание сети небольших туристских баз и мини-гостиниц, расположенных вблизи мест отдыха туристов у водоемов, организации охоты, рыбной ловли, сбора грибов, ягод и краеведческих историко-культурных объектов.
Таким образом, мы видим, что правовая основа нашего государства по развитию внутреннего, социального и въездного туризмов практически создана, а поэтому вправе надеяться, что на региональном и муниципальных уровнях власти будет создана серьезная нормативно-правовая база для создания условий для развития туризма на муниципальном уровне.
Литература
1. Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в редакции от 28.11.2009 N 283-ФЗ) // Собрание законодательства РФ, 2003, N 40, ст. 3822.
2. Писаревский Е.Л. Туристская деятельность: Проблемы правового регулирования. Владивосток: Знание, 1999. - 134 с.
3. Волошин Н.Н. Законодательство Российской Федерации о туристской деятельности // Журнал российского права.- N 11. - 2002. - С. 38 - 45.
4. Мринин М.М. Туристские формальности и безопасность в туризме. М.: Финансы и статистика, 2002. 139 с.
5. Существующее состояние сферы туризма в Российской Федерации // Туризм: право и экономика. - 2008. - N 2. - С. 105 - 111.
6. Федеральный закон от 24 ноября 1996 г. N 132-ФЗ "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" (в редакции Федеральных законов от 10.01.2003 N 15-ФЗ, от 22.08.2004 N 122-ФЗ, от 05.02.2007 N 12-ФЗ, от 30.12.2008 N 309-ФЗ, от 28.06.2009 N 123-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. 1996. N 49. Ст. 5491.
7. Мутко В. Прямая речь // Туризм: практика, проблемы, перспективы. 2009. - N 2. - С. 7.
8. Моисеева Е.Г. Туризм - ресурс социокультурного развития страны // Туризм: право и экономика. 2008. - N 1. - С. 13 - 16.
Егоров Вячеслав Елизарович, кандидат педагогических наук,
доцент кафедры экономики и менеджмента СПб ГУСЭ, г. Псков,
Российская Федерация
