Правовые основы местного самоуправления в Российской ФедерацииНазад
Правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации
Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций. Местное самоуправление как выражение власти народа составляет одну из основ конституционного строя РФ.
На первый взгляд, что можно сказать сегодня нового о правовых основах местного самоуправления в Российской Федерации. Кажется, что все уже сказано: столько написано теоретических трудов, принято законов, постановлений, сформировано органов, курирующих местное самоуправление, создано всевозможных объединений муниципальных образований.
Однако надо признать, что что-то недосказано и недоделано, так как реформа местного самоуправления в Российской Федерации до конца не доведена, а Федеральный закон от 6 октября 2003 года 131-ФЗ " Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее -131-ФЗ) в полной мере не работает.
Ядром закона являются вопросы местного значения, то есть те вопросы, по которым удовлетворяются потребности местного сообщества. Не поленитесь, найдите в Интернете сайт любого муниципального образования России и попытайтесь отыскать страницу или раздел с рубрикой "Вопросы местного значения". Такой страницы лично я не нашел. Может быть, повезет вам, уважаемый читатель.
Могу допустить, что правовые акты по вопросам местного значения разработаны и приняты, а вот на сайтах муниципальных образований не представлены, но тогда мы не можем говорить о публичности работы муниципальных органов власти в интересах населения муниципального образования, от имени которого они действуют, и решения которого имеют высшую юридическую силу. Это и есть один из признаков коррупции, чтобы сокрыть от недостаточно юридически подготовленного населения права, обязанности и полномочия органов власти и должностных лиц по удовлетворению потребностей этого самого населения.
В этой связи хочу привести пример. При проведении занятий часто задаю слушателям вопрос о ветвях власти на муниципальном уровне. Только один раз услышал ответ, что одной из ветвей власти является население муниципального образования. Такой ответ был получен при проведении занятий в городе Санкт-Петербурге.
И так, сделаем первый и главный вывод: ядром, квинтэссенцией 131-ФЗ являются вопросы местного значения. А это значит, что по этим вопросам в каждом муниципальном образовании должны быть приняты муниципальные правовые акты, а население и все органы управления должны работать в интересах их выполнения как непосредственно, так и опосредованно.
Рассмотрим, как обстоят дела по выполнению положений 131-ФЗ в муниципальных образованиях сегодня.
Правовыми актами высшей юридической силы на местном уровне являются устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан). Они имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования.
Уставы муниципальных образований приняты в большинстве своем будто под копировальную бумагу. Да, многие положения могут повторяться, с этим можно согласиться. Но нельзя согласиться, когда уставы подавляющего большинства муниципальных образований России приняты с нарушением требований 131-ФЗ как по форме, так и по содержанию.
Так, при анализе положений уставов, как правило, нельзя целостно и системно представить структуру и порядок формирования органов местного самоуправления, что требует подпункт 4 пункта 1 статьи 44 Федерального закона 131-ФЗ. Каждый орган власти в уставах рассматривается отдельно с указанием его наименования, структуры, порядка формирования и полномочий как органа власти в целом, так и отдельных должностных лиц. На вопрос муниципальным служащим о том, что структура устава муниципального образования не отвечает требованиям закона, ответ звучит примерно так: "Устав прошел регистрацию в органе юстиции, что еще нужно?". Получается, что все претензии надо направлять регистрирующим органам, а не органам, которые отвечают за разработку и принятие устава муниципального образования.
На практике же получилось так, что в уставах муниципальных образований России присутствует только формальное перечисление вопросов местного значения, дальше ядро размывается в неконкретных формулировках прав, обязанностей и ответственности органов управления и должностных лиц.
Приведем в этой связи положения Европейской Хартии местного самоуправления. Ст. 3 Хартии гласит: "Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения".
А представлены ли при таком формальном подходе к принятию уставов муниципальных образований права, а значит, и реальная способность органов местного самоуправлениям выполнять свои обязанности в интересах местного сообщества.
Вот как изложен подпункт 6 пункта 1 статьи 44 131-ФЗ: "Виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов".
В связи с этим, почему бы не отразить в уставе муниципального образования, что правовые акты по вопросам местного значения должны публиковаться на сайте муниципального образования. Что и от кого пытаются скрыть в муниципальных образованиях России сегодня?
Население муниципального образования, как субъект права, и органы местного самоуправления работают сегодня в интересах решения вопросов местного значения, а это значит, что их деятельность должна быть регламентирована соответствующими нормативными правовыми актами. В большинстве уставов муниципальных образований отражается по этому вопросу фактически только положения 131-ФЗ. То есть, в содержании уставов сегодня не просматривается четкая и понятная классификация муниципальных правовых актов по названию, по юридический силе, по признаку правового регулирования деятельности ветвей власти, по признаку того, кто имеет право принимать те или иные правовые акты. В результате, например, невозможно понять каким правовым актом и какой орган регламентирует деятельность главы муниципального образования. А это очень важный вопрос не только с точки зрения выполнения обязанностей главной муниципального образования, но и финансового обеспечения его деятельности.
В расходных частях бюджетов муниципальных образований или невозможно отследить основания для таких бюджетных расходов, или встречаются ссылки в качестве оснований для бюджетных расходов на статьи 131-ФЗ, что является нарушением требований Бюджетного кодекса Российской Федерации. Поэтому со всей определенностью можно заключить, что основания для коррупции со стороны глав муниципальных образований заложены в большинстве своем уже в уставах муниципальных образований.
Самым же существенным пробелом уставов муниципальных образований являются или отсутствие механизма принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения, или присутствие примерно такой фразы: "глава местной администрации издает постановления местной администрации по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также распоряжения местной администрации по вопросам организации работы местной администрации".
Что же показывает анализ. Подобная формулировка не совсем корректна, хотя она и переносится в уставы из пункта 6 статьи 43 131-ФЗ. В уставах не приводится начало этого пункта, в котором явно присутствуют признаки того, что полномочия по принятию правовым актов по вопросам местного значения должны быть разделены. Вот как изложено в законе начало этого пункта: "Глава местной администрации в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования, нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования...".
В соответствии со статьей 35 закона часть вопросов местного значения находится в исключительной компетенции представительного органа власти. Следовательно, в уставе необходимо указывать, по каким вопросам (с их перечислением) местного значения обязан принимать правовые акты глава местной администрации, то есть необходимо разделить его полномочия и полномочия представительного органа власти.
А самый существенный недостаток заключается в том, что, по сути, для самого важного в местном самоуправлении, чем являются вопросы местного значения - отводится только один пункт. Посмотрите, уважаемый читатель, полтора-два десятка уставов и вы убедитесь, что это именно так.
По передаваемым государственным полномочиям в соответствии с бюджетным законодательством должны приниматься муниципальные правовые акты главой местной администрации. Как правило, механизм принятия таких муниципальных правых актов в уставах муниципальных образований также отсутствует. И не случайно, когда высшие руководители страны не могут понять, куда же подевались выделенные на выполнение публичных обязательств федеральные средства.
Правовые акты по вопросам местного значения и по передаваемым государственным полномочиям являются основанием для бюджетных расходов, и они в соответствии со статьей 15 Бюджетного кодекса вносятся в реестр расходных обязательств. А вот этого-то снова главного, как следствия, вытекающего из разделения полномочий по принятию муниципальных правовых актов по вопросам местного значения, в реестрах расходных обязательств муниципальных образований также не отражается.
В этой связи приведем положения пункта 2 статьи 53 131-ФЗ: "Органы местного самоуправления самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений, устанавливают муниципальные минимальные социальные стандарты и другие нормативы расходов местных бюджетов на решение вопросов местного значения".
Поэтому и здесь в качестве частного вывода можно заключить, что основания для коррупции со стороны администраций муниципальных образований заложены в большинстве своем уже в уставах муниципальных образований.
Таким образом, в уставах муниципальных образований должно быть не упоминание о правых актах по вопросам местного значения, принимаемых главой местной администрации, а детальная отработка ряда положений.
Первое - перечисление тех вопросов, по которым принимает правовые акты глава местной администрации.
Второе - должна быть представлена структура правовых актов по вопросам местного значения. Это, прежде всего, вопросы управления (права, обязанности и ответственность), наименования структурных подразделений и должностных лиц администрации, ответственных за решение конкретного вопроса местного значения, примерных перечень муниципальных услуг и административных регламентов, механизм решения вопроса местного значения на территории муниципального образования. Население муниципального образования уже из устава должно иметь представление, как будут решаться вопросы местного значения в его интересах и что за это будут отвечать определенные главной местной администрации структурные подразделения или отдельные должностные лица.
Но почему такое положение дел сложилось сегодня?
Причин много. Поэтому их следует не называть конкретно, а объединить в несколько групп.
Первая группа причин связана с менталитетом, пониманием того, что все всегда решал федеральный центр, а на местах выполняли его установки. Например, дотации выделяет федеральный центр, значит, и тратиться эти средства должны на основании федеральных законов.
Вторая группа причин связана с низкой методологической подготовкой юридических служб муниципальных образований. Люди привыкли, что квалифицированную помощь окажет юрист. К сожалению, неоднократно встречался с непониманием положений 131-ФЗ со стороны профессиональных юристов, с неспособностью выделить главное в законе, системно представить механизмы действия положений 131-ФЗ: орган управления, правовой акт, финансовое обеспечение, исполнитель услуг, потребитель услуг.
Третья группа причин связано с недостаточной проработкой положений 131-ФЗ, с неконкретными формулировками, допускающими двойное толкование. Явно присутствует слабая проработка полномочий муниципальных образований разного типа. Например, как можно было сравнять полномочия сельских и городских поселений. Городской поселение - это город иногда со 100000 населением , где есть подготовленные в правовом отношении люди, способные занимать муниципальные должности. Причем людей таких много, они могут быть отобраны на конкурсной основе.
А что делать в сельском поселении, где таких людей можно пересчитать по пальцам, а полномочия такие же? Глава сельского поселения только на разработку правовых актов тратит все свое рабочее время, а надо же еще организовывать их выполнение. При этом вопросы местного значения района практически повторяют полномочия поселения, что явно противоречит теории управления.
Что же получено на практике? А практика такова, что правовые акты по вопросам местного значения в большинстве муниципальных образований России не принимаются. В результате - нет правоприменительной практики в стране.
Четвертая группа причин связана с низкой правовой грамотностью и правой активностью населения, можно сказать с его безразличием к происходящим процессам.
В целом же можно сказать, что, как часто бывает в нашей стране, приняли закон и все забыли, что его надо выполнять. Убежден, что не могут состояться никакие реформы в стране, пока не будет налажена жизнь людей на местах. Экономика, социальная сфера начинаются не сверху, а снизу, потому, что здесь находится и производитель, и потребитель услуг.
