В 2003 году в Российской Федерации был принят закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Законом вводилась принципиально новая система местного самоуправления, что потребовало существенных социальных, экономических, финансовых и других преобразований. Устанавливался переходный период, который закончился 31 декабря 2008 года. Таким образом, местное самоуправление действует в новых условиях на территории Российской Федерации почти полтора года. В связи с этим в данной статье хотелось подвести некоторые промежуточные итоги по одному из основных вопросов местного самоуправления, в частности по местным бюджетам.
Изменения по местным бюджетам произошли 26 апреля 2007 года, когда был принят Федеральный закон N 63-ФЗ (далее - 63-ФЗ), которым вносились существенные дополнения в Бюджетный кодекс РФ. В законе были учтены особенности местного самоуправления в новых правовых и экономических условиях. При этом надо отметить, что изменения вносились фактически через три с половиной года после начала переходного периода.
В результате в Бюджетном кодексе РФ совершенно четко и рельефно проявилась структура бюджетной системы Российской Федерации. Основным признаком такой системы явилась самостоятельность бюджетов федерального, регионального и местного уровней. Cубъекты РФ и муниципальные образования получили полномочия самостоятельно принимать правовые акты по всем составным частях бюджетного процесса. Бюджет каждого уровня стал отвечать по своим расходным обязательствам.
Именно в этом и заключается реформа местного самоуправления применительно к местным бюджетам в отличие от советской системы, когда на всех уровнях бюджетный процесс осуществлялся на основе нормативных правовых актов центральных органов власти.
При этом надо отметить, что в 90-е годы происходил болезненный процесс разграничения бюджетных полномочий. Одним из таких рубежных законов явился Федеральный закон от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ (далее 184-ФЗ) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов российской федерации".
Выход 131-ФЗ от 6 октября 2003 года стал следующим этапом разграничения полномочий, но применительно к муниципальному уровню.
Как видно, в правовом плане было сделано достаточно много. А как дела обстоят на практике?
Надо признать, что практика в муниципальных образованиях достаточно противоречивая. Основной недостаток заключается в слабой общей правовой и профессиональной подготовке всех ветвей власти на местном уровне, в том числе и работников финансовых служб. Как следствие, все смотрят, что и как делают там наверху федеральные органы власти, органы власти субъектов РФ и "копируют" нормативные правовые акты, методику и порядок составления и исполнения местных бюджетов.
Обычно работники финансовых органов говорят: "Мы делаем так, как делают в субъекте РФ и на федеральном уровне".
А если там наверху тоже ошибаются и неправильно составляют бюджет? Тогда, кто является виновным в таких правовых нарушениях?
Причем надо отметить, что слабая правовая грамотность начинается с понятийного уровня, что приводит в итоге к негативным последствиям.
Например, как показывает анализ, нет четкого представления о том, какие же правовые акты являются основанием для бюджетных расходов.
Но чтобы это понять, надо провести классификацию нормативных правовых актов.
Правовые акты на каждом уровней власти целесообразно делить на три группы.
Первая группа - правовые акты, регламентирующие бюджетный процесс.
На федеральном уровне - Бюджетный кодекс РФ, а также федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, приказы министерства финансов РФ по бюджетному процессу.
На региональном уровне - закон о бюджетном процессе субъекта РФ и соответствующие нормативные акты органов власти субъектов РФ по аналогии с федеральным уровней по бюджетному процессу.
На местном уровне - положение о бюджетном процессе муниципального образования, правовые акты главы муниципального образований, главы местной администрации по бюджетному процессу, руководителя финансового органа.
Вторая группа - правовые акты, определяющие полномочия разных уровней власти, а значит разделяющие тем самым бюджетные полномочия федерального, регионального и местного уровней власти.
На уровне муниципальных образований таковым является 131-ФЗ, в котором перечислены вопросы местного значения, определяющие, в том числе, бюджетные полномочия муниципальных образований.
На уровне субъекта РФ - это 184-ФЗ, в статье 26.3 которого перечислены полномочия субъекта РФ. В соответствии с этой статьей в субъекте РФ должно быть принято около 80 региональных законов.
Правовые акты обоих групп регламентируют бюджетный процесс и определяют бюджетные полномочия, и они никак не могут являться основанием для бюджетных расходов. Очень часто в реестрах расходных обязательствах муниципальных образований идут ссылки даже на Бюджетный кодекс РФ, а ссылки на статьи 131-ФЗ встречаются, как говорят, сплошь и рядом.
Третья группа - правовые акты, являющиеся основанием для бюджетных расходов.
На федеральном уровне - это отраслевые федеральные законы, Указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, федеральные целевые программы и т.п.
На региональном уровне - это законы субъекта РФ, принятые во исполнение статьи 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ, другие законы субъекта РФ, принимаемые, как правило, в субъектах-донорах федерального бюджета (если они могут обеспечить выполнение таких обязательств за счет собственных доходов), указы главы региона, постановления администрации региона, региональные целевые программы.
На местном уровне - это муниципальные правые акты по вопросам местного значения, принятые во исполнение статей 14,14.1 - для поселения, 15,15.1 - для муниципального района, 16,16.1 - для городского округа Федерального закона N131-ФЗ.
Указанные правовые акты должны вноситься в реестры расходных обязательств соответствующих бюджетов.
Но так должно быть в муниципальных образованиях в соответствии с требованиями статьи 15 Бюджетного кодекса РФ.
На практике же все выглядит иначе.
Как уже отмечалось, в реестрах расходных обязательств муниципальных образований представлены или ссылки на правовые акты первой и второй групп, или реестры расходных обязательств просто не заполнены, или в свободном доступе на сайтах их найти невозможно. Например, недавно нашел в поисковой системе на сайте Тверской области реестры расходных обязательств муниципальных образований незаполненными. И это несмотря на требования Бюджетного кодекса о представлении сводных реестров расходных обязательств муниципальных образований субъектом РФ в министерство финансов РФ.
Поэтому в качестве промежуточного вывода можно сказать только одно: юридически расходы муниципальных образований являются необоснованными.
Надо отметить, что на сайте министерства финансов РФ приводится вариант и порядок ведения планового реестра расходных обязательств федерального уровня. Вопросов по нему нет, все отражено правильно.
Но как это истолковывается на местном уровне, а значит и на региональном уровне? Ведь регион осуществляет методическое руководство на местном уровне.
Получается, что в муниципальных образованиях берут пример с федерального уровня и вместо правовых актов по вопросам местного значения вносят федеральные законы, чего не должно быть. То есть смотрим, как делают наверху.
Но, во-первых, понятие "закон" на местном уровне не применяется. Во-вторых, федеральные и региональные законы не могут быть основанием для расходов муниципального образования. Это противоречит принципу разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, что отражено в статье 28 Бюджетного кодекса РФ. На каждом уровне власти должна быть своя правовая база, причем как по доходам, так и по расходам бюджета и источникам финансирования его дефицита .
Да, федеральный или региональный закон может быть внесен в реестр расходных обязательств, но в случае, если полномочия по нему передаются на местных уровень. Но вносится такой закон в реестр расходных обязательств муниципального образования в столбцы соответственно федеральных и региональных законов при передаче бюджетных полномочий.
В случае передачи полномочий, в муниципальном образовании главой местной администрации должен быть принят муниципальный правовой акт по переданным государственным полномочиям, где должен быть детально отработан в том числе финансовый механизм исполнения федерального или регионального закона за счет субвенций из федерального или регионального бюджетов. Однако такие муниципальные правовые акты главами местных администраций не принимаются. Не случайно, когда высшие руководители страны и регионов не могут понять, куда же подевались федеральные и региональные бюджетные средства.
Здесь, вполне вероятно, у читателя может возникнуть вопрос: а как же тогда составляется расходная часть местного бюджета?
Вначале назовем время и причину, когда в муниципальных образованиях сложилось такое положение дел.
Это 2005 года, когда в бюджетном процессе стали применять так называемую бюджетную классификацию, заимствованную в Европейском союзе. И виной всему является не сама бюджетная классификация, а то, как ее стали применять на российской почве. Фактически бюджетная классификация по своему предназначению не работает, а она превратилась в инструмент, некую ширму нецелевого использования бюджетных средств.
Приведу название таблицы расходной части бюджета: распределение бюджетных ассигнований по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов бюджетной классификации...
Обратим внимание, что распределяются в данном разделе бюджета бюджетные ассигнования. Но возникает вопрос: а на что же они распределяются? Законодатель забыл, вероятно, что бюджетные ассигнования распределяются на выполнение расходных обязательств. Получается, что реестр расходных обязательств составили неправильно, а при составлении бюджета он и не понадобился, то есть реестр расходных обязательств "существует" сам по себе, а расходная часть бюджета сама по себе.
При этом во главу угла законодатель поставил распределение бюджетных ассигнований по разделам, подразделам, целевым статья и видам расходов бюджетной классификации. То есть основания для бюджетных расходов в виде нормативных правовых актов заменены на наименования разделов, подразделов, целевых статей и видов расходов бюджетной классификации. Известна поговорка про ребенка в тазу с водой. В данном случае законодатель поступил именно так. Ну что тут скажешь? А сказать можно одно: законодатель нашел себе работу и принял массу нормативных актов по борьбе с коррупцией, которую он и породил.
Но странным является то, что и про бюджетные ассигнования говорится только в названии таблицы, они пропадают и не приводятся в соответствии со статьями 69 по 81.1 Бюджетного кодекса РФ.
Приведу только один пункт статьи 69: оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), в том числе ассигнования на оплату государственных (муниципальных) контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд.
Такой и других формулировок бюджетных ассигнований, в том числе с детализацией в соответствии с указанными статьями Бюджетного кодекса в расходной части бюджета мы не встретим.
Встретим же вместо наименований бюджетных ассигнований виды расходов бюджетной классификации, в большинстве своем в такой редакции: руководство и управление в сфере установленных функций.
Здесь надо сразу отметить, что такая формулировка является лазейкой для коррупционеров, которые "выводят" таким образом бюджетные средства на собственные нужды в виде зарплат из отраслевых разделов, ходя зарплату они, как муниципальные служащие, должны получать из фонда администрации муниципального образования.
В итоге финансовые органы, а они ответственно за эту область, заменили основания для бюджетных расходов в виде нормативных правовых актов и наименования бюджетных ассигнований на названия разделов, подразделов, целевых статей и видов расходов бюджетной классификации.
В результате произошла подмена понятий. Нет нормативных актов по вопросам местного значения, а при подмене понятий они оказались за "ширмой" бюджетной классификации ненужными. Бюджет и без них "успешно" составляется, утверждается и расходуется. Но при таком подходе к составлению расходной части бюджета расходуются не бюджетные ассигнования, а деньги.
Причем в расходной части бюджета прописывается и финансово-экономическое содержание бюджетной классификации в виде словарного содержания и цифровой код. Впервые встретил такой подход, как говорят, нарочно придумать невозможно. Скажу честно, что долго не мог понять, потому, что такого применения классификации в любой области знаний просто не может быть. Может быть только одно: финансово-экономический признак кодируется цифровым кодом, причем в одну строку. Почему бы нашим ученым-финансистам не обратиться, например, к ботаникам, они имеют богатый опыт классификации. Пишу это совершенно серьезно.
Таким образом, основания для нарушений в бюджетной сфере заложены законодателем.
Представим себе расходную часть бюджета в виде некоего каркаса и уберем из этого каркаса все понятия (разделы, подразделы и т.п.) и цифровые коды, относящиеся к бюджетной классификации. Таблица расходной части бюджета просто распадется, а останутся только суммы выделяемых денежных средств. Вместо того, чтобы добавить к правовым актам и бюджетным ассигнованиям (это фактически существующий раньше порядок составления бюджета) бюджетную классификацию, законодатель подменил все на бюджетную классификацию.
Кратко о методике составления расходной части бюджета и применении бюджетной классификации.
Основанием для бюджетных расходов являются правые акты по вопросам местного значения и по переданным государственным полномочиям, они вносятся в реестр расходных обязательств муниципального образования.
Таблица расходной части бюджета должна иметь следующее название: распределение бюджетных ассигнований на выполнение принятых расходных обязательств в соответствии с бюджетной классификацией.
Таблица расходной части бюджета должна составляться не по разделам бюджетной классификации, а по структурным подразделениям администрации муниципального образования и представлять собой фактически совокупность реестров расходных структурных подразделений в соответствии с закрепленной за ними ответственностью.
Содержание органов управления должно выноситься в отдельный раздел. При этом по содержанию органов управления должны быть также приняты нормативные акты в соответствии с уставом муниципального образования.
В первой колонке расходной части бюджета должен записываться правовой акт, как основание для бюджетных расходов и наименование выделяемых на его обеспечение бюджетных ассигнований. Если в ходе исполнения правового акты по вопросам местного значения требуется выделять отдельные муниципальные услуги, в соответствии со статьей 69.1, то в таком случае должны быть сформулированы по ним муниципальные задания в соответствии со статьей 69.2 Бюджетного кодекса РФ.
Профессиональные финансисты сегодня говорят, что при планировании расходной части бюджета мы применяем лесенку: раздел, подраздел, целевая статья, вид расходов бюджетной классификации.
Однако лесенка должны быть другой: правовой акт, муниципальное задание, наименование бюджетного ассигнования.
После этого бюджетные ассигнования кодируются только цифровыми кодами в зависимости от их финансово-экономического содержания по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов бюджетной классификации. Само же экономико-финансовое содержание бюджетной классификации в виде словарного понятия, как это делается сейчас, не указывается. Номера разделов и подразделов присваиваются при этом в зависимости от отраслевой принадлежности вопроса местного значения.
При такой методике составления местного бюджета население муниципального образования реально будет видеть муниципальные задания на расходование бюджетных средств: сколько километров дорог будет асфальтировано, сколько километров теплотрасс построено, крыш домов покрыто, а в целом же, какие услуги оно может получить в очередном или текущем финансовом году. В этом состоит открытость местного бюджета. Сейчас же получается советский подход, когда отчитывались за освоение выделенных бюджетных средств.
И, последнее, в качестве вывода. Главным назначением бюджетной классификации в части расходов является возможность проведения анализа и мониторинга бюджетов разных уровней по направлениям расходования бюджетных средств для принятия управленческих решений.
В настоящее же время при таком некорректном применении бюджетная классификация превратилась в инструмент нецелевого использования бюджетных средств, в инструмент коррупции.
Чернышов Михаил Михайлович,
профессор кафедры финансов,
бухучета и аудита МАГМУ
доктор военных наук профессор
