Инспекция межрегиональных проектов и программ в рамках направления деятельности Счетной палаты занимается вопросами стратегического контроля социально-экономического развития регионов Российской Федерации. Комплекс экспертно-аналитических и контрольных мероприятий планируется таким образом, чтобы охватить основные направления реализации региональной политики в стране и крупные проекты, имеющие общенациональное значение.
В 2009 году рассмотрены и утверждены на заседании Коллегии Счетной палаты Российской Федерации итоги 2 контрольных и 5 экспертно-аналитических мероприятий, проведенных инспекцией, по результатам которых были направлены информационные письма Президенту Российской Федерации, Председателю Правительства Российской Федерации, 3 представления Счетной палаты Российской Федерации в организации.
Кроме того, в рамках контроля хода подготовки к проведению Олимпийских игр 2014 года в части обеспечения комплексного контроля подготовки Олимпийских игр 2014 года и развития г. Сочи как горноклиматического курорта подготовлены три ежеквартальных аналитических доклада о ходе реализации Олимпийского проекта.
Контроль за ходом подготовки к Олимпиаде является приоритетным не только для инспекции, но и для Счетной палаты в целом, в связи с чем в комплексном контрольном мероприятии исполнителями являются практически все направления деятельности. Инспекция, наряду с непосредственным участием в проверках в Минрегионе России, Государственной корпорации "Олимпстрой", Краснодарском крае готовит материалы, в которых обобщает выявленные недостатки, готовит предложения по решению наиболее острых и злободневных проблем.
При этом ход подготовки к Олимпийским играм оценивается в проектной логике, поскольку одновременно реализуется целый портфель взаимосвязанных проектов, реализация которых должна быть осуществлена в строго определенные сроки, с оптимальными затратами государственных средств и с качеством, отвечающим международным стандартам и требованиям Международного Олимпийского Комитета.
Анализ показывает, что работы в настоящее время идут в основном в соответствии с утвержденным Планом-графиком строительства олимпийских объектов. Вместе с тем перенос сроков некоторых ключевых этапов работ концентрирует риски на последующих этапах и создает угрозу несвоевременного завершения строительства объектов в 2012 году до проведения тестовых соревнований.
Главной причиной, затрудняющей эффективную реализацию проекта в целом, на наш взгляд, является отсутствие четкого распределения функций и ответственности между основными субъектами управления Олимпийским проектом. Это приводит к излишним согласованиям, затягивает сроки принятия решений, снижает эффективность расходования средств, не позволяет обеспечить персональную ответственность за решение конкретных задач.
До настоящего времени отсутствует сводный план финансового обеспечения, а также четкое определение источников и механизмов перераспределения выделяемых ресурсов. В частности, не определены источники финансирования двух разработанных программ "Сочи - гостеприимный город" и "Наследие Игр". Данные проблемы в значительной степени обесценивают усилия "ГК Олимпстрой" и Оргкомитета "Сочи 2014" по проектному управлению подготовкой и проведением Олимпийских игр.
Имеет место систематическое невыполнение Плана-графика строительства олимпийских объектов, сопряженное с нарушением градостроительного, земельного и природоохранного законодательства. Общей проблемой при строительстве транспортных олимпийских объектов являются задержка с предоставлением земельных участков под строительство и вопросы приобретения и строительства жилья взамен изымаемого.
Подготовка планировочной документации ведется не комплексно, что приводит к значительному удорожанию работ и не позволяет эффективно решать вопросы инженерной защиты сооружений.
Крайне остро стоит проблема улучшения экологической обстановки в Сочи, включая модернизацию канализационной системы, водоснабжения, использования иловых осадков как результатов жизнедеятельности города, восстановления пляжной зоны.
Закрытие полигона твердых бытовых отходов в Адлерском районе увеличило нагрузку на полигон в Лоо, что превышает его проектную мощность. По оценкам экспертов, размеры запланированного к строительству еще одного полигона в междуречье Хобза-Буу позволят обеспечить прием отходов только в течение ближайших 5 лет. Острая нехватка площадей под утилизацию отходов требует проработки вопроса эвакуации мусора за пределы Большого Сочи железнодорожным или морским транспортом.
По результатам проверок Счетной палаты по итогам предыдущего годового отчета принят ряд решений по исправлению выявленных недостатков. В частности, приказами Минрегиона России утверждена новая документация по планировке территории в отношении объектов, расположенных в Нижнеимеретинской низменности и Краснополянском поселковом округе, сформирован новый Перечень земельных участков и иных объектов недвижимости, подлежащих изъятию с учетом измененных границ олимпийских объектов.
В течение двух лет в рамках реализации Плана приоритетных направлений деятельности Счетной палаты инспекцией осуществлялся стратегический аудит использования потенциалов социально-экономического развития Дальнего Востока и Байкальского региона.
Если в 2008 году основной акцент делался на выстраивание системы документов стратегического планирования, инвестиционную привлекательность Дальнего Востока и Байкальского региона и возможности ее повышения, то в минувшем году была предпринята попытка оценить пространственное развитие территории в целом, связь территориального планирования с социально-экономическим развитием и механизмы использования потенциалов социально-экономического развития для достижения стратегических целей.
Полученные результаты показывают, что социально-экономическое развитие этого важнейшего в геополитическом отношении региона затруднено ввиду низкого финансового потенциала субъектов Российской Федерации, входящих в его состав. При этом результаты успешной деятельности крупных вертикально-интегрированных структур весьма опосредованно сказываются на развитии конкретных территорий, что отчасти связано с трансфертным характером налогообложения.
В условиях кризиса не выполняется Федеральная целевая программа "Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на период до 2013 года". Постоянно сокращается объем привлечения средств из внебюджетных источников и в рамках Инвестиционного фонда Российской Федерации. На территории региона осуществляется реализация только трех проектов, имеющих общегосударственное значение, не реализуется ни одного регионального инвестиционного проекта, осуществляемого с использованием средств Инвестиционного фонда.
Проблемы, которые в настоящее время испытывает регион, во многом связаны с необходимостью "пересборки" социально-экономических потенциалов, сформировавшихся в годы существования СССР по производственно-технологическому принципу.
На основе старой системы размещения производительных сил в структуре российской экономики формировались монопрофильные города, где аккумулировано 24% городского населения страны. На Дальнем Востоке и в Байкальском регионе насчитывается 43 монопрофильных населенных пункта, в которых проживают 872 тыс. человек или 12,3% всего городского населения рассматриваемых территорий.
Заложенная в Концепции-2020 модель новой пространственной организации страны пока не находит отражения в правоприменительном и бюджетном процессах. Также не определено место документов территориального планирования в системе программных документов по планированию социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Разрабатываемая планировочная документация не выполняет своей координирующей роли по отношению к действиям бизнеса и власти на территориях, поскольку отсутствует система планирования поверх внутренних административных границ: федеральные целевые программы и региональные целевые программы не решают этой задачи.
До настоящего времени не утверждена Концепция совершенствования региональной политики в Российской Федерации как основа планирования пространственного развития регионов для реализации их экономических потенциалов.
Только в 7 из 12 субъектов Российской Федерации на территории региона приняты региональные стратегии социально-экономического развития. При этом в результате отсутствия единых подходов к разработке региональных стратегий они существенно различаются по терминологии, принципам целеполагания, горизонту и порядку планирования.
В результате фактически отсутствуют инструменты согласованного использования ключевых потенциалов территорий: финансовых, человеческих, природно-экологических, культурных. Фактически отсутствует межрегиональная кооперация, существующая, например, в Европе в форме "еврорегионов".
Минрегион России согласен с выводами Счетной палаты Российской Федерации относительно недостаточной скоординированности целей, ресурсов и мероприятий, направленных на социально-экономическое развитие Дальнего Востока и Забайкалья. Предложения Счетной палаты учтены при доработке проекта Стратегии социально-экономического развития Дальнего Востока, Республики Бурятия, Забайкальского края и Иркутской области на период до 2025 года, которая была утверждена в конце 2009 года.
Поддержаны выводы Счетной палаты о том, что в разрабатываемых стратегиях отсутствует комплексный подход при оценке инфраструктуры, а также численности и неравномерности расселения населения. В этой связи в проекте Стратегии в отдельный раздел выделено определение зон опережающего экономического развития. В разрезе указанных зон проведена оценка перспективной структуры системы расселения, определены направления создания и развития транспортной, энергетической, информационно-коммуникационной инфраструктуры. Принимаются меры по разработке документов территориального планирования субъектов Российской Федерации.
Минрегион России полностью поддержал выводы Счетной палаты и выразил готовность принять предложение Счетной палаты по оказанию содействия в формировании целостной системы управления и контроля за социально-экономическим развитием Дальнего Востока и Байкальского региона.
По результатам проверки 2009 года были подготовлены, в частности, предложения, относящиеся в целом к реализации региональной политики и пространственного развития страны:
? в рамках реализации Основных направлений деятельности Правительства Российской федерации на период до 2012 года сформировать систему федеральных, ведомственных и региональных программ, портфелей проектов, реализующих стратегические цели территориального планирования страны и социально-экономического развития, обеспечив при этом консолидированный баланс экономических интересов и финансовой отчетности государства и бизнеса и механизм их реализации в рамках государственно-частного партнерства;
? разработать единую систему показателей для оценки эффективности реализации основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации, включая социально-экономическое развитие регионов и эффективность расходования средств консолидированного бюджета Российской Федерации, а также систему пороговых индикаторов для характеристики устойчивого и безопасного развития как страны в целом, так и для отдельных регионов с учетом их геостратегического положения.
Три экспертно-аналитических мероприятия в 2009 году были посвящены, в том числе, анализу эффективности механизмов реализации региональной политики: расходам на управление территориальных структур федеральных органов исполнительной власти и органов власти субъектов Российской Федерации; оценке системы показателей, используемых для оценки эффективности деятельности глав регионов, эффективности реализации проектов и программ на условиях государственно-частного партнерства.
Проведенный анализ показал, что структура, состав и численность органов управления и расходы на их содержание не отражают реальные функции и полномочия, способствующие достижению целей региональной политики. Сложился ряд дисбалансов в распределении функций и полномочий как между министерствами и ведомствами, так и между министерствами и подчиненными им службами и агентствами, территориальными органами ФОИВ и органами государственной власти на территории отдельных субъектов Российской Федерации. Кроме того, налицо несоответствие численности государственных служащих их функциям и заработной плате на разных уровнях управления.
До сих пор не сформирована рациональная система распределения ответственности между уровнями власти, не найдена схема оптимального размещения по стране территориальных структур федеральных органов исполнительной власти.
При этом штатная численность территориальных органов ФОИВ в течение четырех лет выросла на 13%, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации - на 21,5%, исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований - на 10%.
Анализ отраслевой структуры валового регионального продукта субъектов Российской Федерации по видам экономической деятельности (ОКВЭД) за 2004-2007 годы, показал, что удельный вес раздела "Государственное управление" в целом по стране увеличился с 2,9% до 4,3%.
Расходы на одного работника в наиболее многочисленных ФОИВ в 2008 году составили: ФТС России - 673 тыс. рублей; ФНС России - 567 тыс. рублей; Росрегистрация - 510 тыс. рублей; Федеральное казначейство - 455 тыс. рублей; Россельхознадзор - 424 тыс. рублей; ФССП России - 383 тыс. рублей; Росстат - 331 тыс. рублей; ФМС России - 200 тыс. рублей.
При этом показатели оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, предусмотренные методикой, утвержденной Постановлением Российской Федерации от 15 апреля 2009 г. N 322, либо не согласованы с индикаторами, приведенными в ранее принятых стратегических документах, либо в некоторых случаях вообще отсутствуют (к примеру, экологические показатели), что не позволяет использовать их для расчета и оценки вероятности достижения стратегических целей и создает условия для разночтений в оценки эффективности.
Речь идет о ряде важнейших показателей, которые играют ключевую роль в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, Основных направлениях деятельности правительства на период до 2012 года, других документах стратегического уровня.
Достаточно сказать, что сначала в соответствии с Указом Президента РФ от 28 июня 2007 г. N 825 "Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации" использовалось 43 основных показателя и три десятка дополнительных. Сейчас общее их число с учетом показателей, введенных для муниципалитетов, перевалило далеко за 300. Они носят разноуровневый характер, применяются для оценки разнородных задач и процессов и, очевидно, что свести их все в один интегральный показатель - задача изначально не реализуемая.
Вместе с тем существующие методики кластеризации (ранжирования) регионов не в полной мере учитывают их особенности и в силу больших методологических погрешностей не позволяют осуществлять правильные управленческие воздействия. Это ведет, в частности, к большим диспропорциям в территориальном развитии России. Особенности регионов диктуют и необходимость дифференцированного подхода к ним при оценке докладов губернаторов, что пока тоже не делается.
По мнению Министерства финансов Российской Федерации, представленные результаты экспертно-аналитической работы могут быть использованы при работе над Программой повышения эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года, а также при подготовке изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2009 г. N 322 "О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 г. N 825 "Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации".
Анализ полноты и качества нормативной правовой базы, обеспечивающей реализацию механизмов государственно-частного партнерства (ГЧП) в Российской Федерации, свидетельствует об имеющихся недостатках нормативных правовых актов федерального уровня, в частности, Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях", Федерального закона от 22 июля 2005 г. N 116-ФЗ "Об особых экономических зонах в Российской Федерации", федеральных законов о госкорпорациях, несогласованности концессионного, бюджетного и земельного законодательства, сложности системы конкурсных процедур, отсутствии обоснованной методики комплексной проверки финансовых предложений конкурсантов на предмет их реалистичности, а также о несбалансированности технических и финансовых критериев отбора конкурсных заявок.
На сегодняшний день в 11 субъектах Российской Федерации приняты законы регионального уровня, регламентирующие отношения в сфере ГЧП. Данные законы неоднородны по структуре, в них существенно различаются условия вступления региона в государственно-частные партнерства.
Инструменты взаимодействия государства и бизнеса, включая особые экономические зоны, концессионные соглашения, государственные институты развития, в том числе Инвестиционный фонд Российской Федерации и государственные корпорации, на сегодняшний день не продемонстрировали достаточную эффективность, чтобы стать основой для модернизации страны и инновационного пути развития.
В ходе проведенного инспекцией экспертно-аналитического мероприятия отмечено низкое кассовое исполнение проектов ответственными исполнителями. Постоянно сокращается объем бюджетных ассигнований и, как следствие, снижаются темпы привлечения средств из внебюджетных источников. На 1 рубль средств Инвестиционного фонда планировалось привлечь 2,5 руб. инвестиций из внебюджетных источников. По состоянию на 1 октября 2009 года фактически привлечено 1,77 руб.
Для повышения эффективности государственно-частного партнерства предложен ряд мер, в том числе:
? разработка концепции развития в Российской Федерации государственно-частного партнерства, включающую в себя, в том числе, единую методологию его организации и осуществления;
? подготовка проекта Федерального закона "О внесении изменений в некоторые законодательные акты в части реализации государственно-частного партнерства", в котором четко определить сферы государственно-частного партнерства и цели, которые оно преследует в рамках реализации проектов, а также регламентировать административные процедуры, необходимые для осуществления государственно-частного партнерства.
Еще одним важным направлением в работе инспекции является контроль эффективности деятельности государства по управлению действующими проектами на условиях соглашений о разделе продукции (СРП) и подготовка заключения Счетной палаты на доклад Правительства Российской Федерации по данным вопросам.
По результатам контрольного мероприятия, проведенного совместно с инспекциями еще трех аудиторских направлений, установлено, что управление проектами, реализуемыми на основе соглашений о разделе продукции, осуществляется не эффективно. В 2008 году состоялись всего два внеочередных заседания наблюдательного совета по проекту "Сахалин-2", очередные ежеквартальные заседания не проводились. По проекту "Сахалин-1" состоялось всего одно заседание наблюдательного совета в ноябре 2008 года.
Оператором проекта "Сахалин-1" ("Эксон Нефтегаз Лимитед", ЭНЛ) не были выполнены решения уполномоченного государственного органа (УГО) в отношении своевременной подготовки и одобрения проектной документации, не выполнены установленные объемы работ в части завершения в 2008 году программы бурения. Компанией "Тоталь Разведка Разработка Россия" (ТРРР), оператором проекта "Харьягинское СРП" (ХСРП), не выполнена утвержденная объединенным комитетом программа работ и смета расходов на 2008 год в части бурения и ввода скважин, а также сооружения объектов обустройства Харьягинского месторождения. Отмечено, что фактические инвестиции в осуществление проектов растут по сравнению с заявленными объемами, что отодвигает сроки получения российской стороной прибыльной продукции при росте объемов добываемых углеводородов.
По проекту "Сахалин-2" имевший место в 2008-2009 гг. порядок рассмотрения и утверждения наблюдательным советом годовой программы работ не позволил в должной мере оценивать его экономическую эффективность и прогнозировать доходы российской стороны.
Компанией ЭНЛ не были исполнены решения УГО в отношении своевременной подготовки и одобрения в установленном порядке проектной документации на разработку месторождений Одопту и Аркутун-Даги, подготовки и представления УГО дополнений к Программе по обустройству и добыче (ПОД) по этим месторождениям, а также по стадии 2 месторождения Чайво. Пересмотр консорциумом концепции освоения месторождений, сроков выполнения работ и объемов затрат вносит существенные изменения в утвержденную в 2003 году ПОД и увеличивает общую сумму затрат на осуществление проекта.
Необоснованное деление в стратегических документах по проекту "Сахалин-1" стадий освоения месторождений проекта с раздельным представлением технической и экономической документации, а также результатов экономической деятельности, не дает возможности осуществления контроля со стороны государства за ходом реализации проекта в целом.
Компания ТРРР на протяжении 10 лет производит сжигание попутного нефтяного газа с повышенным содержанием сероводорода на факеле. Иностранным инвестором не реализуются технические решения по утилизации попутного газа. Тем самым не достигается одна из основных целей ХСРП: применение при эксплуатации месторождения технологий, не представляющих опасности для человека и окружающей среды и позволяющих повысить эффективность добычи нефти и газа.
Действующими соглашениями предусмотрено, что имущество после возмещения затрат, связанных с его созданием или приобретением, переходит в собственность государства. В действующем законодательстве Российской Федерации до настоящего времени отсутствуют нормы, регулирующие порядок передачи такого имущества, а также соответствующее распределение полномочий между органами государственной власти.
При этом следует учитывать, что инвестиции консорциума по проекту "Сахалин-1" в основные средства и в объекты, законченные строительством по состоянию на 31 декабря 2008 года составляли 7,8 млрд. долларов США, право собственности зарегистрировано на объекты недвижимого имущества общей балансовой стоимостью 5,6 млрд. долларов США. По проекту "Сахалин-2" при стоимости объектов недвижимого имущества 4,1 млрд. долларов США право собственности зарегистрировано на объекты недвижимости стоимостью 646,0 млн. долларов США. Компаниями-операторами регистрация прав на недвижимое имущество в соответствии с российским законодательством своевременно не осуществляется.
Комитет Государственной Думы по природным ресурсам, природопользованию и экологии поддерживает мнение Счетной палаты о недостаточной эффективности контроля за реализацией СРП со стороны государства.
В планах инспекции на 2010 год - продолжение контрольной и экспертно-аналитической работы по приоритетным для Счетной палаты направлениям.
И.И.ИВАНЮК, начальник инспекции межрегиональных проектов и программ Счетной палаты РФ
