Вячеслав Егоров: Правовое регулирование развития туризма на региональном уровнеНазад
Вячеслав Егоров: Правовое регулирование развития туризма на региональном уровне
В статье актуализируются проблемы правового регулирования туризма в субъектах Российской федерации. Приводятся некоторые противоречивые суждения, обсуждаемые среди юристов и практических работников сферы туризма по поводу нормативно-правовых актов, регулирующих туризм на региональном уровне. Отмечены причины существенного отставания туристской отрасли в регионах России. Предлагаются меры по решению актуальных вопросов правового регулирования туризма в конкретном субъекте нашего государства.
Туризм как социально-экономическое явление современности сложен и многогранен. Для потребителей туристских услуг он является путешествием (поездкой, походом), совершаемым в рекреационных, деловых, образовательных, культурных, спортивных и других целях. Для представителей туристской отрасли - это сфера предпринимательской деятельности, необходимая для получения прибыли от своей деятельности.
Традиционно в нашей стране обеспечение различных видов туристской деятельности сводилось к организации туристских маршрутов и нормальному функционированию инфраструктуры обслуживания путешествующих. Многие чиновники, по мнению И.В. Зорина, считают сферу туризма только одной из областей экономической деятельности [1. С. 43-44]. Подобное заблуждение привело к тому, что социальный эффект туризма как фактора благополучия населения до сих пор не учитывался и какая-либо статистика здесь, к сожалению, не ведется.
По сути своей туризм отделен от государства. В нашей стране государство лишь определяет политику в туристской сфере. Государство, согласно действующего законодательства [2], признает туристскую деятельность как одной из приоритетных отраслей экономики Российской Федерации; содействует туристской деятельности и создает благоприятные условия для ее развития; определяет и поддерживает приоритетные направления туристской деятельности; формирует представление о России как стране, благоприятной для туризма; осуществляет поддержку и защиту российских туристов, туроператоров, турагентов и их объединений.
Приоритетными направлениями государственного регулирования туристской деятельности являются поддержка и развитие внутреннего, въездного, социального и самодеятельного туризма.
Как видим, государство подчеркивает роли внутреннего, социального и самодеятельного туризмов как приоритетных, тем самым признает туризм в целом как социально значимым явлением в современный период, доступным для широких слоев населения к национальным и культурным достояниям страны.
Принятый 24 ноября 1996 года Федеральный закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" [2] в статье 2 предписал, что законодательство Российской Федерации о туристской деятельности состоит из названного закона, принимаемых в соответствии с ним федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Такое решение законодателя вызвало ряд противоречивых суждений среди юристов и практических работников сферы туризма, которые не согласны с этим предписанием.
Субъекты Российской Федерации, по мысли Е.Л. Писаревского, "не вправе создавать законы, регулирующие туристскую деятельность, тем самым вторгаясь в сферу гражданско-правового регулирования" [3].
Такого же мнения придерживаются в своих трудах Н.И. Волошин [4, с. 40] и М.М. Маринин [5. С. 7 - 8.], которые подчеркивают, что вопросы организации туризма имеют общегосударственное и стратегическое значение, и должны относиться только к предметам ведения Российской Федерации.
По нашему же мнению такие суждения не имеют под собой никакой почвы, так как субъекты Российской Федерации, являясь государственными образованиями в составе федерации, имеют полное право регулировать туризмом и туристской индустрией на своих территориях.
В современный период законодательство о туристской деятельности активно развивается в субъектах Российской Федерации. По данным Федерального агентства по туризму Российской Федерации в 48 субъектах существуют специальные законы, регулирующие общественные отношения в сфере туризма [6]. Эти законы в разных субъектах названы по-разному: "О туризме", "О туристской деятельности в субъекте Российской Федерации", "О поддержке развития туризма", "О развитии внутреннего и въездного туризма".
Аналогичный закон в 1999 году был принят и в Псковской области. Закон Псковской области от 14 июля 1999 года N 48-ОЗ "О туристской деятельности в Псковской области" [7] установил основные направления государственной политики в сфере туризма в Псковской области, начал регулировать отношения, возникающие при реализации права человека на отдых, пользования достижениями культуры, свободы передвижения, создании благоприятных условий для деятельности организаций сферы туризма. Кроме этого, предмет регулирования закона направлен на содействие сохранности и использования туристских ресурсов, способствуя увеличению потока туристов в область.
Однако в Псковской области, к сожалению, пока не сложились условия, благоприятные для эффективного развития туристской отрасли. Признав 10 лет тому назад туристскую деятельность одной из приоритетных отраслей экономики, и, установив основную цель по созданию благоприятных условий для развития туризма (ст. 3 Закона Псковской области от 14 июля 1999 г. N 48-ОЗ "О туристской деятельности в Псковской области"), государственная власть региона, с течением времени, утратила наступательность в выработке стратегических ориентиров и механизмов развития отрасли.
Думается, во многом именно поэтому у нас в индустрии туризма пока не сложилась эффективная система рыночных отношений. Налицо существенное отставание туристской отрасли области от других регионов России, от мировых стандартов в сфере управления, организационных и производственных технологий, нормативно-правового обеспечения туристской деятельности. А ведь названный закон в статье 4 целью государственного регулирования туристской деятельности на территории области определяет создание нормативно-правовой базы для регулирования отношений в сфере туризма.
К нашему огорчению Псковская область попадает в список субъектов, где нормативно-правовая база, устанавливающая направления государственной политики в сфере туризма, регулирующая отношения, возникающие при реализации права человека на отдых, и способствующая увеличению потока туристов в область безнадежно устарела. Принятый 14 июля 1999 года Закон Псковской области "О туристской деятельности в Псковской области" за N 48-ОЗ практически полностью не соответствует действующему федеральному законодательству о туризме и не регулирует актуальные проблемы развития регионального туризма в современный период. В свое время по своему содержанию он был принят по одному и тому же канону что и Федеральный закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации". При этом нашими законодателями не были учтены особенности применительно к территории Псковской области, его туристско-рекреационный потенциал. За прошедший период стало заметно, кроме этого, острой нехватки профессиональных управленцев и экономистов новой формации, способных эффективно возглавить современные направления в индустрии туризма нашего региона.
Думается, что причинами, сдерживающими это развитие, являются: низкая платежеспособность массового отдыхающего и соответственно доступность отдыха, и лечение на курортах; сезонность загрузки; несоответствие цены и качества предоставляемых услуг; высокая стоимость проезда на курорты как авиа, так и железнодорожным транспортом.
По мнению ряда известных ученых (А.Д. Некипелов, Н.П. Лаверов, И.В. Зорин) здесь отражены все беды российской индустрии туризма: и недостаток инвестиций, и неумелое пользование рыночными инструментами, и незнание реальных ресурсов отрасли, и недостаток квалифицированных кадров, и отсутствие серьезного научного обеспечения, и наконец, несовершенная законодательная база. Причина, по их видению, заключается в том, что ни политическая элита, ни органы исполнительной и законодательной власти не воспринимают туризм как крупную отрасль экономики, способную весьма существенно пополнять бюджеты всех уровней и решающим образом влиять на воспроизводство живых сил человека, главного элемента производительных сил общества [8. С.10 - 11].
По нашему мнению законодателям Псковской области необходимо разработать новый Закон, регулирующий туристскую отрасль в Псковской области и в нем целесообразно отразить следующие актуальные вопросы правового регулирования туризма:
- определение и поддержка приоритетных направлений туристской деятельности в Псковской области;
- защита прав и законных интересов туристов в Псковской области, реализации, на территории которой, мер обеспечения безопасности туризма;
- меры по содействию информационного обеспечения регионального туризма, в том числе путем продвижения туристского продукта Псковской области на внутреннем и мировом туристских рынках;
- содействия проведению стандартизации и классификации объектов туристской индустрии, расположенных на территории области;
- меры по проведению классификации и оценки туристских ресурсов Псковской области, установления режима их охраны, порядка сохранения целостности туристских ресурсов и реализации мер по их восстановлению, определения порядка использования туристских ресурсов с учетом предельно допустимых нагрузок на окружающую природную среду;
- меры по содействию кадрового обеспечения и развития научных исследований в сфере туризма;
- меры по оказанию помощи и содействию предпринимателей работающих в сфере туризма.
При разработке и принятии нормативно-правовых актов необходимо учесть актуальные проблемы развития регионального туризма. Ведь федеральный закон призван заложить единые (общие) подходы к государственному на федеральном уровне регулированию в сфере туризма, а закон субъекта призван обеспечить туристскую индустрию с учетом особенностей применительно к конкретным территориям региона. Как видно эти законы имеют очевидное изначальное различие.
Кроме этого, думается, закон необходимо назвать "О туризме и туристской индустрии". Действующий Федеральный закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" в полном объеме регулирует туристскую деятельность в России, то есть деятельность туроператоров и турагентов, а закон, регулирующий туристскую индустрию в государстве, отсутствует.
В ходе проведенного исследования в конце 2009 года, нами был разработан проект Закона Псковской области "О туризме и туристской индустрии на территории Псковской области", который был принят Администрацией региона за основу при разработке нового проекта закона.
Проект закона определяет принципы государственной политики, направленные на установление правовых основ единого туристского рынка в Псковской области. Регулирует отношения, возникающие при реализации прав на отдых, свободу передвижения, удовлетворение духовных потребностей, приобщение к культурно-историческим ценностям и иных прав при совершении путешествий и экскурсий, а также порядок рационального и бережного использования туристских ресурсов Псковской области.
Таким образом, все наши предложения, высказанные в адрес законодателей региона, были учтены и взяты для дальнейшей разработки.
Туризм в России в целом и, особенно в регионах все еще развивающийся комплекс. Поэтому закономерно ведение поиска новых форм работ на рынке туристских услуг, путей решения возникающих в данной ситуации проблем.
Литература
1. Зорин И.В., Зорин А.И. Профессиональное образование и карьера в туризме: учебник для вузов / И.В. Зорин, А.И. Зорин; Российская международная академия туризма. - М.: Советский спорт, 2005. - 528 с.
2. Федеральный закон от 24 ноября 1996 г. N 132-ФЗ "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" (в редакции Федеральных законов от 10.01.2003 N 15-ФЗ, от 22.08.2004 N 122-ФЗ, от 05.02.2007 N 12-ФЗ, от 30.12.2008 N 309-ФЗ, от 28.06.2009 N 123-ФЗ).
3. Писаревский Е.Л. Туристская деятельность: Проблемы правового регулирования. Владивосток: Знание, 1999. - 134 с.
4. Волошин Н.Н. Законодательство Российской Федерации о туристской деятельности // Журнал российского права.- N 11. - 2002. - С. 38 - 45.
5. Маринин М.М. Туристские формальности и безопасность в туризме. М.: Финансы и статистика, 2002. - 139 с.
6. Существующее состояние сферы туризма в Российской Федерации // Туризм: право и экономика. - 2008. - N 2. - С. 105 - 111.
7. Закон Псковской области от 14 июля 1999 года N 48-ОЗ "О туристской деятельности в Псковской области". Принят областным собранием депутатов от8июля 1999 года, утвержден постановлением Псковского областного Собрания депутатов от 8 июля 1999 года N 313.
8. Некипелов А.Д., Лаверов Н.П., Зорин И.В. Системный взгляд на государственную политику Российской Федерации в сфере туризма // Туризм: от науки - к практике. Труды Российской академии естественных наук. Том 1 / Под ред. И.В. Зорина. - М.: РАЕН, 2006. - 335 с.
Егоров В.Е., доцент кафедры экономики и менеджмента Псковского филиала СПб ГУСЭ, кандидат педагогических наук, профессор РАЕ, Заслуженный работник науки и образования
